II OSK 1019/21

II OSK 1019/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 392/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2020-10-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 32 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 55
art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Dz.U. 2020 poz 283
art. 44 ust. 1 i ust. 2, art. 100
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. i Powiatowego Zarządu Dróg w Jaśle od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 392/20 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. i O. w M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 stycznia 2020 r. nr I-III.7721.17.8.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., II SA/Rz 392/20, w sprawie ze skarg Stowarzyszenia P. w B. (dalej Stowarzyszenie) i O. w M. (dalej Towarzystwo) na decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej Wojewoda) z dnia 24 stycznia 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; w punkcie pierwszym; uchylił zaskarżoną decyzję; zaś w punkcie drugim i trzecim; zasądził od Wojewody na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Jasielskiego (dalej Starosta) z dnia 10 września 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Remont drogi powiatowej nr 1909R Krempna - Żydowskie - Grab w km 1+327 - 13+181 w miejscowościach Krempna, Żydowskie, Ciechania, Grab wraz z remontem przepustów w km 2+645, 4+330, 6+884" na działkach ewid. nr: [...] w obrębie ewid. [...] w obrębie ewid. [...] w obrębie ewid. [...] w obrębie ewid. [...] - wszystkie w jednostce ewid. Krempna - na rzecz Powiatowego Zarządu Dróg w Jaśle (dalej PZD).
Skargi na tę decyzję zostały złożone przez Stowarzyszenie i Towarzystwo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargi.
W ocenie Sądu w sytuacji, gdy przedmiotem planowanych robót był jedynie remont istniejącej drogi powiatowej (z uwagi na bardzo zły stan jej nawierzchni) nie było potrzebne uzyskanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t.Dz.U.2018.1474 ze zm.; dalej specustawa drogowa), do której w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 11i ust. 1 specustawy drogowej). Przeprowadzenie remontu drogi nie wymagało bowiem ani decyzji lokalizacyjnej, ani podziałów nieruchomości czy wywłaszczeń. Zakres tego postępowania byłby w tych okolicznościach taki sam, zaś uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę wynikało jedynie z faktu, że RDOŚ nałożył na PZD obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Inwestor miał w takiej sytuacji wybór i mógł zdecydować, z której procedury skorzysta. W ocenie Sądu z niczego nie wynikał w tej sytuacji obowiązek uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie decyzja wydana została na wniosek zarządcy drogi.
W sprawie jedną z kwestii zasadniczych jest kwalifikacja inwestycji w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t.Dz.U.2020.283; dalej u.o.u.i.) Według skarżących remont drogi to przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t.Dz.U.2016.71). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z remontem a nie z budową albo przebudową drogi dłuższej niż 1 km. Nie zmienia tego okoliczność, że opisywany stan drogi jest bardzo zły. Występują bowiem liczne zniszczenia struktury nawierzchni, tj. pęknięcia, deformacje poprzeczne, koleiny, ubytki materiału, załomy, wykruszenia krawędzi jezdni. Brak też poboczy, występuje ich zamulenie, oberwanie lub rozmycie. Zakres przewidywanych robót przewidywał odtworzenie jezdni przez wyrównanie i ujednolicenie korony drogi (jezdni i poboczy) do szerokości 6 m. Roboty obejmować miały wykonanie nowej bitumicznej nawierzchni jezdni o szerokości 5 m. Należało wyrównać istniejącą nawierzchnię bitumiczną i wyprofilować dolną warstwę mieszanki tłuczniowej o uziarnieniu ciągłym 0 – 63 mm i grubości 10 cm po zagęszczeniu, a następnie górną z mieszanki mineralno – bitumicznej 0 – 16 mm o grubości 6 cm po zawałowaniu. Na tak przygotowanym podłożu przewidziano ułożenie nawierzchni mineralno – bitumicznej, grysowo – żwirowej KR 1 – 2, 0 – 12 mm, tj. warstwy asfaltowej ścieralnej grubości 4 cm po zagęszczeniu. Nawierzchnię jezdni należało wyprofilować ze spadkami poprzecznymi w kierunku przyległych rowów odwadniających. Po wykonaniu nowej nawierzchni bitumicznej obustronne pobocza drogowe należało wyrównać, wyprofilować i na szerokości 0,50 m utwardzić mieszanką tłuczniową 0 – 63 mm o grubości warstwy 10 cm po zagęszczeniu, z odpowiednimi spadkami poprzecznymi, zgodnie z projektem. Remont obejmować miał również wymianę trzech przepustów rurowych pod drogą: Ø 60 cm z rur betonowych i Ø 150 cm z rur żelbetowych. Roboty miały być wykonane w obrębie istniejącego pasa drogowego. Powyższe odpowiadało definicji remontu z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.).
W opinii Sądu co prawda zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 44 ust. 1 u.o.u.i., bo organizacje ekologiczne powinny być dopuszczone przez Starostę do udziału w postępowaniu już przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże ostatecznie udział organizacjom skarżącym zapewniono poprzez uchylenie naruszających prawo postanowień i dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu odwoławczym albo wobec rozpoznania złożonego odwołania. W ocenie Sądu zasadny jest natomiast zarzut związany z brakiem przeprowadzenia w ramach tego postępowania pełnej kontroli postępowania, które toczyło się przed RDOŚ, zakończonego postanowieniem z dnia 3 września 2019 r. W sytuacji, gdy ocena oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 była przeprowadzona z udziałem w tej procedurze co najmniej kilku organizacji ekologicznych, które później po jej zakończeniu wadliwie nie zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu przez organ I instancji, zdaniem Sądu Wojewoda powinien był dołączyć akta tamtego postępowania i skonfrontować czy stawiane tam przez organizacje ekologiczne i inne podmioty zarzuty związane z realizacją i późniejszą eksploatacją przedsięwzięcia zostały rozpatrzone przez RDOŚ. Nie dysponując pełnymi aktami organ musiał opierać się wyłącznie na tym co zostało ujęte w uzasadnieniu postanowienia. Nie można więc mieć pewności czy rzeczywiście wszystkie zastrzeżenia zostały przez ten organ wzięte pod uwagę. Ma to tym bardziej istotne znaczenie, że wnoszące odwołanie i zażalenia na postanowienie odmawiające ich dopuszczenia organizacje ekologiczne zaskarżyły w ramach tego postępowania postanowienie RDOŚ i zakwestionowały jego kontrolę dokonaną przez Starostę. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika aby organ ten dokonał jakiejkolwiek kontroli ww. postanowienia. Jedyne odniesienie do niego jakie zawarto brzmi następująco: "Po złożeniu do RDOŚ przez Inwestora Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, przeprowadzenia oceny tego oddziaływania z udziałem społeczeństwa, w tym zainteresowanych organizacji ekologicznych, RDOŚ w Rzeszowie wydał, na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy ooś, postanowienie uzgadniając warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszary Natura 2000, co równocześnie oznacza, że właściwy organ stwierdził, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000".
Nie została także wyjaśniona istotna dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia dotycząca samej drogi, która ma być remontowana. Jest bowiem – zdaniem Sądu - oczywiste, że już na etapie wykonywania prac remontowych, których zakres został opisany w pkt 4 opisu technicznego projektu architektoniczno – budowlanego przez pracujące maszyny, pojazdy dowożące materiały itp., będzie emitowany hałas. Słusznie zarzuca się, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t.Dz.U.2020.55) w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 20 ustawy o ochronie przyrody, zabrania się także zakłócania ciszy. Wbrew stanowisku Wojewody, zdaniem Sądu na tym tle nie jest istotne, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1994 r. (Dz.U.1994.126.618) droga powiatowa Nr 1909 R nie pozostaje w zarządzie Magurskiego Parku Narodowego. Rozstrzygające jest bowiem czy pozostaje w granicach obszaru objętego ochroną Magurskiego Parku Narodowego. W § 2 pkt 1 i 2 tegoż rozporządzenia zostały dokładnie opisane granice obszarów wchodzących w skład Parku. Tylko tyle, że opis ten pochodzi z 1994 r., a od tego czasu zmianom mogły ulec nie tylko oznaczenia dróg, które w tamtym czasie były określane jako publiczne, ale także i numery działek wymienionych w tym opisie. Ponadto wówczas nie istniały jeszcze powiaty, stąd drogi nie mogły być "powiatowe". Według Sądu, jeśli zostanie ustalone, że droga powiatowa Nr 1909 R, droga powiatowa Nr 1909 R, na odcinku, na którym miał być przeprowadzony remont znajduje się na obszarach objętych granicami Magurskiego Parku Narodowego, tj. obszarach objętych ochroną przewidzianą przepisami ustawy o ochronie przyrody jako park narodowy, to remont drogi będącej inwestycją liniową, wymagał uzyskania zezwolenia właściwego ministra, zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b., decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Tylko w sytuacji bezsprzecznego położenia spornej drogi poza granicami obszaru Magurskiego Parku Narodowego nie byłoby wymagane uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Z tego przepisu wynika, że takie zezwolenie powinno być uzyskane przed decyzją o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie bowiem jest możliwa kontrola czy zostało ono wydane. Powyższe okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione, a mają one decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że błędne jest stanowisko Wojewody, którego zdaniem istotne jest, że droga nie pozostaje w zarządzie Magurskiego Parku Narodowego. Zupełnie czym innym jest pozostawanie nieruchomości w zarządzie parku narodowego, a czym innym położenie jej na obszarze tego parku narodowego, na którym obowiązują zakazy wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z brzmieniem tego przepisu oraz brzmieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Magurskiego Parku Narodowego (MPN). Wyjęcie spod zarządu MPN nieruchomości Skarbu Państwa wymienionych w § 3 ww. rozporządzenia nie jest tożsame z "wyjęciem" tych nieruchomości z granic obszaru parku narodowego. Wynika to wyraźnie z zestawienia § 3 rozporządzenia z § 2 pkt 1, w tym § 2 pkt 1 lit. a – f, w których to wymienione zostały nieruchomości wyłączone z obszarów wchodzących w skład Parku objętych opisem granic.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Zarząd Dróg w Jaśle, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skarg, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 32 ust 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody - /str. 28 wyroku/ - poprzez uznanie, że przepisy te obligowały organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do kontroli co do uzyskania przez inwestora zezwolenia, o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody,
2) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody /str. 27 wyroku/ - poprzez błędne przyjęcie w wyroku kwalifikacji prawnej dotyczącej zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych w parkach narodowych, podczas gdy przedmiotowa decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Starosty dotyczy remontu drogi publicznej powiatowej, wyłączonej z granic parku narodowego,
3) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 15 ust. 1 pkt 20 ustawy o ochronie przyrody /str. 27 wyroku/ - polegające na niezasadnym uznaniu, że zastosowanie znajduje przepis, który zabrania zakłócania ciszy w parku narodowym, a opartym na błędnym twierdzeniu Sądu, że pas drogowy drogi publicznej powiatowej Nr 1909R może należeć do obszaru Magurskiego Parku Narodowego,
4) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. i art. 15 ustawy o ochronie przyrody /str. 27-29 wyroku/ - polegające na niewłaściwym wyjaśnieniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz niewłaściwych wskazaniach dla organu odwoławczego co do dalszego postępowania,
5) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 100 u.o.u.i. /str. 25 wyroku/ - polegające na pominięciu przy orzekaniu art. 100 u.o.u.i., a w konsekwencji oparcie wyroku m.in. na niezasadnym zarzucie niepełnego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak też zawarciem w wyroku niewłaściwych wskazań co do ponownego prowadzenia sprawy przez organ odwoławczy.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosło również Stowarzyszenie P. w B., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 - 4 specustawy drogowej oraz regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które doprowadziły Sąd do braku zastosowania specustawy drogowej w przedmiotowej sprawie (/ex specialis) i zamiast tego zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie prawa i może być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisów art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.u.i. w zw. z art. 6 ust. 1 lit. a) i lit. b) i art. 9 ust. 2 lit. a) i lit. b) oraz ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U.2003.78.706; dalej jako Konwencja z Aarhus), która doprowadziła Sąd do uznania, że udział społeczeństwa, w tym udział organizacji ekologicznych został zapewniony przez możliwość złożenia odwołania od decyzji I instancji, a tym samym brak udziału organizacji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie miał wpływu na wynik sprawy;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na przyjęciu błędnej wykładni art. 96 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 100 u.o.u.i., które doprowadziło Sąd do uznania, że zgodne z prawem jest przeniesienie skutków procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 i wykorzystanie w niniejszym postępowaniu postanowienia RDOŚ z dnia 3 września 2019 r. o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszary Natura 2000 (wydanego w innym postępowaniu), a tym samym zaakceptowania braku przeprowadzenia postępowania ocenowego w niniejszym postępowaniu;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisów art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.u.i., które doprowadziło Sąd do uznania, że nie naruszono zasady dwuinstancyjności postępowania oraz że brak zagwarantowania skarżącemu udziału w postępowaniu przed organem I instancji został naprawiony przez umożliwienie złożenia odwołania, a tym samym nie miał wpływu na wynik sprawy;
5. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) i pkt 2 p.p.s.a. polegające na braku uchylenia w całości decyzji Starosty Jasielskiego numer 8.07.2019 z dnia 10 września 2019 r., względnie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne T. w M. wniosło o ich oddalenie, w odniesieniu do skargi kasacyjnej Stowarzyszenia zaznaczając, że prezentuje ono – w większości – celne zarzuty, jednak samo rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku, pomimo jego błędnego po części uzasadnienia, odpowiada prawu, a zatem mają tu miejsce okoliczności wskazane w art. 184 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia Powiatowy Zarząd Dróg w Jaśle wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz PZD kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Odnosząc się do skargi kasacyjnej Powiatowego Zarządu Dróg w Jaśle stwierdzić trzeba, że – jeśli chodzi o pierwszy z podniesionych w niej zarzutów – Sąd I instancji słusznie uznał, iż przepisy art. 32 ust 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody obligowały organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do kontroli co do uzyskania przez inwestora zezwolenia, o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zauważyć wypada, że WSA nie przesądził, iż uzyskanie przez inwestora zezwolenia, o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, jest konieczne, ale jedynie, że kwestia ta podlega kontroli przez organ i winna być przez niego wyjaśniona, przy czym rozstrzygające znaczenie ma w tym zakresie to, czy przedmiotowa droga powiatowa pozostaje w granicach obszaru objętego ochroną Magurskiego Parku Narodowego.
Z powyższym zarzutem wiąże się kolejny – naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Co do tego zarzutu również należy zaznaczyć, iż WSA nie przesądził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotyczyła remontu drogi znajdującej się w granicach parku narodowego, lecz słusznie stwierdził, że okoliczność, czy droga ta jest w granicach parku narodowego nie została należycie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii potrzebna będzie ocena, czy charakter planowanych robót budowlanych jest objęty unormowaniem zawartym w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, a następnie rozstrzygnięcie, czy powyższy przepis będzie miał w tej sprawie zastosowanie, czy nie.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 20 ustawy o ochronie przyrody, polegający na "niezasadnym uznaniu, że zastosowanie znajduje przepis, który zabrania zakłócania ciszy w parku narodowym, a opartym na błędnym twierdzeniu Sądu, że pas drogowy drogi publicznej powiatowej Nr 1909R może należeć do obszaru Magurskiego Parku Narodowego", to rozstrzygnięcie tej kwestii również będzie możliwe dopiero po wyjaśnieniu, czy przedmiotowa droga znajduje się w granicach Magurskiego Parku Narodowego, czy nie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. i art. 15 ustawy o ochronie przyrody, stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie PZD, Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia i przedstawił wskazania dla organu co do dalszego postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że WSA nie przesądził, które przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w sprawie, bowiem będzie to możliwe dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.
Oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 100 u.o.u.i. należy zauważyć, że Sąd I instancji nie pominął przy orzekaniu art. 100 u.o.u.i., a jedynie wskazał, jakie okoliczności powinny być jeszcze wyjaśnione przez organ przed podjęciem rozstrzygnięcia.
Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej PZD zarzuty nie podlegały uwzględnieniu.
Odnosząc się do skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie P. w B. w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że WSA nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając bowiem normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu wykładni przepisów innej od oczekiwanej przez stronę.
Po poczynieniu powyższej uwagi rozważyć należy, czy w zaskarżonym wyroku dokonano błędnej wykładni przepisów powiązanych w podnoszonych zarzutach z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Jeżeli chodzi o przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 ust. specustawy drogowej oraz regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to zgodzić się należy z WSA, że w sytuacji, gdy przedmiotem planowanych robót był jedynie remont istniejącej drogi powiatowej (z uwagi na bardzo zły stan jej nawierzchni) nie było potrzebne uzyskanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydanej w trybie specustawy drogowej. Przeprowadzenie remontu drogi nie wymagało bowiem ani decyzji lokalizacyjnej, ani podziałów nieruchomości czy wywłaszczeń. Zakres tego postępowania byłby w tych okolicznościach taki sam. Inwestor miał w takiej sytuacji wybór i mógł zdecydować, z której procedury skorzysta. Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył, że z niczego nie wynikał w tej sytuacji obowiązek uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dopiero w sytuacji, gdyby okazało się, że charakter planowanych robót budowlanych nie sprowadza się jedynie do remontu drogi, rozważenia przez organ wymagałoby jakie przepisy powinny być wówczas zastosowane.
Nie jest też trafny zarzut błędnej wykładni art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.u.i. w zw. z art. 6 ust. 1 lit. a) i lit. b) i art. 9 ust. 2 lit. a) i lit. b) oraz ust. 3 Konwencji z Aarhus. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, WSA niewadliwie uznał, że udział społeczeństwa, w tym udział organizacji ekologicznych został zapewniony przez możliwość złożenia odwołania od decyzji I instancji, a tym samym brak udziału organizacji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko w tej kwestii. Zauważyć w tym miejscu wypada, że w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została przez Sąd wyeliminowana z obrotu prawnego, przedmiotowe postępowanie nadal się toczy i organizacje ekologiczne mają zapewniony w nim udział. Mogą zatem nadal przedstawiać swoje stanowisko, wskazywać na dostrzeżone przez siebie ewentualne nieprawidłowości i aktywnie w postępowaniu tym uczestniczyć.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 96 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 100 u.o.u.i., stwierdzić należy, że wiąże się on z podniesionym przez PZD zarzutem pominięcia przy orzekaniu art. 100 u.o.u.i. W tym więc zakresie Sąd I instancji wskazał, jakie okoliczności powinny być jeszcze wyjaśnione przez organ odwoławczy przed podjęciem rozstrzygnięcia. Dopiero po ich wyjaśnieniu możliwa będzie jednoznaczna ocena, czy powyższe unormowania zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło.
Jeżeli chodzi o zarzut błędnej wykładni "art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.u.i.", to mając na uwadze, że art. 10 u.o.u.i. nie ma § 1 i dotyczy osób wyznaczonych do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, należy dojść do wniosku, iż dotyczy on art. 15 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.u.i.
W orzecznictwie NSA trafnie wskazywano, że istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. nie jest uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji kiedy nie ma potrzeby ponownego wyjaśnienia zakresu sprawy w stopniu mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a uchybienie w tym zakresie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 2098/19, LEX nr 3400793). Należy przy tym mieć na uwadze w szczególności zasadę szybkości postępowania, bowiem brak jest przesłanek ku temu, by zasadę dwuinstancyjności postępowania czynić pierwszorzędną wśród innych zasad, w tym zasadą szybkości i prostoty postępowania (wyrok NSA z 9 marca 2018 r., I OSK 1097/16, LEX nr 2560134).
NSA trafnie też wskazywał w swoim orzecznictwie, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy (wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., II GSK 1536/21, LEX nr 3589012). Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20, LEX nr 3604958).
W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by naruszenie art. 44 ust. 1 u.o.u.i. w powiązaniu z art. 15 i art. 10 § 1 k.p.a. miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Do powyższej kwestii Sąd I instancji wystarczająco dla oceny tego stanowiska ustosunkował się w motywach zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie podlegał więc uwzględnieniu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) i pkt 2 p.p.s.a., mającego polegać na braku uchylenia w całości decyzji Starosty Jasielskiego z dnia 10 września 2019 r., względnie stwierdzenia nieważności tej decyzji, stwierdzić należy, że wobec uchylenia przez WSA decyzji organu odwoławczego przedmiotowa sprawa podlegać będzie ponownemu rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym. Zarzut ten nie ma w tej sytuacji istotnego wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia zarzuty – podobnie jak zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej PZD – nie podlegały uwzględnieniu.
Skoro zatem wszystkie podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Wniosek o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia na rzecz PZD kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, bowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Chodzi tu o skarżącego w I instancji, a nie skarżącego kasacyjnie, co wynika również z treści art. 204 pkt 2 p.p.s.a., mówiącego o sytuacji, w której oddalono skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji uwzględniającego skargę. Powyższe unormowanie nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania, a takim PZD był w postępowaniu przed Sądem I instancji, w którym to postępowaniu uwzględniono skargi, w tym wniesioną przez Stowarzyszenie. Stosownie zaś do art. 203 p.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego jedynie w sytuacji, gdy wniesiona przez nią skarga kasacyjna została uwzględniona. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna PZD została jednak oddalona.