II OSK 1018/21

II OSK 1018/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Żak /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1232/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-02-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1232/20 w sprawie ze skargi G. Spółka z o.o. w Sanoku na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 17 września 2020 r. nr OA.7722.7.5.2020 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od G. Spółka z o.o. w Sanoku na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 lutego 2021 r., sygn. II SA/Rz 1232/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. sp. z o.o. w Sanoku (dalej "Spółka") na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rzeszowie z 17 września 2020 r., nr OA.7722.7.5.2020, w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Krośnie z 28 lipca 2020 r., nr PINB.5160.1.3.2020.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W toku przeprowadzonej 9 lipca 2020 r. przez PINB w Krośnie kontroli ustalono, że na działce nr [...] w Z. znajduje się wolno stojące urządzenie reklamowe - pylon reklamowy pionowy, dwustronny, z elektronicznym wyświetlaczem cen. Konstrukcję pylonu wykonano ze stalowych kształtowników przymocowanych śrubami do betonowego fundamentu posadowionego w gruncie, o przekroju 0,60 x 1,86 m, wyniesionego ponad poziom terenu na wysokość około 0,40 m. Lico pylonu wykonano z paneli z blachy. Wysokość pylonu wynosi ok. 5,60 m, szerokość 1,86 m. Pylon usytuowany został w odległości ok. 3,76 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej i stanowi jeden z obiektów stacji paliw płynnych usytuowanej na działkach nr [...],[...],[...] w Z.. Spółka, jako właściciel obiektu, nie posiada dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę, czy pozwoleniem na użytkowanie przedmiotowej stacji paliw, ani wiedzy w jakich latach powstał przedmiotowy obiekt, z wyłączeniem dystrybutora LPG wraz z podziemnym zbiornikiem gazu i instalacją, na budowę którego wydane było pozwolenie na budowę - decyzja Starosty Krośnieńskiego z 2 października 2002 r. i pozwolenie na użytkowanie – decyzja PINB w Krośnie z 27 grudnia 2005 r.
Ustalono, że Spółka kupiła stację paliw wraz z pylonem 16 kwietnia 2008 r. i jest kolejnym jej właścicielem. Poprzedni właściciele nie przekazali jej dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę. Na podstawie informacji uzyskanych od Wójta Gminy Chorkówka i Starosty Krośnieńskiego ustalono także, że organy te nie wydawały pozwoleń na budowę tego obiektu. Ani inwentaryzacja stacji benzynowej dokonana 1 maja 1995 r. - operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego (pzgk) w dniu 23 maja 1995 r., ani inwentaryzacja przyłącza sieci teletechnicznej i energetycznej dokonana 3 sierpnia 1996 r. (operat przyjęty do pzgk w dniu 13 sierpnia 1996 r.) nie zawiera przedmiotowego pylonu. Nie obejmuje go także projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Starosty Krośnieńskiego z 2 października 2002 r. Organ I instancji posiada natomiast zdjęcie satelitarne z 30 kwietnia 2010 r., na którym pylon jest już widoczny (źródło: https://www.google.com). Po zestawieniu powyższych dat organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy pylon powstał w okresie od 2 października 2002 r. do 16 kwietnia 2008 r., a zatem sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud." Przedmiotowe urządzenie reklamowe, jako urządzenie trwale związane z gruntem stanowiące budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.bud., wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem zastosowanie ma procedura legalizacyjna określona w art. 48 p.bud.
Postanowieniem z 28 lipca 2020 r., nr PINB.5160.1.3.2020, PINB w Krośnie wstrzymał Spółce prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego pylonu i nałożył na nią obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 grudnia 2020 r. dokumentów: 1. decyzji Wójta Gminy Chorkówka o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektanta, potwierdzonym zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu, sprawdzonego w części architektoniczno-budowlanej pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W zażaleniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego na korzyść Spółki i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o przesłanie zdjęć lotniczych nieruchomości, na której usytuowany jest sporny pylon z okresu od 3 sierpnia 1996 r. do 11 lipca 1998 r. Zdaniem Spółki brak naniesienia na mapy geodezyjne obiektu budowlanego nie świadczy o jego nieistnieniu na gruncie, tym bardziej jeśli miałby on być zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji nie zebrał dowodów przeciwnych mających świadczyć o tym, że pięcioletni termin od zakończenia budowy spornego pylonu nie upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. W świetle powyższego Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości z zaleceniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 p.bud. w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.
Opisanym na wstępie postanowieniem z 17 września 2020 r. PWINB w Krośnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazał, że Spółka w toku całego postępowania nie przedłożyła dokumentu stwierdzającego inną datę wybudowania pylonu reklamowego niż ustalił to organ powiatowy. Wniosek o wszczęcia postępowania na podstawie art. 49 p.bud. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. nie znajduje uzasadnienia. Ustawa Prawo budowlane nie zmieniła się w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zatem argumenty zawarte w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, tj. nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej Spółki, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania w sprawie przepisów p.bud. w brzmieniu obowiązującym po 10 lipca 2003 r. i wszczęcie postępowania legalizacyjnego zmierzającego do ustalenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000,00 zł; b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i niezwrócenie się z urzędu przez organ II instancji do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o przesłanie zdjęć lotniczych nieruchomości, na której usytuowany jest sporny pylon z okresu od 3 sierpnia 1996 r. do lipca 1998 r., a to celem wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego;
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony należycie. Wskazał, że kluczowa z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego jest data wzniesienia obiektu budowlanego. Determinuje ona ocenę, czy realizacja inwestycji wymagała m.in. uprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Wątpliwości Sądu wzbudziło ustalenie daty powstania pylonu reklamowego między 2 października 2002 r. a 16 kwietnia 2008 r., ponieważ nie można wykluczyć, że pylon powstał przed 1 stycznia 1995 r., co uniemożliwiałoby jego legalizację na podstawie art. 48 p.bud., wobec treści art. 103 § 2 tej ustawy. W ocenie Sądu nie ma także pewności, co do wzniesienia go bez pozwolenia na budowę. Już organ I instancji ustalił, że na datę 1 maja 1995 r. istniała na przedmiotowej działce stacja paliw – w tym dniu dokonano jej inwentaryzacji, która została przyjęta do pzgk w dniu 23 maja 1995 r. Nie można wykluczyć, że przedmiotowy pylon, jeśli istniał w tej dacie nie należał do właścicieli stacji i z tej przyczyny nie został ujęty w przedmiotowym szkicu. To samo dotyczy pracy geodezyjnej 4138-69/1996 r. Ponadto szkic z 1996 r. nie zawiera rysunku tej części działki [...], na której znajduje się dzisiaj pylon reklamowy. W aktach sprawy brak jest informacji na temat stacji benzynowej istniejącej niespornie w maju 1995 r. Nie wiadomo Sądowi jakie obiekty budowlane i na jakich działkach do niej należały. Istotne w tym zakresie dokumenty mogą znajdować się w aktach ksiąg wieczystych prowadzonych dla tej nieruchomości.
W ocenie Sądu pierwszej instancji dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę stacji paliw istniejącej w 1995 r., czy też inne związane z jej funkcjonowaniem powinny być przedmiotem poszukiwań organów. Przedmiotowy pylon znajduje się tuż przy krawędzi jezdni. Niewykluczone, że bliższe informacje na temat jego powstania, tj. daty wzniesienia oraz inwestora ma zarządca drogi. Przedmiotowa działka stanowi własność gminy Chorkówka i jest oddana w wieczyste użytkowanie. Dokumentacja z postępowania komunalizacyjnego i dotycząca oddania przedmiotowej działki w wieczyste użytkowanie oraz późniejszy obrót tym prawem powinny stać się elementem postępowania dowodowego. Postępowanie takie jest konieczne także z powodu informacji Starostwa Powiatowego w Krośnie, że w zasobach archiwalnych nie znaleziono pozwoleń na budowę ani zgłoszeń pylonu reklamowego na dz. [...], a ponadto zgłoszenia obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z lat 1990 – 2007 zostały zniszczone za zgodą Archiwum Państwowego. W tej sytuacji, skoro nie ma pewności czy doszło do samowoli budowlanej, jeśli tak to kiedy, a w związku z tym wg jakich reguł może być legalizowana Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., z powodu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uchylił postanowienia obu orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego.
W skardze kasacyjnej PWINB zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że PWINB wydając zaskarżone postanowienie naruszył ww. przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy;
2. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku, a tym samym pozbawienie zarówno organu, jak i stron postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
W oparciu o powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu podniesiono, że z zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego Sąd pierwszej instancji dał wiarę twierdzeniom skarżącej Spółki, że sporny pylon reklamowy nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, a całkowicie zignorował materiał dowodowy mający charakter dokumentów urzędowych, z którego wynika, że pylon został wybudowany w okresie od 2 października 2002 r. do 16 kwietnia 2008 r. Dokumentami tymi są: projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Starosty Krośnieńskiego z 2 października 2002 r., nr 91/02, udzielającej pozwolenia na budowę stacji do napełniania pojazdów samochodowych gazem płynnym propan-butan wraz z przewodem podziemnym gazu płynnego; inwentaryzacja stacji benzynowej z 1 maja 1995 r.; inwentaryzacja przyłącza sieci teletechnicznej i energetycznej sporządzona 3 sierpnia 1996 r. Nie jest niezrozumiałe, z jakich względów Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwości co do okoliczności, że budowa spornego pylonu wymagała – w zależności od daty jego budowy – pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W uzasadnieniu postanowienia zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, wskazano, że budowa urządzenia reklamowego - pylonu reklamowego, wymagała pozwolenia na budowę i to bez względu na datę powstania przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżanego wyroku nie wynika, jakie okoliczności spowodowały, że Sąd pierwszej instancji powziął zastrzeżenie, co do daty budowy pylonu w okresie między 2 października 2002 r. a 16 kwietnia 2008 r. Nawet skarżąca Spółka nie wskazywała na budowę spornego obiektu pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej domniemanie legalności budowy spornego obiektu tylko na tej podstawie, że w zasobach archiwalnych nie znaleziono pozwoleń na budowę ani zgłoszeń pylonu reklamowego na działce nr [...], a dokumentacja dotycząca zgłoszeń robót budowlanych, które nie wymagały pozwolenia na budowę została zniszczona, nie daje podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy pylon został wybudowany legalnie. Przedmiotowego pylonu nie wymienia inwentaryzacja stacji benzynowej przeprowadzona 1 maja 1995 r., inwentaryzacja przyłącza sieci teletechnicznej i energetycznej z 3 sierpnia 1996 r. Na jego istnienie nie wskazuje również projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji z 2 października 2002 r. o pozwoleniu na budowę stacji do napełniania pojazdów samochodowych gazem płynnym propan-butan. W świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, skoro w projekcie budowlanym nie został uwidoczniony sporny pylon, to należy przyjąć, ze na dzień sporządzania tego opracowania obiekt nie istniał. Skarżąca Spółka przeciw ww. dokumentom nie przedstawiła żadnych dowodów. Jej aktywność dowodowa ograniczała się wyłącznie do kwestionowania ustaleń organów obu instancji i twierdzeń, że budowa spornego pylonu odbyła się w oparciu o pozwolenie na budowę. Tymczasem, zgodnie z art. 63 ust. 1 p.bud. z dniem 1 stycznia 1995 r. wprowadzany został do polskiego porządku prawnego obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej, opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania przez okres istnienia obiektu budowlanego. Zdaniem organu, nawet jeśli szkic z 1996 r. nie przedstawia części działki nr [...], na której znajduje się pylon, to trudno wytłumaczyć brak tego pylonu na projekcie budowlanym stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę z 2 października 2002 r. Nie ma więc żadnych podstaw, aby prowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające i gromadzić informacje na temat stacji benzynowej, która istniała od maja 1995 r. oraz o obiektach należących do tej stacji na podstawie dokumentów, które mogą znajdować się w aktach ksiąg wieczystych prowadzonych dla działki nr [...]. Nie ma również podstaw, aby w tym postępowaniu organy czyniły przedmiotem swoich poszukiwań dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę stacji paliw istniejącej w 1995 r. czy też poszukiwały innych dokumentów związanych z jej funkcjonowaniem. Skoro będące w posiadaniu organu dokumenty urzędowe jednoznacznie wykluczają budowę spornego pylonu przed 2002 r. i nie ma żadnego innego dokumentu podważającego te ustalenia, poza przypuszczeniami i twierdzeniami, to nie można przyjąć, jak Sąd pierwszej instancji, że "nie ma pewności, czy doszło do samowoli budowlanej, jeśli tak to kiedy, a w związku z tym, wg jakich reguł może być legalizowana". Dalej, uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na brak wyjaśnień, dlaczego i na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można wykluczyć, że przedmiotowy pylon powstał przed 1 stycznia 1995 r., oraz że sporny obiekt budowlany mógł zostać wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Wnioski takie nie mają żadnego oparcia w materialne dowodowym. Uzasadnienie wyroku nie zawiera również wywodu prawnego na temat poruszanych na samym wstępie skargi kasacyjnej wątpliwości Sądu co do okoliczności, że budowa spornego pylonu - w zależności od daty jego budowy - wymagała pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób ogólnikowy i brak w nim odniesień do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Uzasadnienie to nie odnosi się również do naruszenia prawa procesowego poprzez wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale czyni zarzuty pod adresem organów dotyczących naruszenia reguł procesowych bez uzasadnienia takiego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.
W pierwszej kolejności na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że PWINB wydając zaskarżone postanowienie naruszył ww. przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zarzucając organom naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził, że nie można wykluczyć, iż sporny pylon powstał przed 1 stycznia 1995 r., co wobec treści art. 103 ust. 2 p.bud. wykluczyłoby możliwość jego legalizacji na podstawie art. 48 tej ustawy. Zakwestionował również ustalenie, że został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoje wątpliwości wyraził przypuszczenie, że w dacie inwentaryzacji stacji paliw 1 maja 1995 r. sporny pylon, jeśli istniał, mógł nie należeć do właścicieli stacji, dlatego nie został ujęty w szkicu. Z kolei szkic z 1996 roku nie zawiera rysunku części działki nr [...], na której znajduje się obecnie przedmiotowy pylon. Sąd pierwszej instancji wskazał więc na konieczność poszukiwania dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę, czy też innych związanych z funkcjonowaniem stacji paliw istniejącej w 1995 r. W tym kontekście zaproponował wystąpienie o stosowne informacje do zarządcy drogi, pozyskanie dokumentów z postępowania komunalizacyjnego. Dalej wskazał na informację, że w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w Krośnie nie znaleziono pozwoleń na budowę, ani zgłoszeń pylonu reklamowego na działce nr [...], a nadto zgłoszenia obiektów i robót budowlanych z lat 1990-2007 zostały zniszczone.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie jest trafna.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych, a jedynie stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), dalej "p.u.s.a.", dokonują kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, co polega na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości. Zadaniem sądu jest więc kontrola, czy organ w sposób wystarczający zebrał materiał dowodowy, przeprowadzona ocena dowodów była prawidłowa, a ustalony stan faktyczny jednoznaczny, oparty na dowodach, którym organ dał wiarę. Odmienna ocena przedstawiona przez stronę, nawet w sensie logicznym i faktograficznym dopuszczalna, nie może doprowadzić do obalenia oceny i ustaleń dokonanych przez organ, jeśli te ostatnie nie naruszają zasad regulujących procedowanie organu.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka w odniesieniu do daty budowy spornego obiektu ani w zażaleniu, ani w skardze nie twierdziła, że obiekt ten został wybudowany przed 1 stycznia 1995r. Podnosiła jedynie, że brak zainwentaryzowania pylonu w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty Krośnieńskiego z 2 października 2002 r. nie świadczy o jego nieistnieniu, tym bardziej jeśli jest zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem Spółki organ winien zwrócić się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o przesłanie zdjęć lotniczych nieruchomości z okresu od 3 sierpnia 1996 r. do 11 lipca 1998 r., celem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czego nie uczynił. W ocenie Spółki organ nie zebrał jednoznacznych dowodów mających świadczyć o tym, że pięcioletni termin od zakończenia budowy nie upłynął do 10 lipca 2003 r. Spółka domagała się wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 p.bud. w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.
Organy ustalając, że do budowy pylonu, w warunkach samowoli budowlanej, doszło między 2 października 2002 r. a 16 kwietnia 2008 r. powołały się zaś na następujące dokumenty: projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Starosty Krośnieńskiego z 2 października 2002 r., inwentaryzację stacji benzynowej z 1 maja 1995 r.; inwentaryzację przyłącza sieci teletechnicznej i energetycznej sporządzoną 3 sierpnia 1996 r. Wszystkie te dokumenty przemawiają za tym, że sporny pylon w datach wynikających z tych dokumentów nie istniał, brak jest jakichkolwiek dowodów przeciwnych, a sama skarżąca Spółka nie neguje kwestii samowoli budowlanej, ani nie twierdzi, że pylon powstał przed 1 stycznia 1995 r., tj. pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W toku postępowania administracyjnego nie zgłaszała w tym kierunku żadnych dowodów. Tymczasem Sąd pierwszej instancji zamiast skontrolować zaskarżoną decyzję w aspekcie tego, czy organ w sposób wystarczający zebrał materiał dowodowy, przeprowadzona ocena dowodów była prawidłowa, a ustalony stan faktyczny jednoznaczny, oparty na dowodach oraz czy zarzuty skargi są trafne, tworzy nowe hipotezy, mnoży wątpliwości, do których materiał dowodowy nie daje podstaw i nakazuje poszukiwać dowodów na ewentualne potwierdzenie lub wykluczenie tych hipotez. Wskazywanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na konieczność poszukiwania dowodów na okoliczność czy doszło do wybudowania pylonu pod rządami prawa budowlanego z 1974r. gdy taka okoliczność nie była w sprawie podnoszona i taki dowód nie był w toku postępowania administracyjnego wnioskowany stanowi naruszenie wynikającego z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art.133 § 1 p.p.s.a. modelu kontroli sądowej, według którego postępowanie sądowe nie stanowi kontynuacji postępowania wyjaśniającego prowadzonego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, pominął w swoich rozważaniach istotny dowód powoływany przez organy t.j. projekt zagospodarowania działki nr ew. [...] będący integralną częścią decyzji Starosty Krośnieńskiego o pozwoleniu na budowę z 2002r.
Wobec powyższego za usprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji uprawnione jest przyjęcie, że trafny jest także zarzut naruszenia art.141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów prawa stanowiło podstawę do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i przekazania temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokona kontroli legalności zaskarżonego postanowienia uwzględniając ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, było wadliwe