II OSK 1020/22

II OSK 1020/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1075/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-01-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1075/21 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 lipca 2021 r. znak: WI-I.7840.9.24.2020.KL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1075/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi P. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 lipca 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta Wadowicki decyzją z 27 sierpnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. W. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Przebudowa, rozbudowa, nadbudowa budynku mieszkalno-usługowego oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń sklepu spożywczego na stację kontroli pojazdów na działkach nr [....] w miejscowości P.
Po rozpoznaniu odwołania A. K. od tej decyzji, Wojewoda Małopolski decyzją z 20 lipca 2021 r. na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) - zwanej dalej Pr. bud. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż planowana inwestycja na działkach nr [..]., obejmuje budynek mieszkalno-usługowy podlegający przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń istniejącego w parterze sklepu spożywczego na stację kontroli pojazdów. Na działce nr [..] nie przewiduje się zmiany sposobu jej zagospodarowania, ani innych robót budowlanych. W terenie, w którym znajdują się działki nr [...], objęte omawianą inwestycją, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z załącznika graficznego do ustaleń miejscowego planu wynika, że działki te znajdują się w granicach jednostki strukturalnej planu o symbolu RM.35 z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową (§ 13 ust. 1 miejscowego planu). W terenach z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z lokalizacji na gruntach rolnych podlegających ochronie zgodnie z przepisami odrębnymi, poza podstawowym przeznaczeniem dopuszczono wyodrębnienie w budynku mieszkalnym lokali dla realizacji usług podstawowych związanych z obsługą terenu, z ograniczeniem ich powierzchni całkowitej do 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego (§ 13 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu). W skutek projektowanej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego budynek będący przedmiotem projektu budowlanego docelowo będzie miał razem 488,41 m2 powierzchni całkowitej (k. 98). Z projektu budowlanego wynika, że planowana powierzchnia całkowita pomieszczeń usługowych wynosi 145,41 m2, co stanowi 29,77% powierzchni całkowitej budynku (k. 98). Przyjęta w projekcie budowlanym proporcja powierzchni usługowej do powierzchni budynku jest zgodna z przywołanym § 13 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu.
Dalej organ odwoławczy zauważył, że w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń sklepu spożywczego na stację kontroli pojazdów, zgodnie z art. 71 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., Inwestor uzyskał zaświadczenie Burmistrza Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej z 8 kwietnia 2020 r. o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie to jest wiążące w sprawie, ponieważ zostało wydane przez Burmistrza Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej, który jest przedstawicielem samorządu lokalnego i ciałem wykonawczym Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej, która uchwaliła plan miejscowy, w stosunku do którego ustaleń jest badana zgodność planowanej inwestycji. Uznanie tego pierwszeństwa wynika z zasady przewagi interpretacji autorskiej tekstu w stosunku do interpretacji czytelniczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zatwierdzony przez organy projekt budowlany w zakresie w jakim dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu sklepu na stację kontroli pojazdów jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a organy nie wykonały swojego podstawowego obowiązku tj. obowiązku wymaganego art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...).
Sąd pierwszej instancji podniósł, że w niniejszej sprawie Starosta Wadowicki wydając decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego w pierwszej instancji, a także Wojewoda Małopolski utrzymując tę decyzję w mocy, zamiast samodzielnie dokonać oceny zgodności projektu z planem miejscowym, oprał się na zaświadczeniu Burmistrza Miasta Kalwaria Zebrzydowska z dnia 8 kwietnia 2020 r. przedstawionym przez inwestora i załączonym do projektu budowlanego. Ustawa - Prawo budowlane w art. 35 ust. 1 pkt 1 nie zezwala na takie postępowanie, a żadne zaświadczenie nie zwalania organu administracji architektoniczno – budowlanej z obowiązku samodzielnego dokonania oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym obowiązującym na terenie planowanej inwestycji. Zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od stanu prawnego, obecnie czy poprzednio obowiązującego, wymagane jest w przypadku legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 Pr. bud., a nie w przypadku zatwierdzania projektu budowlanego. Samo zaś zaświadczenie jest oświadczeniem wiedzy organu i nie jest niewzruszalne.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w opisanym wyżej zaświadczeniu Burmistrz wskazuje, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkano – usługowego dotychczas użytkowana jako sklep spożywczy na pomieszczenia stacji kontroli pojazdów jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi P. Jednakże Burmistrz – a w ślad za nim organy w kontrolowanym postępowaniu – wybiórczo przytacza postanowienia planu miejscowego. W szczególności wszyscy wydają się nie pamiętać, że uchwała nr [....] Rady Miejskiej w K. z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. na terenie gminy K. – etap "A" z późniejszymi zmianami (dalej zwana planem), jest aktem prawa miejscowego, konstytucyjnym źródłem prawa i jak każdy akt prawny podlega całościowej, a nie wybiórczej interpretacji i odczytaniu.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że w § 2 ust. 1 planu zawarte zostały definicje pojęć używanych w planie, w tym w szczególności w pkt 4 do 6 zdefiniowano usługi publiczne, usługi komercyjne oraz usługi podstawowe. Znaczenie tych pojęć zostało całkowicie pominięte. Usługi publiczne to usługi świadczone przez administrację publiczną bezpośrednio (w ramach sektora publicznego) lub poprzez finansowanie podmiotów prywatnych zapewniających daną usługę, z zakresu administracji, oświaty i nauki, ochrony zdrowia, opieki społecznej, itp.; usługi komercyjne to usługi w zakresie: handlu detalicznego, gastronomii, turystyki i rekreacji, finansów i ubezpieczeń, zdrowia, edukacji, administracji gospodarczej, obsługi komunikacji, usług bytowych, drobnego rzemiosła oraz inne usługi o zbliżonym charakterze; zaś usługi podstawowe to usługi związane z zabezpieczeniem codziennych potrzeb mieszkańców, tj. usługi handlu detalicznego, usługi gastronomii, usługi dla ludności, nie kolidujące z funkcją podstawową terenu.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że budynek objęty pozwoleniem na budowę i zmianą sposobu jego użytkowania w części usługowej, położony jest na działce [...], tj. w terenie o symbolu RM.35, którego przeznaczenie uregulowane zostało w § 13 planu. Tereny te zostały określone jako tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową (ust. 1). Zgodnie z ust. 2, w terenach wyznaczonych w ust. 1, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z lokalizacji na gruntach rolnych podlegających ochronie zgodnie z przepisami odrębnymi, poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się: 1) obiekty usług podstawowych związanych z obsługą terenu - z ograniczeniem do 20% powierzchni użytkowej lub do 200 m2 powierzchni zabudowy w terenach: (...) RM.35, (...) ponadto w wymienionych terenach dopuszcza się wyodrębnione w budynku mieszkalnym lokale dla realizacji usług podstawowych związanych z obsługą terenu z ograniczeniem ich powierzchni całkowitej do 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego; 2) obiekty agroturystyczne; 3) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w terenach: (...) RM.35, (...), 4) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na gruntach rolnych nie podlegających ochronie zgodnie z przepisami odrębnymi; 5) obiekty małej architektury (altany, kapliczki itp.); 6) wiaty, zadaszenia; 7) zieleń urządzoną; 8) dojazdy i dojścia.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wszystkie przytoczone wyżej przepisy jednoznacznie wskazują na to, że na terenie o symbolu RM. 35 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową dopuszczalne są wyłącznie usługi związane z zabezpieczeniem codziennych potrzeb mieszkańców, tj. usługi handlu detalicznego, usługi gastronomii, usługi dla ludności, nie kolidujące z funkcją podstawową terenu. Stacja kontroli pojazdów nie zabezpiecza "codziennych potrzeb mieszkańców" ale jest usługą komercyjną w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 5 planu, wprost tam zresztą wymienioną wśród przykładów, jako usługa "obsługi komunikacji".
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła E. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a. § 13 pkt 2 ppkt 1 uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. na terenie Gminy K. – etap "A" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalno – usługowego dotychczas użytkowanej jako sklep spożywczy na pomieszczenia stacji kontroli pojazdów jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. na terenie Gminy K. etap "A",
b. § 13 pkt 2 ppkt 3 w zw. z § 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. na terenie Gminy K. – etap "A" w związku z art. 3 pkt 2a Pr. bud. oraz w zw. z § 3 ppkt 2 oraz ppkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. poz. 690) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że nie jest możliwa zmiana użytkowania części użytkowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestora, tj. zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń sklepu spożywczego na stację kontroli pojazdów w budynku mieszkalnym jednorodzinnym inwestora oraz uznanie tej zmiany jako niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi P. oraz uznanie a contrario że budynek jednorodzinny mieszkalno – usługowy objęty pozwoleniem na budowę i zmianą sposobu jego użytkowania w części usługowej nie stanowi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,
c. art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym obowiązującym na terenie planowanej inwestycji,
d. art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez Sąd, że zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest jedynie w przypadku samowoli budowlanej w trybie art. 48 Pr. bud., a nie w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego, a jako takie nie stanowi dowodu w niniejszej sprawie (zakres ww. projektu budowlanego obejmuje również zmianę sposobu użytkowania dotychczasowego lokalu),
2) naruszenie przepisów procesowych mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i błędnym przyjęciu, że organ nie dokonał samodzielnej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym obowiązującym dla terenu inwestycji, podczas gdy organ sam wystarczająco ocenił materiał dowodowy przez co w niniejszym stanie faktycznym i prawym zaistniały podstawy do oddalenia skargi.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego przepisu wynika, że w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami tego dokumentu. Analiza ta ma istotne znaczenie, to ten bowiem dokument określa w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę bez oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższego aktu prawnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne są te rozważania Sądu pierwszej instancji, w których zwrócił uwagę na znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy treści planu miejscowego w zakresie, w jakim wyznacza on w § 13 ust. 1 tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczone na rysunku planu symbolami RM.1 – RM.99, z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową. Ponadto uwzględnienia wymagało, że w ust. 2 pkt 1 tego przepisu planu, stwierdza on, iż m.in. na terenie o symbolu RM.35, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z lokalizacji na gruntach rolnych podlegających ochronie zgodnie z przepisami odrębnymi, poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się obiekty usług podstawowych związanych z obsługą terenu – z ograniczeniem do 20% powierzchni użytkowej lub do 200 m2 powierzchni zabudowy; ponadto w wymienionych terenach dopuszcza się wyodrębnienie w budynku mieszkalnym lokali dla realizacji usług podstawowych związanych z obsługą terenu z ograniczeniem ich powierzchni całkowitej do 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego.
Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 planu, ilekroć mowa w nim o przeznaczeniu podstawowym, należy przez to rozumieć ustalony w planie sposób zagospodarowania i zabudowy działki budowlanej (lub działki ewidencyjnej) w obrębie terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, któremu powinny być podporządkowane inne sposoby zagospodarowania określone jako dopuszczone. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 pkt 6 planu, przez usługi podstawowe należy rozumieć usługi związane z zabezpieczeniem codziennych potrzeb mieszkańców, tj. usługi handlu detalicznego, usługi gastronomii, usługi dla ludności, nie kolidujące z funkcją podstawową terenu. Z kolei stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1, usługi komercyjne, to m.in. usługi komunikacji.
Z § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 1 planu wynika, że podstawowe przeznaczenie terenu oznaczone na rysunku planu symbolem RM.35 to tereny zabudowy zagrodowej, któremu powinny być podporządkowane inne sposoby zagospodarowania określone jako dopuszczone. W zakresie usług dopuszczonych uzupełniająco na tym terenie, treść planu nie pozostawia wątpliwości, że mają być one związane z obsługą tego terenu i nie kolidujące z funkcją zabudowy zagrodowej. Co więcej, na terenach zabudowy zagrodowej oznaczonych na rysunku planu symbolami RM.1 – RM.99 plan dopuszcza tylko jedną z kategorii usług zdefiniowanych w § 2 ust. 1 planu. Z § 13 ust. 2 pkt 1 planu wynika, że na terenie o symbolu RM.35, poza podstawowym przeznaczeniem – tereny zabudowy zagrodowej, dopuszczalne są wyłącznie usługi podstawowe związane z obsługą terenu, tj., zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 1 pkt 6 planu, usługi związane z zabezpieczeniem codziennych potrzeb mieszkańców (usługi handlu detalicznego, usługi gastronomii, usługi dla ludności, nie kolidujące z funkcją podstawową terenu), w tym także w lokalach wyodrębnionych w budynku mieszkalnym (§ 13 ust. 2 pkt 1 in fine). W zakresie usług dopuszczonych na terenach o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową przepis § 13 ust. 2 pkt 1 należy wykładać ściśle, a nie rozszerzająco. Po pierwsze uwzględnienia wymaga, że w § 13 ust. 2 pkt 1 uchwałodawca wyraźnie limituje kategorie usług dopuszczonych na terenie o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową i ogranicza je wyłącznie do usług podstawowych, związanych z obsługą terenu, zdefiniowanych w § 2 ust. 1 pkt 6 planu. Po drugie, na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową usługi dopuszczone są na zasadzie wyjątku, stąd niedopuszczalna jest jakakolwiek rozszerzająca wykładnia planu, prowadząca do umożliwienia realizacji na tym terenie usług innej kategorii niż wyraźnie przewidziana przez uchwałodawcę. Dla ustalenia, jakie usługi dopuszczone są na terenie przeznaczonym w podstawowym zakresie pod zabudowę zagrodową, wystarczające jest posłużenie się wykładnią literalną (dosłowną) § 13 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, i takie rezultat wykładni należy przyjąć, jako końcowy.
Rację ma Sąd pierwszej instancji podkreślając, że stacja kontroli pojazdów nie zabezpiecza "codziennych potrzeb mieszkańców" – nie jest usługą podstawową, lecz komercyjną, o czym przesądza § 2 ust. 1 pkt 5 planu, który wprost wymienia wśród usług komercyjnych – obsługę komunikacji. Nie można się zgodzić, że tego rodzaju działalność jest związana z obsługą tego terenu i nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym, jakim jest zabudowa zagrodowa. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy zagrodowej i usług już z samej istoty tych funkcji terenu, aby mogło kształtować przestrzeń tworzącą harmonijną całość uwzględniającą w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne, nie może powodować wzajemnych kolizji. Przesądza o tym wprost § 2 ust. 1 pkt 6 planu, który stanowi, że przez usługi podstawowe należy rozumieć usługi nie kolidujące z funkcją podstawową terenu oraz § 13 ust. 2 pkt 1 planu, zgodnie z którym usługi podstawowe mają być związane z obsługą terenu. Jeżeli w ustaleniach planu nie zawarto odmiennych postanowień, tak jak w sprawie niniejszej, dopuszczenie możliwości realizacji na terenie o funkcji podstawowej – zabudowa zagrodowa, funkcji uzupełniającej - usług, przesądza o charakterze tych usług. Mogą to być bowiem usługi towarzyszące i uzupełniające funkcję zagrodową. Mają one z założenia poprawić i ułatwić mieszkańcom codzienne funkcjonowanie, jak np. sklep spożywczy, czy gastronomia. Pojęcie usług uzupełniających zabudowę zagrodową należy bowiem rozumieć funkcjonalnie - jako towarzyszących funkcji zabudowy zagrodowej. Przez przeznaczenie uzupełniające terenu należy przy tym rozumieć inne niż podstawowe, które stanowi dopełnienie przeznaczenia podstawowego, co potwierdza in concreto treść § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 2 pkt 1 planu, zgodnie z którymi inne sposoby zagospodarowania dopuszczone na terenie o przeznaczeniu podstawowym mają być mu podporządkowane (obiekty usług podstawowych mają być związane z obsługą terenu). Realizacja lokalu usługowego na terenie RM.35 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej – usługowej nie może prowadzić do wniosku, że mogą to być jakiekolwiek funkcje usługowe, nawet takie, których nie da się pogodzić z funkcją podstawową (zabudową zagrodową). Taka wykładnia ustaleń planu prowadziłaby wprost do możliwości obchodzenia wprowadzonych w nim zakazów. Treść przepisów planu miejscowego w omawianym zakresie jest jednoznaczna i czytelna. Ich wykładnia nie nastręcza trudności interpretacyjnych, ponieważ § 13 planu miejscowego, w odniesieniu do terenów zabudowy zagrodowej oraz uzupełniającego przeznaczenia usługowego, posługuje się tylko jedną kategorią dopuszczalnych usług – podstawowych, które zostały zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego.
Zauważyć należy, że argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował § 13 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, który stanowi o obiektach usług podstawowych związanych z obsługą terenu RM.35, a zatem nie dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej określonej w pkt 3 planu, sprowadzałaby się do nadania § 13 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, który dopuszcza na analizowanym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, samoistnego charakteru, podczas gdy nie może być on rozumiany jako określający dopuszczalne przeznaczenie terenu w oderwaniu od ust. 1, w którym mowa o podstawowym przeznaczeniu – zabudowie zagrodowej oraz ust. 2, który dopuszcza na tych terenach obiekty usługowe - oraz wyodrębnienie w budynku mieszkalnym lokalu usługowego – w obydwu wypadkach dla realizacji ściśle określonych usług – tj. podstawowych, związanych z obsługą terenu. W odniesieniu do symboli określonych w § 13 ust. 1, w ust. 2 tego przepisu doprecyzowano, na jakich warunkach mogą być realizowane funkcje uzupełniające podstawowe przeznaczenie terenu, w tym usługowe, i jaki charakter powinna mieć dopuszczona zabudowa uzupełniająca.
W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr. bud., zgodnie z którym: "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", podkreślić należy, że w hipotezie tego przepisu nie mieszczą się okoliczności faktyczne, w obrębie których zamierzona inwestycja dotycząca zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego połączona jest z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W myśl art. 71 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Projekt budowlany dotyczy bowiem przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalno – usługowego oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń sklepu spożywczego na stację kontroli pojazdów. Powyższe oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji aktualizował się obowiązek weryfikacyjny organu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., dotyczący sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, wobec konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., brak było podstaw do twierdzenia, że organ orzekający w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę związany był zaświadczeniem Burmistrza Miasta Kalwaria Zebrzydowska w sprawie zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalno – usługowego dotychczas użytkowanej jako sklep spożywczy na pomieszczenie stacji kontroli pojazdów z postanowieniami planu miejscowego.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.