II OSK 1021/23

II OSK 1021/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 419/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-11-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 10, 106 § 3, 119, 133, 134, 151,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B., H.S. oraz M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 419/22 w sprawie ze skargi E.B., H.S. oraz M.B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr IF-VII.7840.1.12.2022.MAK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 419/22, oddalił skargę E.B., H.S. i M.B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 22 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 25 października 2021 r., P.K. oraz M.K. (dalej: inwestorzy) złożyli w Urzędzie Miasta [...] wniosek pozwolenie na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego do budynku dwulokalowego z wewnętrznymi instalacjami; rozbiórkę części budynku istniejącego - dobudowanego garażu; budowę nowego garażu dwustanowiskowego oraz przebudowę zewnętrznych instalacji. W toku postępowania Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] o uzgodnienie projektu rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z uwagi na ujęcie budynku mieszkalnego w ewidencji zabytków. W odpowiedzi na powyższe Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 11 stycznia 2020 r. (błędna data winno być 11 stycznia 2022 r.), uzgodnił roboty budowlane w postępowaniu uzgodnieniowym.
Prezydent decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego do budynku dwulokalowego z wewnętrznymi instalacjami: energii elektrycznej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, wewnętrznej instalacji gazu, ogrzewania powietrznego z rekuperacją i wentylacji mechanicznej; rozbiórkę części budynku istniejącego - dobudowanego garażu; budowę nowego garażu dwustanowiskowego; przebudowę zewnętrznych instalacji: kanalizacji sanitarnej, elektrycznych i gazu oraz przyłączy gazu i wodociągowego na działce nr [...] (obr. [...], ark. [...]) przy ul. [...] w L.
W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Lubelski decyzja z 22 kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu wskazał, iż inwestorzy do wniosku o pozwolenie na przebudowę przedłożyli trzy egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia do projektowania oraz legitymującą się na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwego samorządu zawodowego. Ponadto dołączone zostało oświadczenie projektanta o braku możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że projekt budowlany spełnia wymogi przepisów budowlanych. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących usytuowania budynku garażowego bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...] i przylegającego do ich ok. 100 letniego budynku mieszkalnego, a także wpływu przedmiotowego rozwiązania projektowanego na nieruchomość sąsiednią oraz jej wartość i utratę walorów estetycznych wskazano, że Prezydent decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Z ww. decyzji wynika, że szerokość elewacji frontowej budynku garażowego winna wynosić do 6,4 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w poziomie gzymsu/okapu - do 2,7m. Z projektu architektoniczno-budowlanego garażu wynika, iż szerokość budynku wynosi 6,4 m, natomiast wysokość do okapu 2,65 m. Zatem powyższy warunek został spełniony. Wojewoda Lubelski wskazał także, iż planowana inwestycja zgodna jest z warunkami technicznymi zawartymi m.in. w dziale VI "Bezpieczeństwo pożarowe".
Organ II instancji nie zgodził się również z zarzutem naruszenia § 206 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny dopowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t. poprzez ich błędną wykładnię i nie zlecenie wykonania wcześniejszej ekspertyzy technicznej stanu budynku sąsiedniego. W sprawie bowiem w dniu 13 grudnia 2021 r. została przedłożona ekspertyzę wykonaną przez uprawnionego projektanta w specjalności architektonicznej bez ograniczeń mgr inż. arch. J.K. (upr. bud. [...]) w zakresie stanu istniejącego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L. budynku jednorodzinnego, stwierdzającą stan jego bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku na działce nr [...], a także polegającą na rozpoznaniu zagrożeń mogących wystąpić w trakcie prac budowlanych lub w ich wyniku wraz ze wskazaniem stopnia monitorowania i zabezpieczenia zagrożeń oraz określeniem obszaru oddziaływania. W ocenie organu II instancji właściciele działki sąsiedniej wykazując swój interes prawny, nie doznają ograniczeń, a podnoszone zarzuty, że przedmiotowa inwestycja wpłynie negatywnie na wartość nieruchomości skarżących czy też walory estetyczne mają charakter subiektywny.
E.B., H.S. i M.B. wywiedli skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego kwestionując jej prawidłowość.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzuty skargi w znacznej części pokrywają się z zarzutami i argumentacją odwołania. Kwestią sporną jest prawidłowość usytuowania garażu dwustanowiskowego przy granicy działki skarżących, jego wpływu na wartość rynkową nieruchomości należącej do skarżących oraz utrata walorów estetycznych ok. 100 - letniego budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżących w sprawie winna być zlecona ekspertyza techniczna celem ustalenia wpływu inwestycji na nieruchomość należącą do nich.
Na wstępie Sąd wyjaśnił, iż zakres badania projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, podlegających zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jest ściśle określony w przepisach p.b. Następnie Sąd wojewódzki przytoczył treść art. 35 ust. 1 p.b. tłumacząc, że w powołanym przepisie został określony zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie Wojewoda Lubelski uznał że złożony, a następnie uzupełniony przez inwestorów projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza żadnego z przepisów p.b. i spełnia wymagania określone art. 35 ust. 1 p.b. Konsekwencją powyższego było wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę.
Dalej Sąd I instancji odniósł się do kwestii posadowienia spornego garażu bezpośrednio przy granicy działki skarżących i przylegającego do ich budynku mieszkalnego wskazując za Wojewodą Lubelskim, że z przedłożonych przez inwestorów dokumentów wynika, że szerokość projektowanego budynku garażu wynosi 6,4 m, natomiast wysokość do okapu 2,65 m. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określono szerokość elewacji frontowej budynku garażowego - do 6,4 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w poziomie gzymsu/okapu - do 2,7m. Sąd podziela także stanowisko organów, co zgodności planowanego budynku garaży z warunkami technicznymi zawartymi w Dziale VI rozporządzenia "Bezpieczeństwo pożarowe" wyjaśniając, że przekrycie garażu w postaci płyty żelbetowej grubości 12 cm o REI 120 z pokryciem niepalnym spełnia wymogi określone w § 218 r.w.t.
W ocenie Sądu wojewódzkiego na aprobatę zasługuje także stanowisko Wojewody Lubelskiego o braku podstaw do zlecenia wykonania ekspertyzy stanu budynku skarżących, gdyż taka ekspertyza została przedłożona przez inwestorów na skutek postanowienia Prezydenta z dnia 30 listopada 2021.r, co zostało obszernie i wystarczająco opisane i uzasadnione w decyzji organu odwoławczego. Ustalenia te Sąd przyjął za własne. Z ekspertyzy wynika bowiem, że budynek istniejący nie jest wrażliwy na oddziaływanie wywołane wykopem pod nowy budynek (pod warunkiem jego prawidłowego zabezpieczenia). Niewielkie przemieszczenia w jego obrębie nie wpłyną na jego stan techniczny. Nie ma zagrożeń dla istniejącego budynku. Wynika z niej ponadto, że owszem budynek sąsiedni wzniesiono przed 1939 r. ale został on poddany w ostatnich latach gruntownej przebudowie, która co prawda nie zmieniła jego charakteru ale doprowadziła go do bardzo dobrego stanu technicznego.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że teren działki skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanie inwestycji, jednak Wojewoda Lubelski zasadnie stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów p.b., w tym przepisów techniczno - budowlanych, jak i ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, tym samym nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podnoszone przez skarżących okoliczności wpływu planowanej budowy garażu na wartość ich nieruchomości i jej walory estetyczne nie mogły być uznane w niniejszym postępowaniu. Skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów i okoliczności potwierdzających podnoszone zarzuty. Sąd odniósł się również do kwestii budowy spornego garażu na terenie, pod którym przebiega linia zasilająca w energię elektryczną budynek na działce nr [...] wskazując, że projekt budowlany garażu w granicy z działką nr [...] przewiduje, że fundamenty będą na wysokości od 1,2 poniżej gruntu, do 2,6 m przy ścianie budynku. Ponadto wykopy pod fundamenty będą zabezpieczone. Roboty ziemne mają być prowadzone w okresie suchym, a wykop powinien być zabezpieczony przed opadami atmosferycznym. Roboty mają być również prowadzone w możliwie jak najkrótszym czasie.
Sad wojewódzki nie zgodził się także z podnoszonymi zarzutami procesowymi uznając je za nieuzasadnione.
Skargę kasacyjną wnieśli skarżący zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.:
1) art. 119 p.p.s.a. w zw. z art. 10 oraz art. 133 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniała przesłanka uprawniająca do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyroku na posiedzeniu niejawnym oraz błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka umożliwiająca wydanie wyroku w trybie uproszczonym, co doprowadziło do wydania orzeczenia z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 134, art. 133, art. 119 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w całości sprawy w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną a w konsekwencji: (a) wydanie wyroku bez zapoznania się i zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie; (b) niepowołanie i niedopuszczenie ekspertyzy technicznej w celu ustalenia warunków technicznych, konstrukcji budynku, ewentualnych zagrożeń wynikających ze stanu oraz wieku budynku mieszkalnego, w sytuacji formułowanych zarzutów do ekspertyzy technicznej opracowanej przez projektanta na zlecenie inwestora; (c) nieprzeprowadzenie dostatecznej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji wydanych przez oba organy - Prezydenta oraz Wojewodę Lubelskiego; (d) pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwarunkowań historycznych i architektonicznych budynku posadowionego na gruncie od prawie 100 lat, - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów art. 7, art. 77, i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest: obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie, w tym także uznania zgromadzonych dowodów, w szczególności w wyniku nie uwzględnienia wpływu usytuowania garażu dwustanowiskowego przy granicy działki nr [...] w taki sposób, że przylega on do zlokalizowanego na niej niemal 100-letniego budynku mieszkalnego; ponadto pominięcie wpływu umiejscowienia garażu na wartość rynkową przedmiotowego budynku oraz na utratę walorów estetycznych prawie 100- letniego budynku zachowanego niemal w oryginalnym stanie; równocześnie oparcie rozstrzygnięcia na niepełnej, pobieżnej oraz sporządzonej przez osobę nie znającą aktualnego stanu budynku zlokalizowanego na działce nr [...], a związku z tym pozbawionej walorów dowodowych, ekspertyzie technicznej, dotyczącej ustalenia wpływu usytuowania garażu dwustanowiskowego przy granicy należącej do moich mocodawców działki nr [...] w taki sposób, że przylega on do zlokalizowanego na niej niemal 100-letniego budynku mieszkalnego, na stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego zarówno obecnie jak również w przyszłości; nadto, w szczególności mając na uwadze miejsce, w którym ma zostać zlokalizowany garaż, przebiega linia energetyczna doprowadzająca energię elektryczną m.in. do budynku zlokalizowanego na działce należącej do skarżących, co w konsekwencji poprzez utratę wartości oraz walorów estetycznych należącego do moich mocodawców niemal 100-letniego budynku, prowadzi do naruszenia objętego konstytucyjną ochroną przysługującego im prawa własności działki nr [...] oraz zlokalizowanego na niej budynku, a także poprzez brak należytego określenia przez organ I instancji wpływu budowy garażu przylegającego do przedmiotowego budynku mającego niemal 100 lat, na stan techniczny należącego do moich mocodawców budynku mieszkalnego, z uwagi na jego wiek, może prowadzić do jego uszkodzenia a nawet zagrozić zdrowiu i życiu jego domowników - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4) art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów art. 6 i 8 k.p.a. tj. zasady praworządności oraz zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przepisom prawa bez szczegółowego zbadania zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz nienależytej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, co świadczy o nieprzeprowadzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dostatecznej kontroli decyzji wydanych przez oba organy - Prezydenta oraz Wojewodę Lubelskiego - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5) art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących oraz niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie ustosunkowanie się do wniosku skarżących o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
6) art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że przedstawione przez skarżącego dowody umożliwiają wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę nowego garażu dwustanowiskowego przylegającego do ściany należącego do moich mocodawców niemal 100-letniego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
7) art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez brak prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
8) art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów art. 85 k.p.a. – poprzez nieprzeprowadzenie oględzin w sytuacji, gdy z uwagi na charakter przedmiotowej sprawy ich przeprowadzenie jest potrzebne w celu prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
9) art 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów art. 15 w zw. z art 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Wojewodę Lubelskiego tylko do pobieżnej kontroli decyzji organu I instancji, bez ponownego rozpoznania sprawy, w tym bez rozpatrzenia podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów i argumentacji zawartej w odwołaniu, jak również bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
10) art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, pomimo iż w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do jego przeprowadzenia, co w istotny sposób mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia wszelkich okoliczności przedmiotowej sprawy i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
11) art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów prawa materialnego tj. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z § 12 ust. 3 r.w.t. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w wyniku wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlanego oraz udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego budowę nowego garażu dwustanowiskowego, pomimo, iż wybudowanie garażu zgodnie z złożonym przez wnioskodawców projektem prowadzi do naruszenia uzasadnionych interesów skarżących - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
12) art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów prawa materialnego tj. § 206 w zw. z § 204 ust. 5 r.w.t. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w szczególności w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę obejmującej budowę nowego garażu dwustanowiskowego w oparciu o niepełną oraz pobieżną, a związku z tym pozbawioną walorów dowodowych ekspertyzę techniczną sporządzone) przez projektanta przygotowującego projekt, dotyczącą ustalenia wpływu usytuowania garażu dwustanowiskowego przy granicy należącej do moich mocodawców dziatki nr [...] w taki sposób, że przylega on do zlokalizowanego na niej niemal 100-letniego budynku mieszkalnego, na stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego zarówno obecnie jak również w przyszłości z pominięciem zlecenia wykonania ekspertyzy technicznej stanu budynku należącego do moich mocodawców, w sytuacji, gdy projektant sporządzający projekt nigdy nie dokonał analizy aktualnego stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...], a w świetle obowiązującego prawa budowa garażu dwustanowiskowego powinna być poprzedzona sporządzeniem szczegółowej i wnikliwej ekspertyzy technicznej stanu budynku zlokalizowanego na należącej do moich mocodawców działce nr [...], albowiem budowa garażu w sposób zaprezentowany powyżej stwarza uzasadnione obawy, iż usytuowanie garażu w ten sposób, że przylega on do przedmiotowego budynku, z uwagi na jego wiek, może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tegoż budynku, a także obniżać jego przydatność do użytkowania, w szczególności z uwagi na fakt, iż w miejscu w którym ma zostać zlokalizowany garaż przebiega linia energetyczna doprowadzająca energie elektryczną m.in. do budynku zlokalizowanego na działce należącej do skarżących - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
13) art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów prawa materialnego tj. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. w zw. § 12 ust. 3 r.w.t. i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlanego oraz udzielającą pozwolenia na budowę, obejmującą budowę nowego garażu dwustanowiskowego z jednoczesnym pominięciem wpływu usytuowania garażu przy granicy należącej do moich Mocodawców działki nr [...] w taki sposób, że przylega on do zlokalizowanego na niej budynku oraz na utratę walorów estetycznych prawie 100-letniego budynku zachowanego niemal w oryginalnym stanie w wyniku budowy przylegającego do niej nowoczesnego garażu dwustanowiskowego, czego konsekwencję stanowiło naruszenie przysługującego moim mocodawcom, a objętego konstytucyjną ochroną prawa własności działki nr [...] oraz zlokalizowanego na niej budynku - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli na podstawie art. 179a p.p.s.a. o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz ponowne rozpoznanie sprawy na tym samym posiedzeniu i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta. W przypadku nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wniosku wskazanego w punkcie 1 wniesiono o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekli się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Na podstawie art. 61 § 3. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uwagi na zachodzenie w przedmiotowej sprawie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżących oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania P.K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego NSA związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 119 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. oraz art. 133 p.p.s.a. Wprawdzie zasadą jest, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawy rozpoznaje się na rozprawie jawnie, w składzie trzech sędziów, a postępowanie uproszczone stanowi wyjątek od powyższych reguł, gdyż rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia następuje w nim na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, tym niemniej art. 119 pkt 2 p.p.s.a. dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym we wszystkich rodzajach skarg, gdy ze stosownym wnioskiem wystąpi strona postępowania sądowego, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Należy w tym miejscu zauważyć, że z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym może wystąpić każda strona postępowania (skarżący lub organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi), jak również jego uczestnicy.
Wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym może zostać sformułowany zarówno w skardze, jak i w innym piśmie procesowym. Wniosek musi być sformułowany wyraźnie, powinno wynikać z niego w sposób niebudzący wątpliwości żądanie zastosowania trybu uproszczonego. Ustawa nie precyzuje, w jakim terminie powinien być złożony wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Celowe jest jednak złożenie takiego wniosku przed wyznaczeniem terminu rozprawy. W doktrynie proponuje się stosowanie w tym zakresie per analogiam art. 115 § 1 p.p.s.a. (por. M. Jagielska, J. Jagielski, M. Cherka [w:] Prawo o postępowaniu..., red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 544).
W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie Sąd wojewódzki doręczając stronom odpis odpowiedzi na skargę pouczył, że sprawa w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. może zostać skierowana na posiedzenie niejawne w związku ze złożonym wnioskiem Wojewody, jeżeli żadna ze stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Informacje taką pełnomocnik skarżących kasacyjnie odebrał wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 22 czerwca 2022 r. i jak wynika z akt sądowych stosownego wniosku o przeprowadzenie rozprawy w ustawowym terminie nie złożył.
Nie znajduje uzasadnienia także kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 134, art. 133, art. 119 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że powołany artykuł 134 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów o różnej treści normatywnej: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a" (§ 1) oraz "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności" (§ 2). W zarzucie skargi kasacyjnej nie dookreślono, którą jednostkę redakcyjną autor skargi kasacyjnej ma na myśli. Podobnie w przypadku art. 119 p.p.s.a., który zawiera pięć punktów oraz art. 134 p.p.s.a., który zawiera dwa paragrafy. Niezależnie od tego, o naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wojewódzki wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo też - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Jednakże w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W rozpoznawanej sprawie Sąd wojewódzki odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy i dokonał oceny przepisów k.p.a. Dokonana przez Sąd wojewódzki ocena nie może być kwestionowana w oparciu o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z kolei przepisy art. 133 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczą rozprawy, której w niniejszej sprawie nie było, wobec czego nie mogły zostać naruszone w sposób opisany w zarzucie.
Nie sposób podzielić także argumentację skargi kasacyjnej co do zarzucanych kolejno naruszeń przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 85 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Prawidłowa była bowiem ocena Sądu wojewódzkiego w zakresie przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest bowiem podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Samo subiektywne przekonanie strony o tym, którym dowodom należy przyznać wiarę oraz przekonanie strony o odmiennej ocenie poszczególnych dowodów, nie może być podstawą skutecznego kwestionowania swobodnej oceny dowodów dokonywanej przez sąd. W niniejszej sprawie Sąd wojewódzki prawidłowo orzekł, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły powołanych przepisów, a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organ umożliwiał stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a materiał dowodowy można było uznać za wyczerpująco prezentujący stan faktyczny. Zakres, jak i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności zostały wyjaśnione. Skarżący kwestionując ustalony stan faktyczny podnoszą brak przeprowadzenia ekspertyzy technicznej należącego do nich budynku oraz nieustalenie wpływu projektowanej budowy garażu na ten budynek. Podnoszą także wadliwą lokalizację garażu z uwagi na przebiegającą w tym miejscu linię energetyczną. Zwracają także uwagę na utratę walorów estetycznych i utratę wartości należącego do nich budynku, będących następstwem realizacji projektowanej zabudowy w granicy działki.
Odnosząc się do kwestii ekspertyzy technicznej należy zauważyć, że w niniejszej sprawie taka potrzeba, wbrew opinii skarżących, nie zachodziła. W sytuacji gdy autorzy projektu architektoniczno-budowlanego, którzy posiadają stosowne uprawnienia potwierdzone dokumentami załączonymi do projektu, nie stwierdzili zagrożeń dla bezpiecznego użytkowania należącego do skarżących budynku lub też obniżenia jego przydatności do użytkowania, brak było podstaw do przeprowadzenia w tym zakresie ekspertyzy technicznej. Ekspertyza techniczna nie jest zatem wymagana w każdym przypadku - jej sporządzenie jest konieczne, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Jeżeli osoba sporządzająca projekt budowlany, posiadająca stosowne uprawnienia (potwierdzone dołączonymi do projektu oświadczeniami, jak w niniejszej sprawie), nie stwierdzi tego rodzaju zagrożeń, ekspertyza jest zbędna (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2057/17, LEX nr 2688636 oraz wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1323/15, wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 906/12, LEX nr 1559941). W konsekwencji, organy nie miały kompetencji do negowania ustaleń projektanta w tym zakresie ani podstaw, by prowadzić dalsze czynności w tym zakresie, co sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są chybione.
W kwestii dotyczących istniejących przyłączy energetycznych i przebiegu sieci energetycznej, także wypowiedzieli się autorzy projektu budowlanego wskazując konkretne rozwiązania techniczne, a organ architektoniczno-budowlany nie ma od dnia 11 lipca 2003 r. uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi - uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów należy do obowiązków projektanta (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1323/15, LEX nr 2288746). Od tej bowiem daty wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności projektanta i osoby sprawdzającej za projekt architektoniczno-budowlany. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancje dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co już zwalnia organy architektoniczno-budowlane z jego szczegółowego badania, poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
Poza oceną organów architektoniczno-budowlanych pozostają kwestie utraty wartości nieruchomości, czy też jej walorów estetycznych, spowodowana realizacją projektowanej zabudowy. Granice rozstrzygnięcia organu determinują przepisy ustawy prawo budowlane, a konkretnie art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 p.b. i tylko w tym zakresie przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania podlegają ocenie organu. Podnoszone przez skarżących okoliczności nie mogą zatem stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Niezasadne są także kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 p.b. w zw. z art., 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i § 12 ust. 3 r.w.t., § 206 w zw. z § 204 ust. 5 r.w.t. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Naruszenia wskazanych przepisów skarżący kasacyjnie upatrują w udzieleniu pozwolenia na budowę garażu przylegającego do należącego do nich budynku w oparciu o niepełną ekspertyzę techniczną, co może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tego budynku z uwagi na fakt, że w miejscu, w którym ma być posadowiony garaż przebiega linii energetyczna. Nadto budowa garażu przylegającego do budynku skarżących spowoduje utratę walorów estetycznych prawie 100-letniego budynku i naruszy ich konstytucyjnie chronione prawo własności. Przy takiej konstrukcji zarzutów nie sposób ustalić na czym polegało naruszenie wskazanych w zarzucie przepisów prawa materialnego i w konsekwencji przyjąć ich zasadności. Nie wyjaśnia także tej kwestii, wprawdzie obszerne ale jednocześnie pozbawione odniesień do stanu faktycznego, uzasadnienie skargi kasacyjnej. Nie jest przy tym rolą sądu kasacyjnego doprecyzowanie treści zarzutów, czy też domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej. Natomiast odnosząc się do podnoszonych w treści zarzutów kwestii, należy zauważyć, że zostały już powyżej omówione. Tytułem uzupełnienia można jedynie wskazać, że dla skuteczności formułowanego przez stronę zarzutu niepełnej i pobieżnej ekspertyzy, niezbędne jest jednak podważenie prawidłowości dokonanych przez autorów projektu ustaleń w sposób wykraczający ponad czysto polemiczne zgłoszenie zastrzeżeń opierających się na subiektywnym postrzeganiu spornej materii (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16, LEX nr 2399250). Podkreślić także należy, że co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Stąd rację ma Sąd wojewódzki, że dla skutecznego zakwestionowania stanowiska autorów projektu i zawartej w niej opinii niezbędna jest kontropinia osoby posiadającą niezbędną w tym zakresie wiedzę fachową, inaczej stanowisko strony ma charakter poza merytorycznej polemiki. Specjalista może bowiem podjąć próbę kwestionowania opinii technicznej w oparciu o wykazanie nieprawidłowego zebrania i wykorzystania zebranych w niej danych lub w oparciu o pozyskane przez siebie dodatkowe dane opierając się na swojej wiedzy fachowej. Przy czym kontropinia złożona po wydaniu ostatecznej decyzji, może być jedynie uznana za pogląd strony na zgromadzone w postępowaniu administracyjnym dowody.
Zasadnie podnoszą skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że fakt zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy nie zwalania organu architektoniczno-budowlanego z obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, tym niemniej nie wskazują na czym miało polegać naruszenie § 12 ust. 3 r.w.t. w niniejszej sprawie. Okoliczność ta była przedmiotem oceny Sądu wojewódzkiego, którego stanowisko uznać należy za prawidłowe.
W zakresie dotyczącym braku potrzeby przeprowadzania w niniejszej sprawie ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku (§ 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 r.w.t.) Naczelny Sąd Administracyjny już się wyżej wypowiedział, powołując się w tym zakresie na utrwaloną linię orzeczniczą.
Natomiast w zakresie dotyczącym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.) wskazać należy, że przewidziana w tym przepisie ocena poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w ramach projektowania i budowy obiektu budowlanego dokonywana jest z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa publicznego i obejmuje obszar oddziaływania obiektu. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia. Właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje zatem ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie (a nie jedynie faktycznie) chronionym interesem. Na aprobatę zasługuje ocena Sądu wojewódzkiego, zgodnie z którą, mając na uwadze powyższe rozumienie poszanowania interesów skarżących, nie doszło w kontrolowanym postępowaniu do ich naruszenia. W konsekwencji nie ma mowy o braku zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego oraz r.w.t. w zakresie nakazującym poszanowanie interesów osób trzecich.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.