II OSK 1021/22

II OSK 1021/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2229/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 59 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 97 par. 1 pkt 4, art. 156  par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 152 par. 2, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2229/20 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2020 r., znak: DON.7100.190.2020.KKL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2229/20, w ten sposób, że w miejsce znaku zaskarżonego aktu "DOA.7100.190.2020.KKL", wpisuje "DON.7100.190.2020.KKL", 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2020 r., znak: WINB-WOA.771.15.2020.KC, 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. H. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2229/20, oddalił skargę S. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2020 r., znak: DON.7100.190.2020.KKL, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Starosta [...] (Starosta) decyzją z dnia 14 sierpnia 2014 r., nr 947/2014, zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. H. pozwolenia na budowę mechaniczno-chemiczno-biologicznej oczyszczalni ścieków przy zastosowaniu niskoreagentowej technologii oczyszczania ścieków na działkach nr [...], obręb [...], gmina [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) ostateczną decyzją z dnia 2 września 2019 r., znak: SKO.4103.74.2019, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 10 marca 2014 r., nr 3/14, ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
Niezależnie od powyższego, po przeprowadzeniu kontroli zakończonej budowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z dnia 3 stycznia 2020 r., nr 3/2020, udzielił S. H. pozwolenia na użytkowanie inwestycji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia 9 marca 2020 r., znak: DOA.7110.5.2020.JNO, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z dnia 3 grudnia 2019 r., znak: IFXIV.7840.1.42.2019, stwierdzającą nieważność decyzji Starosty z dnia 14 sierpnia 2014 r.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r., znak: WINB-WOA.771.15.2020.KC, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 3 stycznia 2020 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie ww. oczyszczalni ścieków. Organ wskazał, że wobec ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne jest także stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż decyzje te są ze sobą nierozerwalnie związane.
Odwołanie od decyzji WINB z dnia 22 czerwca 2020 r. złożył S. H., zarzucając, że organ nie wskazał skutków społeczno-gospodarczych, jakie miałyby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ograniczając się tylko do opisania związku tej decyzji z decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto zakwestionował powody, dla których stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy.
GINB powołaną na wstępie decyzją z dnia 17 września 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WINB z dnia 22 czerwca 2020 r. Organ odwoławczy zauważył, że stan faktyczny w sprawie nie jest co do zasady kwestionowany. Nie budzi wątpliwości, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w wyniku przeprowadzenia przez organ stopnia podstawowego kontroli obowiązkowej, podczas której stwierdzono zgodność wybudowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie jest też sporne, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy decyzji GINB z dnia 9 marca 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2019 r., stwierdzającej jej nieważność. GINB podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji, bądź wyroku stwierdzającego nieważność decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania. Należy przyjąć, iż decyzji Starosty z dnia 14 sierpnia 2014 r. nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest nierozerwalnie związana z decyzją o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną, tj. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co do zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności również decyzji zależnej. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, który nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. GINB wskazał, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społecznoekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie GINB powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszony art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji, zrealizowanej bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. GINB stwierdził nadto, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że kontrolowana decyzja PINB z dnia 3 stycznia 2020 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej; nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję GINB z dnia 17 września 2020 r. złożył S. H., zarzucając:
1) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż koniecznym następstwem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oraz że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sposób pozwalający na formułowanie wniosków co do prawidłowości decyzji poprzez niezbadanie: czy i w jaki sposób wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wywołało określone skutki społeczne lub gospodarcze nieakceptowane przez organy praworządnego państwa, zważywszy na dotkliwe dla inwestora skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy pomiędzy decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków nie zachodzi tego rodzaju związek materialno-prawny, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;
3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ, skutkujące wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję WINB z dnia 22 czerwca 2020 r., pomimo iż dokonanie tej oceny w sposób właściwy powinno skutkować stwierdzeniem, iż w sprawie zachodzi konieczność uchylenia decyzji z dnia 22 czerwca 2020 r. i umorzenia postępowania;
4) naruszenie art. 7 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ I i II instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, poprzez stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu dotknięta jest wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikają wnioski przeciwne;
5) błąd w ustaleniach faktycznych stanowiący podstawę rozstrzygnięcia i mający wpływ na jego treść polegający na przyjęciu w sposób pewny, że doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą wsteczną decyzji Starosty z dnia 14 sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 87/20 uwzględnił skargę na decyzję GINB z dnia 9 marca 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2019 r., stwierdzającą nieważność ww. decyzji z dnia 14 sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, wskazał, że warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest możliwość oceny zrealizowanych robót w odniesieniu do zatwierdzonego i istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Brak decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uniemożliwiał wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślił, że podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki stwierdził, że rację ma wobec tego organ II instancji twierdząc, że naruszenie to, w okolicznościach niniejszej sprawy, ma charakter rażący. Wyjaśnił przy tym, że przepis ten jest jasny w swej treści i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jest to przepis o charakterze związanym, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w podejmowaniu decyzji w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Podkreślił również, że oceniając charakter skutków społeczno-gospodarczych w niniejszej sprawie nie można zapominać, że brak pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (bez względu na przyczyny) powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 -3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego. Tymczasem brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia prawidłowo tego postępowania. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Odnosząc się do kwestii wydanego orzeczenia przez WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 87/20, Sąd I instancji wskazał, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organ II instancji, czyli 17 września 2020 r. nie zapadł jeszcze ten wyrok (13.10.2020 r.), zatem nie można zarzucić organowi, że nie zastosował się do normy zawartej w art. 152 § 1 p.p.s.a., która stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył S. H., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji GINB i poprzedzające ją decyzji WINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. "152 § 2" p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą wsteczną decyzji Starosty z dnia 14 sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków, mimo że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt "VII SA/Wa 87/20", uwzględnił skargę S. H. na decyzję GINB z dnia 9 marca 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji z dnia 14 sierpnia 2014 r.;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. "152 § 2" p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w sposób pozwalający na formułowanie wniosków co do prawidłowości kontrolowanej decyzji, poprzez uznanie, że dla oceny jej legalności bez znaczenia pozostaje fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt "VII SA/Wa 87/20", uwzględnił skargę S. H. na decyzję GINB z dnia 9 marca 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji z dnia 14 sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;
3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w sposób pozwalający na formułowanie wniosków co do legalności kontrolowanej decyzji, poprzez pominięcie faktu, iż budowa i użytkowanie przedmiotowej oczyszczalni ścieków prowadzone były legalnie, a kontrolowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w wyniku przeprowadzenia przez organ stopnia podstawowego kontroli obowiązkowej, podczas której stwierdzono zgodność wybudowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym, co winno mieć znaczenie dla oceny skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołała decyzja o pozwoleniu na użytkowanie;
4) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w postaci "rażącego naruszenia prawa" i pominięcie w tym zakresie dotkliwych dla inwestora skutków stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;
5) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie była obarczona wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa;
6) naruszenie prawa materialnego, przez jego błędne zastosowanie, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i uznanie, że niemożliwym było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z uwagi na brak decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie wywołuje skutków prawnych, a zatem istniała możliwość oceny zrealizowanych robót w odniesieniu do zatwierdzonego i istniejącego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego;
7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu, pomimo że organ zaniechał obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdy w świetle stanowiska zarówno organów administracji pierwszej i drugiej instancji, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzje o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie są ze sobą nierozerwalnie związane;
8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie ustalenia, że nawet przy przyjęciu, iż decyzje o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie są ze sobą nierozerwalnie związane, to trybem właściwym do wzruszenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie powinno być wznowienie postępowania po uprawomocnieniu się decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę.
W odpowiedz na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie pismami procesowymi z dnia 21 marca 2022 r., 4 lipca 2022 r. i 31 stycznia 2023 r. wniósł o przeprowadzenie dowodów z: wyroków NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 303/21 i II OSK 885/21, decyzji GINB z dnia 24 czerwca 2022 r., znak: DOA.7110.5.2020.LWT, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 14 sierpnia 2014 r., decyzji PGWWP Zarząd Zlewni w [...] z dnia 17 października 2022 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowej oczyszczalni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie WINB decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją GINB z dnia 17 września 2020 r., stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 3 stycznia 2020 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni ścieków. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Organy nadzoru rozpatrujące sprawę w swoich decyzjach odwołują się do okoliczności wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, co nastąpiło mocą decyzji GINB z dnia 9 marca 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2019 r. Zauważyć należy, czego nie dostrzegają organy, a także Sąd I instancji, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (3 stycznia 2020 r.), decyzja Wojewody z dnia 3 grudnia 2019 r., stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, nie była decyzją ostateczną, stała się decyzją ostateczną dopiero w dniu 9 marca 2020 r., w wyniku rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania złożonego przez S. H., co oznacza, że nie eliminowała ona definitywnie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni ścieków. W tym miejscu podkreślić należy, że odwołanie jest środkiem prawnym bezwzględnie suspensywnym, bo skutkiem prawnym jego wniesienia jest wstrzymanie z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji - art. 130 § 2 k.p.a. Skoro nie nastąpiło ostateczne wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ze skutkiem ex tunc, mogła stanowić ona wzorzec kontroli w postępowaniu, którego przedmiotem było udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wadliwe było zatem zapatrywanie organów nadzoru, a także ocena Sądu Wojewódzkiego, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie nastąpiło w sytuacji, w której inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi rażące naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego. Na marginesie, Sąd I instancji odwołał się w uzasadnieniu swojego wyroku do art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który w przywołanej przez niego treści ("Właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę") obowiązywał do dnia 11 lipca 2003 r. Podstawę prawną decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę stanowił art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z dyspozycją którego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznaje zarzuty zawarte w punktach 3-6 opisanej wyżej skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można natomiast podzielić zarzutów z punktów 1-2 i 7 środka zaskarżenia. Słusznie Sąd Wojewódzki podniósł, że sąd administracyjny bada sprawę wedle stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania przez organ II instancji. W dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (17 września 2020 r.) nie zapadł jeszcze wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 872/20, zatem nie można zarzucić organowi, że nie zastosował się do normy zawartej w art. 152 § 1 p.p.s.a. (autor skargi kasacyjnej zapewne omyłkowo wskazał na art. 152 § 2 p.p.s.a.), która stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Podobnie nie można czynić zarzutu Sądowi I instancji w tym zakresie. Nie można także zgodzić się za stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że istniał po stronie organów nadzoru obowiązek zawieszenia, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia o losach decyzji o pozwoleniu na budowę, a tę okoliczność powinien wziąć pod uwagę Sąd Wojewódzki, mają na uwadze art. 134 § 1 p.p.s.a., mimo braku zarzutów w tym zakresie. W tym względzie należy się odwołać do poglądów prezentowanych w orzecznictwie, że co do zasady, samo wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 października 2000 r., sygn. akt IV SA 1670/98). Można także wskazać na wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06, w którym Sąd ten przyjął, że "Nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczne postanowienie organu administracji publicznej mające charakter prejudycjalny. Postępowanie winno spoczywać jako zawieszone jedynie do momentu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ; zawieszenie nie obejmuje natomiast jego sądowej kontroli. Zbadanie legalności zapadłego w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym przez sąd administracyjny nie prowadzi bowiem do wydania orzeczenia, które może stać się bezpośrednią podstawą wydania decyzji w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej".
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu z punktu 8 skargi kasacyjnej. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być wydana wyłącznie po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy, potwierdzając tym samym jej zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Zatem prawidłowy jest wyłącznie ten kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku ponieważ zostały wydane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego względu w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1974/20). Stanowisko skarżącego kasacyjnie, że właściwym trybem wzruszenia decyzji o pozwolenie na użytkowanie powinno być wznowienie postępowania, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., nie zasługuje na aprobatę. Oczywiście może wystąpić sytuacja, że nie będzie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem, jak przyjmuje się w orzecznictwie, brak jest automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w sytuacji uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji, która była podstawą jej wydania. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z regulacji prawnej art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1276/17). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest samodzielnym postępowaniem, w którym oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zbadać i uwzględnić również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej innej, wcześniejszej decyzji. Każdy przypadek, powinien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano przedmiotowo zależną decyzję (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1510/20). Jednakże, co do zasady, właściwym trybem eliminacji decyzji jest tryb nieważnościowy, a nie wznowieniowy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych strony skarżącej kasacyjnie, albowiem nie miały znaczenia dla oceny zasadności wydania kontrolowanych w postępowaniu sądowym decyzji. Niewątpliwie zaś podjęte w sprawie wyroki NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 303/21 i II OSK 885/21, a także decyzja GINB z dnia 24 czerwca 2022 r., powinny być wzięte pod uwagę przez organ administracji publicznej przy ocenie, czy są podstawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w następstwie niniejszego wyroku.
W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Ze względu na brak stosownego wniosku obejmują one jedynie zwrot kosztów przed Sądem I instancji. Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżony wyrok wobec błędnego oznaczenia znaku zaskarżonego aktu.