II OSK 1020/21

II OSK 1020/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 513/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-02-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 513/20 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 513/20 uwzględnił skargę [...]Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...](dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.2. Burmistrz [...]decyzją z [...] marca 2020 r. znak [...], na wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] i nr [...], obręb [...], gm. [...].
1.3. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2020 r. r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania kasacyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa) oraz art. 50 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp), utrzymało w zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutu odwołania w przedmiocie braku udziału wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w toczącym się postępowaniu, SKO zauważyło, że zgodnie z art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 845 ze zm., dalej usm), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.). Tak więc w rozpatrywanej sprawie organ I instancji prawidłowo uznał za stronę postępowania skarżącą jako zarządcę ww. nieruchomości. Wobec powyższego zarzut odwołującej o nie zapewnieniu stronom postępowania czynnego w nim udziału nie zasługiwał na uwzględnienie.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że Burmistrz [...], na podstawie art. 53 ust. 3 upzp dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji i brak jest przepisów, które sprzeciwiałyby się wydaniu pozytywnej decyzji.
1.4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 27 ust. 2 usm poprzez jego zastosowanie, niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 5 upzp, naruszenie art. 53 ust. 1 upzp poprzez niezawiadomienie pisemne wszystkich współwłaścicieli o toczącym się postępowaniu (zawiadomiono jedynie skarżącą).
1.5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
1.6. Postanowieniem z 28 lipca 2020 r. Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
1.7. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem z 10 lutego 2021 r. uwzględnił powyższą skargę, uznając ją za częściowo zasadną. Zdaniem Sądu nie każda inwestycja wymieniona w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, dalej ugn) może zostać uznana za inwestycję celu publicznego. Aby uznać konkretną inwestycję za inwestycję celu publicznego muszą bowiem zostać spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, musi być to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym bądź metropolitalnym. Po drugie, przedsięwzięcie musi stanowić realizację celów wskazanych w art. 6 ugn. Dopiero łączne spełnienie obu przesłanek, których wykazanie spoczywa na inwestorze, przesądza o tym, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego. Planowane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne, polegające na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 3 ugn. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydanych na jego podstawie rozstrzygnięć organów obu instancji dowodzi jednak, że treść wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w świetle którego "rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej (...) na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do charakteru planowanej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji we wniosku inwestora, czego wyraźnie nie dostrzegły organy orzekające w sprawie, brak jest dostatecznych informacji, które pozwoliłyby jednoznacznie ocenić, że celem projektowanej inwestycji jest urzeczywistnienie potrzeb lokalnej społeczności, a nie potrzeb interesu prywatnego. W związku z powyższym stwierdzono, że organy obu instancji wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego naruszyły w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 2 ust. 5 upzp w zw. z art. 50 ust. 1 upzp, art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 11 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Powyższe argumenty nabierają tym większego znaczenia, gdy uwzględni się fakt, że projektowana inwestycja ma przebiegać, co wyraźnie wskazano w treści wniosku, przez działki nr 402 i 412, które stanowią grunty prywatne.
Sąd zauważył przy tym, że organy obu instancji nie dostrzegły, iż inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego załączył mapę do celów projektowych, podczas gdy zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Uwadze organów orzekających w sprawie umknął nadto fakt, że do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, inwestor nie załączył dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie dla Prezesa Zarządu, który podpisał wniosek, do reprezentowania Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...] w niniejszym postępowaniu.
Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 upzp. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zapewnił stronom udział w postępowaniu oraz poprzez doręczenie wydanej decyzji. W sprawie zapewniono także udział w postępowaniu pozostałym stronom poprzez podanie do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz o wydaniu decyzji poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...]. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przymiot strony przysługuje skarżącej, ponieważ jak prawidłowo wywiodło Kolegium w zaskarżonej decyzji, skarżąca sprawuje tam zarząd powierzony zgodnie z art. 27 ust. 2 usm.
2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 upzp, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, na tle powołanych przepisów prawa materialnego, czy planowana przez inwestora inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym), podczas gdy inwestycja polegająca na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej planowana przez gminne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne stanowi inwestycję celu publicznego;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, poprzez uznanie, że kopia mapy do celów projektowych, która została sporządzona na podstawie rastra mapy zasadniczej oraz zaewidencjonowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, załączona do wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym przepisie prawa materialnego;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji naruszyły art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 upzp oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie doszło,
b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewskazanie przepisów, których naruszenie stanowi niedostrzeżenie przez organy administracji niezałączenia przez inwestora do wniosku dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie dla Prezesa Zarządu, który podpisał wniosek, do reprezentowania inwestora w niniejszym postępowaniu, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do przedsiębiorcy wpisanego do Krajowego Rejestru Sądowego takiego wymogu nie ma.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
3.3. Skarga kasacyjna zasadnie kwestionuje niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 50 ust. 1 upzp. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii czy ww. inwestycja tj. rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym). W tym zakresie należy wyjaśnić, że rozbudowa kanalizacji sanitarnej umożliwia sukcesywne podłączenie się do tej sieci kolejnych odbiorców, co stanowi realizację obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.) w sytuacji, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie uzasadniona. Sieć kanalizacji sanitarnej nie musi być bowiem realizowana w ramach jednego zadania inwestycyjnego. Istotne znaczenie, jak zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, ma to, że zapewnienie funkcjonowania sieci kanalizacyjnej i możliwości podłączenia do niej właścicieli nieruchomości stanowi zaspokojenie potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił sprawy kanalizacji. Ponadto zgodnie z art. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028), zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Tym samym realizowanie (rozbudowa) sieci kanalizacji sanitarnej nawet na krótkim odcinku, jak w niniejszej sprawie, zawsze jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że odprowadzanie ścieków należy, jak to już zostało wyżej wskazane, do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Planowana inwestycja niezależnie od tego ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu rozszerzenie zasięgu istniejącej sieci kanalizacyjnej, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp (por. wyroki NSA z: 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 264/11, 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 442/19). Sąd I instancji błędnie zatem uznał, że koniecznie w sprawie było wyjaśnienie czy celem projektowanej inwestycji jest urzeczywistnienie potrzeb lokalnej społeczności, a nie potrzeb interesu prywatnego., bowiem wnioskowana inwestycja w sposób oczywisty stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym.
3.4. Biorąc pod uwagę, że uwzględnieniu podlegał powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego, to zasadnie podnosi się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 11 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa. Kwestia kwalifikacji inwestycji jako lokalnego celu publicznego jest bowiem bezdyskusyjna.
3.5. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez uznanie, że kopia mapy do celów projektowych załączona do wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym przepisie prawa materialnego. Mapa dla celów projektowych została bowiem sporządzana na kopi aktualnej mapy zasadniczej i ze swej istoty zawiera bardziej precyzyjne i aktualniejsze informacje aniżeli kopia mapy zasadniczej (w dacie wydania zaskarżonej decyzji zakres i treści tej mapy określały § 3 - 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133)). Skoro wnioskodawca załączył do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej bardziej szczegółową i aktualniejszą mapę niż wymagana przepisem, to nie sposób zarzucić mu, iż nie sprostał wymogom wskazanego przepisu. Zakwestionowanie przez Sąd I instancji dopuszczalności załączenia mapy do celów projektowych stanowi niczym nieuzasadniony przejaw formalizmu, przy całkowitym pominięciu wykładni systemowej art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp.
3.6. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę uwzględniono. Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zauważyć przy tym należy, że w ramach tego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku.
3.7. Biorąc pod uwagę zasadność kluczowych zarzutów skargi kasacyjnej i oczywistość stanu faktycznego sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 Ppsa. Uznając zaś, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sama zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 54 upzp, stwierdzić należało, iż zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.
3.8. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.