II OSK 1017/25

II OSK 1017/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6053 Obywatelstwo
659
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b, art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 16 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 105/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę, ponieważ doszedł do przekonania, że przed wniesieniem skargi do Sądu Administracyjnego strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia.
Jak wynika z akt sprawy, na wezwanie Sądu do nadesłania dokumentu potwierdzającego wyczerpanie trybu przed wniesieniem do Sądu skargi, strona skarżąca wyjaśniła, że złożyła "ponaglenie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego" (pismem z 14 listopada 2024 r.), w sytuacji gdy do Sądu Administracyjnego złożyła "skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego". Ponadto strona skarżąca podniosła, że Wojewoda podjął działania w sprawie już po wniesieniu ponaglenia, wyznaczając jedynie termin jej rozpatrzenia. Wobec tego brak było podstaw do złożenia skargi na bezczynność organu. W sprawie zachodzi natomiast przewlekłość Wojewody Mazowieckiego z przyczyn określonych w skardze.
Sąd I instancji, powołując się na treść art. 52 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a także art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", odróżnił pojęcia "bezczynności" i "przewlekłości". A tym samym przed wniesieniem rozpoznawanej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego, skarżący zobowiązany był wnieść ponaglenie na przewlekłość do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, czyli do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego. Skarżący w niniejszej sprawie wniósł ponaglenie "w związku z bezczynnością" Wojewody Mazowieckiego, a następnie wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego. Zamiast więc ponaglenia na bezczynność, skarżący powinien był wnieść ponaglenie na przewlekłość, bowiem niniejsza skarga wniesiona została na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, a nie na bezczynność organu. W ocenie Sądu I instancji, środków tych nie można zamiennie, czy dowolnie stosować, jak uczynił to skarżący, ponieważ bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ to są dwie różne instytucje prawne. Wniesione pismo z 14 listopada 2024 r. nie może więc zostać przez Sąd zakwalifikowane jako ponaglenie na przewlekłość, ponieważ skarżący w treści tego pisma wskazuje wprost, że wnosi "ponaglenie w związku z bezczynnością" Wojewody Mazowieckiego, podkreślając w treści pisma, że Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie oraz nie wyznaczył terminu jej zakończenia.
W tych warunkach Sąd I instancji uznał, że niewniesienie przez skarżącego właściwego środka zaskarżenia, jaki służył mu w postępowaniu administracyjnym przed organem wskazanym w sprawie, uprawnia do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenia skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyła strona skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wobec odrzucenia skargi z powodu niewniesienia ponaglenia na przewlekłość Wojewody Mazowieckiego, stając na stanowisku, że rozbieżność między oznaczeniem przedmiotu ponaglenia i przedmiotu skargi nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi, jako niespełniającej wymogu określonego w art. 53 § 2b p.p.s.a. Poza tym skoro ponaglenie jest warunkiem dopuszczalności skargi, a jego brak nie stanowi braku formalnego podlegającego uzupełnieniu, a jeżeli wezwano do uzupełnienia braku formalnego skargi, to Sąd będąc konsekwentnym powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że w niniejszym postępowaniu strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia i niezasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co należy uznać za przejaw nadmiernego formalizmu, kłócącego się z istotą i celem instytucji unormowanej w art. 37 § 1 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zapatrywanie Sądu I instancji wyrażone na tle dyspozycji art. 37 § 1 K.p.a. w zakresie odrębności rozumienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości". W istocie są to dwie różne instytucje prawne, choć zmierzające do jednego celu – załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Bezczynność została zdefiniowana jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.); natomiast przewlekłość zachodzi wtedy gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W takim też zakresie stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, co zostało wskazane w treści art. 37 § 1 K.p.a., a także prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy wniesione przez stronę skarżącą pismem z 14 września 2024 r. ponaglenie było skutecznym środkiem zaskarżenia w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, warunkującym dopuszczalność złożonej "skargi na przewlekłość postępowania Wojewody Mazowieckiego", w sytuacji gdy z treści ponaglenia wynika, że zostało wniesione "na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. (...) w związku z bezczynnością Wojewody Mazowieckiego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożenie tak sformułowanego ponaglenia w okolicznościach niniejszej sprawy było wystarczające do skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za pośrednictwem organu, o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje treść pisma. Mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu. W sytuacji mylnego oznaczenia pisma należy zbadać i ocenić, czy pismo zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go do innego pisma niż wynikałoby to z jego nazwy. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika, jaki jest rodzaj pisma. Każde pismo winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony wyrażoną w jego treści (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 451/22; postanowienie NSA z 5 października 2021 r., II OZ 622/21). Ponadto, jeżeli skuteczne jest wniesienie podania do organu niewłaściwego, to tym bardziej skuteczne jest skierowanie ponaglenia do organu właściwego do jego rozpatrzenia, pomimo naruszenia trybu jego wnoszenia. Jako przejaw nadmiernego formalizmu uznawano odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego. Podkreślano też, że przepisy K.p.a. nie różnicują prawnej sytuacji strony postępowania w zależności od tego, przez kogo jest reprezentowana (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2202/20).
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że "rozbieżność" między oznaczeniem przedmiotu ponaglenia i przedmiotu skargi, gdy strona przywołała art. 37 § 1 K.p.a., a w normie tej, jak słusznie podniósł autor środka zaskarżenia, mieści się zarówno sytuacja gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), jak również przypadek gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), nie może stanowić podstawy uznania skargi za niedopuszczalną. Mimo że strona skarżąca w treści ponaglenia wskazała, że wnoszone jest ono w związku z "bezczynnością", to należy przyjąć, że nie ograniczyła się wyłącznie do tej formy oraz, że spełniony został warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wadliwie zatem przyjął Sąd I instancji, że strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała trybu zaskarżenia. Tym bardziej, w sytuacji gdy po wniesieniu ponaglenia doszło do zmiany okoliczności sprawy, bo organ podjął działania, wyznaczając termin załatwienia sprawy. Takie zaś okoliczności na aktualnym etapie postępowania mogą stanowić podstawę do zarzucenia organowi ewentualnej przewlekłości postępowania – co przecież i tak prowadzić ma do realizacji celu wynikającego z art. 37 § 1 K.p.a., a mianowicie, załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej.
Myli się natomiast autor środka zaskarżenia, twierdząc, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawą odrzucenia skargi powinien być art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi). Sąd I instancji ani w wezwaniu, ani w zaskarżonym postanowieniu, nie wskazał, że wezwanie do nadesłania stosownego dokumentu potwierdzającego wyczerpanie trybu z art. 37 § 1 pkt 2 i § 3 pkt 1 K.p.a. stanowi brak formalny skargi. Stanowisko strony skarżącej w tym zakresie jest nadinterpretacją wystosowanego do niej wezwania.
Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania, w sytuacji gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).