II OSK 1015/14

II OSK 1015/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Op 396/13 - Wyrok WSA w Opolu z 2013-12-23
Skarżony organ
Prezydent Miasta~Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 2 pkt 13 , art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 396/13 w sprawie ze skargi L. B. i A. M. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy placowi publicznemu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. zasądza od L. B. i A. M. solidarnie na rzecz Rady Miasta O. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 23 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Op 396/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] podjętej w przedmiocie nadania nazwy placowi publicznemu i orzekł, że uchwała ta nie podlega wykonaniu. Wyrok zapadł przy uwzględnieniu przez Sąd I instancji następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
na posiedzeniu Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2013 r. w pkt 9 porządku sesji omawiano projekt uchwały nr [...] "w sprawie przyjęcia inicjatywy uchwałodawczej projektu uchwały Rady Miasta O. w sprawie nadania nazwy placu oraz rondu w Dzielnicy [...]". Projekt uchwały w sprawie nadania nazwy skwerowi położonemu w O. przy ul. [...] i [...], na działkach [...] i [...] przewidywał nadanie nazwy "S. [...]", a rondu w Dzielnicy [...] na skrzyżowaniu ul. [...] i obwodnicy [...] nadanie nazwy "R. [...]". W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że Rada Dzielnicy nosi się z zamiarem uhonorowania dwojga osób mieszkających w tej dzielnicy. R. S. urodzona w 1934 r. na Górnym Śląsku, w czasie wojny miała mieszkać w G. do 1945 r. Po wojnie mieszkała w K. i O., a od 1983 r. na stałe w Niemczech. Była dziennikarką i pisarką. Skutki finansowe uchwały określono na 680 zł. Grunty objęte projektem stanowią własność Gminy O., skwer oznaczony jest na planie miejscowym symbolem US jako tereny sportu i rekreacji.
W protokole obrad Rady Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2013 r., w pkt 6 odnotowano fakt podjęcia kolejnej uchwały w sprawie "zmiany treści uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r." W wyniku zmiany § 2 ust. 1 i 2 uchwały uzyskał brzmienie: "Projekt uchwały Rady Miasta O. o nadaniu nazwy placowi publicznemu w dzielnicy [...]".
W czasie obrad Rady Miasta O. na sesji w dniu [...] kwietnia 2013 r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazwy placowi publicznemu w dzielnicy [...] "S. [...]" i uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazwy placowi publicznemu w dzielnicy [...] "R. [...]".
Pismem z 16 czerwca 2013 r. L. B., A. M. oraz inne trzy osoby fizyczne w stosunku do uchwały nr [...] złożyły wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.). Uchwale zarzuciły niewłaściwą procedurę glosowania przyjętą przez Radę Dzielnicy [...], a polegającą na wspólnym głosowaniu nad propozycjami nadania nazwy skwerowi i rondu, brak ujawnienia członkom Rady Miasta O. listy około 100 osób, mieszkańców dzielnicy sprzeciwiających się propozycji Rady [...] i pominięcie konsultacji z mieszkańcami dzielnicy w sprawie nadania placowi imienia R. S., które winny zostać przeprowadzone na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, ratyfikowanej przez Polskę.
W wezwaniu wzywające uzasadniały swój interes prawny na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodząc go nie tylko z zamieszkiwania w dzielnicy, ale także z przepisów konstytucyjnych i wymienionej Karty Samorządu Terytorialnego. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 932/10 zarzuciły, że uchwała podlegać powinna konsultacjom z mieszkańcami G., gdyż nadanie nazw nowym ulicom i placom publicznym leży w dobrze pojętym interesie wszystkich mieszkańców i wymagają tego zapisy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Kwestionowały także zasadność nadania placowi imienia R. S.
Wezwanie nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi skierowanej do L. B. wskazano na uchwałę Rady Miasta O. Nr [...] z [...] lipca 2013 r., którą nie stwierdzono, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo.
W skardze na uchwałę do sądu administracyjnego L. B. i A. M. wniosły alternatywnie o uchylenie lub stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta O. z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzyły argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, uzupełniając je o wywody odnoszące się do interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Podniosły, że nadanie nazwy ulicy lub jej zmiana należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej. Dlatego zasadne jest przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z mieszkańcami. Nawet jeżeli nadanie nazwy nie jest związane obligatoryjnie z prawnym obowiązkiem konsultacji społecznych, to Rada Dzielnicy i Rada Miasta winny je przeprowadzać w imię dobrze pojętych relacji rada - mieszkańcy oraz pomiędzy mieszkańcami. Skarżące zwróciły uwagę, że w imię dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji), organy państwa każdego szczebla winny propagować i praktykować podejmowanie decyzji dotyczących danej wspólnoty, w tym samorządowej, w oparciu o szeroko rozumiane konsultacje społeczne. Służy temu ratyfikowana przez Polskę Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, która powinna mieć w sprawie zastosowanie. Zakwestionowały też trafność wyboru patronki placu.
Skarżące odwołały się do bycia członkiem wspólnoty nie tylko samorządowej (gminy), ale przede wszystkim tej wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy dzielnicy [...]. Wskazały na konstytucyjne prawo do sądu. Zarzuciły pominięcie głosu mieszkańców przez brak konsultacji społecznych, a także nieujawnienie radnym Miasta O. listy około 100 osób, mieszkańców dzielnicy [...], negatywnie opiniujących inicjatywę uchwałodawczą Rady Dzielnicy w zakresie nadania nazwy skwerowi. Podniosły, że obowiązkiem Rady Dzielnicy i Rady Miasta jest podejmowanie takich działań, które dbają o prawidłowe relacje między społecznością dzielnicy, a jej poszczególnymi członkami. Tymczasem Rada Dzielnicy [...] proponuje nadanie placowi nazwy budzącej kontrowersje. Podniosły, że nadanie nazwy ulicy należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej, w związku z czym zasadne jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, zwłaszcza, że zgodnie ze statutem podstawowym zadaniem Rady jest dążenie do integracji mieszkańców. Rady dzielnic powołano z myślą o budowie społeczeństwa obywatelskiego, z czym w oczywistej sprzeczności pozostaje kierowanie się partykularnymi interesami i brak oceny inicjatywy przez mieszkańców, a także ukrycie przed radnymi Miasta O. sprzeciwu kilkudziesięciu mieszkańców G. wobec wniosku o nadanie nazwy placowi. Wreszcie skarżące odwołały się do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, której art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 w powiązaniu z treścią przepisów konstytucyjno - ustawowych regulujących ustrój samorządu terytorialnego pozwalają wywodzić, iż nazwa miejsc publicznych (ulic, placów) należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej i w związku z tym zasadne jest przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z mieszkańcami. Społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego, a prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych państwom członkowskim Rady Europy. Na szczeblu najniższym, lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni. Powołały się także na prezydencki projekt ustawy o umocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, mającej służyć realizacji samorządności jako prawa społeczności lokalnych do decydowania o własnych sprawach, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. W art. 2 projektu nakazano jednostce samorządu terytorialnego przeprowadzanie konsultacji publicznych w sprawach ważnych dla wspólnoty samorządowej , a konsultacje te mają mieć na celu uzyskanie opinii mieszkańców i zwiększenie ich aktywności w życiu wspólnoty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zarzucając skarżącym brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Podkreślono, że przy placu nie są zlokalizowane żadne budynki ani obiekty użyteczności publicznej, a krytyczne stanowisko kilkudziesięciu mieszkańców G. było znane radnym O.
Na rozprawie skarżące zarzuciły, że na sesji rady wypowiadały się co do listy osób sprzeciwiających się zaskarżonej uchwale i doręczyły tę listę Wiceprzewodniczącemu Rady Miasta O., lecz nie nadano temu protestowi formalnego biegu, ani nie odnotowano tego w protokole sesji (k. 93-94 i k. 100). W piśmie z 5 grudnia 2013 r. pełnomocnik organu oświadczył, że konsultacje społeczne w trybie art. 5a ust. 1 u.s.g. odbyły się co do zmiany nazwy ulicy [...], przebiegającej też przez G. ( k. 97 i oświadczenie k. 102).
Uzasadniając wyrok uwzględniający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśnił zakres i kryteria sądowej kontroli administracji publicznej, określone w ustawie z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wskazał, że przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie nadania nazwy placowi publicznemu, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Uchwała taka podlega kontroli sądu administracyjnego, a skarżące wyczerpały tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zachowały termin do wniesienia skargi.
Sąd I instancji przytoczył argumenty skargi i stwierdził, że skarżące wykazały własny i indywidualny interes prawny w zaskarżeniu uchwały, a w konsekwencji jego naruszenie. Skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do wniesienia sprawy w interesie publicznym. Musi dotykać interesu prawnego i uprawnienia skarżącego indywidualnie, konkretnie, a naruszenie prawa musi istnieć w dacie wniesienia skargi. Wyjaśnił, że znane mu są poglądy orzecznictwa i doktryny, że skoro w ustawodawstwie nie ma przepisu, który wprost wskazywałby na interes prawny mieszkańca ulicy, osiedla, gminy w przedmiocie nadawania i zmiany nazwy ulic i placów publicznych, to zgodnie z obiektywną teorią interesu prawnego mieszkaniec nie ma interesu prawnego, lecz faktyczny (por. W. Kisiel "Legitymacja jednostek do zaskarżania uchwał samorządowych" w Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2009/3 str. 42 i nast. i powołane tam orzecznictwo). Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził jednak, że w jego przekonaniu interes prawny można w sprawie wywodzić, jak to czynią skarżące, z przepisów Konstytucji RP, ustawy o samorządzie gminnym i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607, dalej Karta lub EKSL). Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba, że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. Ratyfikacja karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji R.P. z 2 kwietnia 1997r., lecz art. 91 Konstytucji jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, a jednocześnie demokratycznym państwem prawnym ( art. 2 ). W art. 16 ust. 1 Konstytucji zapisano, że ogół mieszkańców jednostki zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Rozwinięcie tych konstytucyjnych zasad zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Na podstawie art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Na podstawie art. 5 ust. 1 u.s.g gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W myśl art. 5 ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Ponadto na podstawie art. 5b ust. 1 u.s.g. gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. Ustawą z 11 października 2013 r. (Dz.U. 2013 poz. 1318) dodano też przepis art. 5c do u.s.g., w myśl którego gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, przy czym zadania te obejmują m. innymi sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów (art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.s.g.). Wreszcie zgodnie z powołanym w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 2 pkt. 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych.
Zdaniem Sądu I instancji w ocenie spełnienia przesłanki interesu prawnego przez skarżące należy oprzeć się także na orzecznictwie sądów odwołującym się do Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, jako przepisów prawa materialnego, które legitymują do zaskarżenia uchwały rady gminy. W wyroku z 19 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1670/99 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że mieszkańcy gminy występujący w obronie interesu społeczności lokalnej są, na podstawie art. 3 ust. 1 Karty, legitymowani do zaskarżenia uchwały o odwołaniu dyrektora szkoły. W orzeczeniu z 16 grudnia 2004 r., sygn. akt III SA/Lu 487/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdzając nieważność uchwały w przedmiocie zmiany nazwy ulicy przyjął, że zarówno z art. 5a ust. 1 u.s.g. jak i art. 4 ust. 6 Karty należy wnioskować, że w ważnych bezpośrednio dotyczących społeczności lokalnych sprawach powinny być przeprowadzone konsultacje społeczne tym bardziej, że w preambule Karty podniesiono, że prawo obywateli w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy i że to właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni, a istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza warunki dla zarządzania skutecznego i pozostającego zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela. W wyroku z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 321/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął, że źródłem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie nadania lub zmiany nazwy ulicy może być nie tylko prawo własności nieruchomości, przez które przebiega ulica, ale można je upatrywać w naruszeniu praw członków społeczności lokalnej do współdecydowania o jej sprawach. Orzeczenie to odwołując się do Karty, w szczególności jej art. 4 ust. 6 przyjęło, że istotnie narusza prawo brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami społeczności lokalnej. Wreszcie w wyroku z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 631/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu I instancji, podniósł, że naruszony został art. 3 ust. 1 Karty, gdyż nie oceniano konsekwencji zmiany nazwy ulicy dla jej mieszkańców.
Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek przytoczone poglądy dotyczą stanów faktycznych związanych ze zmianą nazwy ulicy, to w równym stopniu odnoszą się też do sytuacji nadania nazwy ulicy lub placowi publicznemu. Wskazując na zmiany w ustawie o samorządzie gminnym związane z wprowadzeniem do jej treści przepisów art. 5a-c i uzasadnienie do nich podał, że stanowią one przejaw realizacji prawa mieszkańców do miasta, współdecydowania o tym, jak gmina ma funkcjonować, wyglądać, czemu służyć, na jakie programy i inwestycje wydawać środki budżetowe. W tym kontekście Sąd I instancji za retoryczne uznał pytanie, czy można wspierać i upowszechniać ideę samorządową ograniczając konsultacje z mieszkańcami dzielnicy w "innych sprawach ważnych", o jakich stanowi art. 5a, zwłaszcza gdy sprawa dotyczy dzielnicy o specyficznym charakterze zabudowy podmiejsko-wiejskim, której mieszkańcy w większości żyjąc tam od pokoleń znają się, a jej przedmiotem jest nadanie nazwy jednemu z nielicznych placów publicznych.
Sąd I instancji odwołał się także do poglądów doktryny, dotyczących samorządu terytorialnego, wskazujących na tendencję do wspierania i upowszechniania idei samorządowej. Samorządność polega właśnie na przekazaniu społecznościom lokalnym prawa do decydowania o ich własnych lokalnych sprawach, a do tego zdolne może być jedynie społeczeństwo obywatelskie. Obywatele mają nie tylko prawo, ale i obowiązek uczestniczenia w życiu publicznym i udziału w rozwiązywaniu swoich własnych lokalnych spraw, a wszelkie kanały komunikacyjne między władzami lokalnymi i obywatelami powinny być jak najszerzej otwarte. Nowelizacje ustawy samorządowej wykazują, że prawodawca zmierza do umocnienia i poszerzenia zakresu instytucji konsultacji w społecznościach lokalnych. Instytucja konsultacji "pozwala zapobiegać wielu nieprawidłowym decyzjom, mającym źródło w braku pełnej i aktualnej wiedzy o potrzebach ludności. Pozwala umocnić tendencję do zastępowania decyzji arbitralnych, a nawet woluntarystycznych przez decyzje wynegocjowane, co z kolei pozwala na łatwiejszą ich akceptację przez obywateli.
Sąd I instancji podkreślił, że powołane orzecznictwo i poglądy doktryny podkreślają wymóg wyczerpania odpowiedniego trybu konsultacji z mieszkańcami zmiany nazwy ulicy. Konsultacje z mieszkańcami przeprowadzane są w przypadkach przewidzianych w ustawie oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, a zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g). Zmiany legislacyjne rozszerzają katalog spraw ważnych. Sąd przyznał, że podjęcie uchwały o nazwie placu nie jest obwarowane koniecznością przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji z mieszkańcami. Jednak biorąc pod uwagę treść przepisów regulujących ustrój samorządu terytorialnego oraz art. 3 ust. 1 EKSL należy uznać, że nadanie i zmiana nazwy ulicy (placu) należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej, w związku z czym zasadne jest przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z mieszkańcami (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 932/10). Konsultacje społeczne zaliczane są do form demokracji bezpośredniej. Nie mają charakteru wiążącego, jednakże mają duże znaczenie polityczne i pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji (Z. Leoński "Samorząd terytorialny w RP", Warszawa 2001, s. 90-91; M. Stahl, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1998 r., II SA/Ka 1240/98, OSP 1999/10, poz. 190; E. Olejniczak-Szałowska "Konsultacje w wspólnocie samorządowej", Samorząd terytorialny, 1997, nr 1-2, s. 104).
W świetle art. 4 ust. 6 Karty dotyczącego zakresu działania samorządu terytorialnego, społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zalecane jest przeprowadzanie konsultacji w sprawach bezpośrednio dotyczących społeczności lokalnych (przy czym nadanie lub zmiana nazwy ulicy (placu) niezaprzeczalnie należy do spraw bezpośrednio dotyczących mieszkańców miasta), o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie. Zarówno z przepisu art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i z art. 4 ust. 6 Karty należy wnioskować, że w ważnych, bezpośrednio dotyczących społeczności lokalnych sprawach powinny być przeprowadzane konsultacje społeczne, tym bardziej, że w preambule Karty podniesiono, że "prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy", że "to właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni", że "istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza warunki dla zarządzania skutecznego i pozostającego zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela", czym wyrażono świadomość potrzeby uwzględniania interesów mieszkańców lokalnych społeczności oraz potrzeby rozpoznawania ich poglądów. Z wyroku WSA w Lublinie z 16 grudnia 2004 r., sygn. akt III SA/Lu 487/04 wynika, że w sytuacji, gdy takie konsultacje nie zostaną przeprowadzone, organ gminy, który zaniecha konsultacji, powinien powołać przyczyny, dla których nie skonsultował uchwały ze społecznością. Tymczasem zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, bo nie może być za takie uznane uzasadnienie inicjatywy Rady Dzielnicy. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów "dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu".
Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w stopniu istotnym, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Poza naruszeniem wymienionych przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przez brak konsultacji z mieszkańcami w trybie art. 5a ust. 1 u.s.g., jako "innej sprawy ważnej dla gminy", Sąd stwierdził braki proceduralne na tle reguł wynikających ze Statutu Miasta O. (uchwała Nr [...] Rady Miasta O. z [...] marca 2012 r., Dz. Urz. Woj. [...] 2012 poz. [...]) i Regulaminu Pracy Rady Miasta O. (załącznik Nr 5 do uchwały Nr [...]). Zgodnie z § 25 ust. 2 pkt 1,3 i 5 Statutu do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie wyjaśniające potrzebę i cel podjęcia uchwały, które zawiera w szczególności: przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana; przedstawienie przewidywanych skutków, między innymi społecznych; przedstawienie wyników badań i konsultacji oraz informację o opiniach, jeżeli obowiązek zasięgnięcia opinii wynikał z obowiązujących przepisów. Natomiast zgodnie z § 16 ust. 4 Regulaminu Pracy Rady Miasta O., protokół powinien zawierać między innymi wykaz osób biorących udział w dyskusji.
Z przedłożonych protokołów sesji nie wynika, aby w czasie obrad Rady Dzielnicy i Rady Miasta omawiano negatywną opinię grupy mieszkańców dotyczącą proponowanej nazwy skweru. Stanowisko grupy mieszkańców znane było co najmniej Radzie Miasta O. skoro złożono je do rąk Wiceprzewodniczącego Rady, a skarżące dopuszczono do głosu. Brak odnotowania tych okoliczności w protokołach obrad Rady Dzielnicy i Rady Miasta stanowi uchybienie, które wyłącza możliwość kontroli sądowej prawidłowości podjętych rozstrzygnięć. Zwłaszcza, że Rada Dzielnicy [...] dyskutowała [...] kwietnia 2013 r. nad ewentualną zamianą patronów skweru i ronda. Inicjatywa Rady Dzielnicy nie była przy tym właściwie przygotowana od strony dokumentacyjnej. Zawarty w aktach plan wydrukowany została z ortofotomapy służącej innym celom. Z niewyjaśnionych przyczyn naturalny obszar skweru między ulicami [...],[...],[...],[...] i [...] ograniczono do działek nr [...] i [...], wyłączając dalsze o numerach [...] i [...]. Projekt uchwały przygotowany przez Radę Dzielnicy tych wątpliwości nie wyjaśnia, przemilczając także znany radnym sprzeciw części mieszkańców, co narusza cyt. § 25 ust. 2 pkt 1, 3 i 5 Statutu Miasta O.
W konsekwencji w ocenie Sądu uchwała podjęta została z naruszeniem zasad procedury uchwałodawczej obowiązującej Radę, a zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Nieprawidłowa procedura uchwalenia uchwały, w tym związana z brakiem konsultacji z mieszkańcami społeczności lokalnej zamiaru nadania nazwy placowi publicznemu stanowi naruszenie przepisów art. 4 ust. 6 EKSL i jest to naruszenie istotne.
W skardze kasacyjnej Rada Miasta O. zaskarżyła wyrok Sąd I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- art. 101 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że skarżące wykazały się legitymacją skargową,
- art. 1 i art. 16 ust.1 Konstytucji Rzeczpospolitej, art. 1, art. 5a,5b 5c i art.18 ust.2 pkt. 13 u.s.g. przez przyjęcie, że przynależność do wspólnoty samorządowej może stanowić źródło interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.,
- art. 3 ust.1 i art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, uchwały Nr [...] Rady Miasta O. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta O. przez przyjęcie, że podjęcie przez Radę Miasta O. zaskarżonej uchwały wymagało przeprowadzenia konsultacji społecznych, podczas gdy z inicjatywą podjęcia tej uchwały wystąpili sami mieszkańcy dzielnicy za pośrednictwem Rady Dzielnicy, z uwzględnieniem posiadanej przez radnych wiedzy o istnieniu listy osób przeciwnych nadaniu placowi proponowanej nazwy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania:
- art. 147 § 1 p.p.s.a przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały mimo braku przesłanek do badania legalności uchwały z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżących oraz naruszenia prawa,
- art. 152 p.p.s.a wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że do aktu prawa miejscowego nie ma zastosowana instytucja wstrzymania wykonania aktu z uwagi na fakt, że akty te są aktami stanowienia prawa, a nie aktami jego stosowania i nie podlegają wykonaniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że uchwała z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie nadania nazwy placowi publicznemu położonemu dzielnicy [...] została podjęta w wyniku inicjatywy uchwałodawczej Rady Dzielnicy [...], wynikającej z § 23 ust. 1 pkt. 7 Statutu Miasta O. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Zarząd Dzielnicy przedłożył projekt uchwały zgodnie z przewidzianą procedurą statutową. Jako uzasadnienie projektu uchwały przyjęto uzasadnienie sporządzone do uchwały Rady Dzielnicy, przedstawiające sylwetkę proponowanej patronki placu. Nie jest zgodne ze stanem faktycznym twierdzenie Sądu I instancji, że radni obradując na sesji w dniu [...] kwietnia 2013 r. nie wiedzieli o tym, że jest grupa mieszkańców przeciwna inicjatywie. Radni głosowali nad zaskarżoną uchwałą z pełną wiedzą o braku jednomyślności w dzielnicy w kwestii nazwy placu. Brak jest przepisów określających jakie warunki ma spełniać patron placu czy ulicy. W ocenie Rady Miasta O. inicjatywa Rady Dzielnicy zasługiwała na akceptację, skoro pochodziła od mieszkańców dzielnicy liczącej ok. 2600 mieszkańców. Nie polega też na prawdzie twierdzenie skarżących, że na temat list wypowiadały się na sesji Rady Miasta, bo w sesji tej nie uczestniczyły.
Zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, że interes prawny do wniesienia skargi w trybie art.101 ust. 1 u.s.g. można wywieść z faktu bycia członkiem wspólnoty mieszkańców i z zapisów Konstytucji RP, Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego i ustawy o samorządzie gminnym oraz uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta O. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. Zawarte w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokajaniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach. Podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Również ten przepis zawiera jedynie tzw. normę programową, która wyznacza kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego. Samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie.
Zgodnie z art. 101 ust.1 u.s.g. prawo zaskarżania aktów administracyjnych przysługuje jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Legitymacja do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy, która byłaby wywodzona z samej przynależności do wspólnoty samorządowej i polegała na inicjowaniu kontroli legalności powyższych aktów przez sądy stanowiłaby w gruncie rzeczy instytucję actio popularis, która byłaby nie do pogodzenia z regulacją zawartą w art. 101 u.s.g. Sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust.1 Konstytucji, sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym ( art.171 ust.2 Konstytucji). Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Stanowisko takie zostało przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 101 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
W świetle ustalonego i jednolitego orzecznictwa sądów, podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. musi dowieść, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie narusza jego interes prawny lub uprawnienie wynikające z prawa materialnego tj. jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny lub uprawnienia muszą być naruszone tą uchwałą, a skarżący muszą wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną prawnie gwarantowaną sytuacją. Interes ten musi być osobisty, własny, konkretny i indywidualny, musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Interes prawny osoby wnoszącej skargę (w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) nie istnieje więc, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu uchwały na jej prawa i obowiązki oparte na konkretnej normie prawnej. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej (wyroki: NSA z 26 sierpnia 2009 r., II OZ 703/09; NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1791/12; NSA z 8 października 2013 r., II OSK 2351/13; NSA z 13.10.2013 r., I OSK 1209/13; WSA w Krakowie z 24 września 2013 r., III SA/Kr 1690/12; WSA we Wrocławiu z 11 września 2013 r., III SA/Wr 243/13; NSA z 22 marca 2013 r., I OSK 2236/12).
Ze względu na powyższe Sąd I instancji błędnie uznał, że skarżące wnosząc skargę na przedmiotową uchwałę wykazały indywidualny i konkretny interes prawny lub uprawnienie wynikający z norm prawa materialnego, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Jak zasadnie stwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II SA/Bk 865/12: "trudno wywodzić materialnoprawny interes podmiotu prawa z samego wyłącznie faktu zidentyfikowania określonego ciągu komunikacyjnego konkretną nazwą, jeśli brak jest podstaw do wyprowadzenia określonych skutków nadania tej nazwy z sytuacją materialnoprawną strony". W realiach sprawy przy placu, któremu uchwałą nadano nazwę, nie są zlokalizowane żadne budynki mieszkalne czy jakiekolwiek obiekty. Bycie członkiem wspólnoty mieszkańców, podobnie jak odwołanie się do konstytucyjnego prawa do sądu wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie stanowią źródła legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelne zasady ustrojowe państwa nie są, co do zasady przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. Normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek lub uprawnienie dla podmiotu który wnosi skargę, co w przypadku skarżących nie zachodzi ( wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1032/10).
Rada Miasta zaprzeczyła też, aby brak konsultacji społecznych w sprawie uchwały naruszał prawo – art. 3 i art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Nie doszło do naruszenia, albowiem inicjatorem nadania nazwy placowi byli sami mieszkańcy dzielnicy reprezentowani przez Radę Dzielnicy. Radni zostali zapoznani przez wiceprzewodniczącego z faktem doręczenia mu list osób optujących za inną nazwą placu. Zważywszy na fakt, że wyniki konsultacji mają jedynie charakter opiniodawczy, a wynik przeprowadzania konsultacji zgodnie z uchwałą Rady Miasta O. nie byłby prawdopodobnie jednomyślny, to poddawanie tej inicjatywy pod konsultacje w takiej sytuacji uznano za niecelowe, albowiem mieszkańcy w sprawie się wypowiedzieli, a decyzja należy do Rady. Przeprowadzenie konsultacji byłoby wymagane, gdyby z inicjatywą nadania nazwy placowi wystąpił inny uprawniony podmiot wymieniony w § 23 Statutu Miasta, niż mieszkańcy dzielnicy.
Zwróciła też uwagę, że przytaczane w uzasadnieniu Sądu I instancji argumenty legislacyjne na rzecz podmiotowości wspólnoty samorządowej (art. 5a, 5b i 5c u.s.g) obecnie mogą być oceniane w kategoriach uwag de lege ferenda, albowiem dotyczą głównie uprawnień opiniodawczych, doradczych czy inicjatywnych, a nie mogą być źródłem legitymacji skargowej dla skargi złożonej w trybie art. 101 ust.1 u.s.g.
Rada za chybiony uznała zarzut, że uchwała nie posiadała uzasadnienia. Jako uzasadnienie przyjęto uzasadnienia Rady Dzielnicy, któremu nadano numer druku [...] jako załącznikowi do projektu uchwały skierowanemu pod obrady Rady Miasta, albowiem zgodnie ze statutem Miasta O. (§ 25 ust. 2) uzasadnienie projektu uchwały przedkłada wnioskodawca, którym w sprawie była Rada Dzielnicy. Podkreślono też, że zarzuty dotyczące trafności wyboru patronki placu są chybione
W konkluzji stwierdzono, że skarżące nie wykazały legitymacji skargowej, a uchwała nie narusza prawa i stwierdzenie jej nieważności sprzeczne jest z art. 147 ust. 1 p.p.s.a. Sąd I instancji naruszając art. 152 p.p.s.a. orzekł również o wykonalności aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia prawa, a nie akty stosowania, nie podlegają wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 p.p.s.a, lecz obowiązują.
W piśmie z dnia 29 marca 2913 r., wniesionym po upływie terminu do udzielenie odpowiedzi skargę kasacyjną L. B. i A. M. podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko i wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w stosunku do aktu prawa miejscowego sąd administracyjny mógł zastosować w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania art. 152 p.p.s.a. i orzec, że zakwestionowany akt nie podlega wykonaniu. Pomijając kwestię, czy dany akt prawa miejscowego nadaje się do wykonania, czy też co do zasady przysługuje mu wyłącznie cecha obowiązywania, należy zauważyć, że rozstrzygnięcie z art. 152 p.p.s.a. ma ten sam skutek, co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i § 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 27 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 916/12). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., wyłączona jest możliwość wstrzymania wykonania aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny. Wstrzymywanie wykonania aktu prawa miejscowego nieprawomocnym wyrokiem, na czas do jego uprawomocnienia się, skutkowałoby stanem prawnej niepewności w zakresie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podlegają one publikacji i publikatory są źródłem wiedzy o ich treści. Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały podlega opublikowaniu dopiero po uzyskaniu prawomocności. Do tego czasu wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego pozbawione byłoby upublicznienia, co ma wpływ na możliwość zapoznania się adresatów tych norm z aktualnie obowiązującym stanem prawnym. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku brzmienie art. 152 budziło wątpliwości co do zakresu stosowania i obowiązku sądu orzekania w kwestii wykonalności zakwestionowanego aktu. W przypadku jednak aktów prawa miejscowego należy uwzględnić względy systemowe i ograniczenie wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zasadność takiego stanowiska pośrednio potwierdza dokonana zmiana art. 152 p.p.s.a., wprowadzona z dniem 15 sierpnia 2015 r. przepisem art. 1 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. .U. z 2015 r., poz. 658). Wprowadzając jako zasadę w art. 152 § 1 p.p.s.a., że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej, w art. 152 § 2 p.p.s.a. zastrzeżono, że przepis art. 152 § 1 nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego. Rozwiązanie to jest w tym momencie skorelowane z utrzymanym w dotychczasowym brzmieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Można też dostrzec, że na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez Sąd I instancji, kwestia "wykonalności" była rozumiana szeroko i orzeczenie w tym zakresie odnosiło się właśnie do wywoływania przez zakwestionowane rozstrzygnięcie skutków prawnych. Z podanych względów za skuteczny należało uznać zarzut odnoszący się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wyroku Sądu I instancji. Orzeczenie w zakresie braku wykonalności było jednak jedynie konsekwencją przyjęcia przez Sąd podjęcia kontrolowanej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, skuteczność zarzutu nie miała wobec tego wpływu na wynik sprawy i nie przesądza o uwzględnieniu skargi kasacyjnej w zakresie pkt 1 wyroku, stwierdzającego nieważność uchwały.
Natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego odnoszący się do art. 147 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do tezy o bezpodstawnym uwzględnieniu skargi. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego, sprowadzający się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. W konsekwencji zasadność zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, koncentrują się wokół kwestii legitymacji skargowej skarżących, działających w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. W skardze kasacyjnej zakwestionowano, aby naruszenia interesu skarżących można było upatrywać w przynależności do wspólnoty mieszkańców dzielnicy oraz w braku konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały. Przesłanki wniesienia skargi na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie budzą wątpliwości i prawidłowo zostały zidentyfikowane przez Sąd I instancji, jako związane z koniecznością wykazania naruszenia własnego, aktualnego, rzeczywistego uprawnienia lub obowiązku przysługującego skarżącemu na podstawie przepisów prawa, gdyż skarga wnoszona w tym trybie nie ma charakteru skargi powszechnej. Na akceptację zasługuje także stanowisko Sądu I instancji, dotyczące wagi i wartości zasady samorządności dla ustroju państwa oraz jej treści. Tego rodzaju aksjologiczne argumenty nie są jednak wystarczające dla przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie skarżące jako mieszkanki dzielnicy wykazały nieuprawnioną ingerencję w przysługujące im indywidualnie uprawnienia.
Nie jest uzasadnione, dla poparcia przyjętej tezy o służącej skarżącym legitymacji skargowej, odwoływanie się do wyroków sądów dotyczących kręgu podmiotów legitymowanych w przypadku uchwały o zmianie nazwy ulicy. Sąd I instancji postawił znak równości między sytuacją prawną osób kwestionujących zmianę nazwy ulicy, a sytuacją skarżących. Tymczasem w przypadku zmiany nazwy ulicy przepisy prawa obligują podmioty posiadające miejsce zamieszkania lub siedzibę pod określonym adresem, do podjęcia czynności zmierzających do aktualizacji danych ewidencyjnych, wymiany lub aktualizacji dokumentów. Z tego powodu uzasadnione jest przyjęcie, że uchwała w przedmiocie zmiany nazwy ulicy legitymuje takie podmioty do wystąpienia ze skargą na uchwałę, której skutki (zmiana nazwy ulicy) wpływają na skonkretyzowanie się po ich stronie określonych i indywidualnych obowiązków, co świadczy o ingerencji uchwały w sferę ich interesu prawnego. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2012 r., sygn. II OSK 631/12 wskazywał na brak rozważenia konsekwencji, jakie pociąga dla mieszkańców zmiana nazwy ulicy. Legitymacja do skarżenia uchwały w sprawie nadania nazwy może także wynikać dla określonych osób z przepisów szczególnych, jak np. art. 8 ust. 1a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), zgodnie z którym podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Stwierdzić zatem należy, że zbiór podmiotów, którym może przysługiwać interes prawny w sprawie skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany lub nadania nazwy ulicy nie jest pusty, ale należą do niego wyłącznie osoby, które mogą wskazać na przepis, będący dla nich źródłem uprawnienia lub obowiązku w związku ze zmianą lub nadaniem nazwy ulicy (placowi).
Niewątpliwie nie może stanowić źródła legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. przynależność do wspólnoty samorządowej czy wspólnoty dzielnicy, jeżeli z tego tytułu przepis prawa nie nadaje jednostce określonych indywidualnych roszczeń czy uprawnień. Jak dostrzegł Sąd I instancji, w sprawie nadania nazwy ulicy, żaden przepis prawa nie kreuje obowiązku przeprowadzenia konsultacji w tej właśnie sprawie z mieszkańcami gminy czy dzielnicy. Ugruntowane jest także w orzecznictwie stanowisko, że źródłem legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być naruszenie przepisów regulujących tryb podjęcia uchwały, ten może być bowiem kontrolowany dopiero po ustaleniu legitymacji skargowej skarżącego. Podobnie nie można uznać za źródło indywidualnego interesu prawnego zasady dostępu do sądu, określonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Jakkolwiek Sąd I instancji ogólnie stwierdził, że można, jak to czynią skarżące, wywodzić ich interes prawny z przepisów Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym, to jednak nie skoncentrował się wyłącznie na wyżej wskazanych okolicznościach. Stanowisko Sądu I instancji bazuje na połączeniu wagi nadania nazwy placowi dla społeczności lokalnej z prawem tej społeczności do konsultowania spraw dla niej istotnych. W tym zakresie powołano przepis art. 16 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, art. 1 ust. 1 i art. 5a ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 6 EKSL. Zarzuty wysunięte w skardze kasacyjnej dotyczące błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania tych przepisów są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione.
Przepis art. 3 ust. 1 EKSL definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców. Zgodnie jednak z postanowieniami art. 3 ust. 2 Karty, prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeżeli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Zgodnie z nadanym mu tytułem, przepis art. 3 Karty dotyczy koncepcji samorządu terytorialnego i wprowadza konstytutywne dla tej instytucji cechy. Przewiduje działanie samorządu poprzez wybierane rady, a także na drodze demokracji bezpośredniej, ale w sytuacjach dopuszczonych w ustawie. Sąd I instancji przyznał, że w kwestii nadania nazwy ulicy nie istnieje ustawowo wprowadzony obowiązek zastosowania jakiejś formy demokracji bezpośredniej. Sama karta także nie określa przypadków obligujących do zastosowania takiej formy uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji. Przepis art. 4 Karty określa zakres działania samorządu. W ust. 2 stanowi, że społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem, pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy kwestie decydowania o nazwach ulic i placów, w tym zakresie ustawa zachowała zatem zasadę pełnej swobody społeczności lokalnej, do podejmowania decyzji. Z tej regulacji niewątpliwie nie można wywieść, że indywidualne uprawnienie do decydowania w tej kwestii ma każdy członek społeczności lokalnej. Przepis art. 4 ust. 6 Karty dotyczy bezpośrednio zasady konsultacji. Społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i odpowiednim trybie, w trakcie opracowania planów i podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Karta nie precyzuje, w jaki sposób powinna odbywać się taka konsultacja, przewiduje jednak konsultowanie decyzji ze społecznościami, a nie z ich poszczególnymi członkami. Nie wprowadza w zakresie konsultacji obligatoryjności odwołania się do jakiejś formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2, lecz łączy powinność konsultacji ze społecznością lokalną jako taką. Uwzględniając art. 3 ust. 2 Karty, konsultacja ze społecznością lokalną może się zatem odbyć także poprzez konsultację z radą lub zgromadzeniem wybranym przez obywateli. Również zatem z tej regulacji nie można w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wywieść prawa mieszkańca do konsultacji spraw dotyczących wspólnoty, nawet jeśli mają one dużą wagę.
Kwestie konsultacji reguluje także art. 5a u.s.g, zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie wylicza spraw obligatoryjnie wymagających konsultacji, zaś nawet w przypadkach zakwalifikowanych jako "sprawy ważne dla gminy" przewiduje możliwość ich prowadzenia, oddając zasady i tryb prowadzenia konsultacji regulacji w uchwale gminy. Zarówno skarżące, jak i Sąd I instancji nie wskazali, na jakiej podstawie konsultacja w sprawie nadania nazwy placowi wymagała konsultacji. Uznanie jej za ważną dla społeczności nie jest dostateczną przesłanką w tym zakresie, gmina ma bowiem uprawnienie do prowadzenie konsultacji w sytuacjach, w których obowiązek ten nie wynika z ustawy. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, że członkom społeczności lokalnej, na podstawie uprawnienia przysługującego gminie, przysługuje indywidualnie roszczenie o przeprowadzenie konsultacji, mogące stanowić podstawę do skarżenia uchwały podjętej bez tego trybu.
Faktem zaś jest, podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że inicjatywa nadania placowi określonej nazwy pochodziła od rady dzielnicy, jako jednostki pomocniczej gminy. Ta forma samorządu lokalnego jest zgodna z art. 3 EKSL i stanowi przejaw samorządności na poziomie niższym niż gmina. Skoro prawo do decydowania w ważnych dla społeczności lokalnych sprawach może być realizowane poprzez wybierane rady i zgromadzenia, to podjęcie uchwały w przedmiocie nadania nazwy placowi w dzielnicy w zgodzie z wolą wyrażona przez samorząd tej dzielnicy nie jest naruszeniem zasady z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 6 EKSL, w szczególności nie oznacza pozbawienia społeczności dzielnicy udziału w podjęciu decyzji bezpośrednio jej dotyczącej.
Przedstawione uwagi prowadzą w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego do wniosku, że oparcie legitymacji skargowej skarżących jako mieszkanek dzielnicy na art. 5a ust. 1 u.s.g., art. 3 i art. 4 ust. 2 i 6 EKSL nie jest uzasadnione, albowiem przepisy te nie kreują dla indywidualnych mieszkańców skonkretyzowanego uprawnienia do udziału w procesie podejmowania decyzji w przedmiocie nadania nazwy placowi. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z tymi przepisami jest uzasadniony. Sąd I instancji niezasadnie uznał, że wnoszące skargę wykazały naruszenie ich interesu prawnego. Wobec braku po stronie skarżących legitymacji z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Oceny dokonane w kwestii zgodności z prawem uchwały zaskarżonej do Sądu I instancji pozostają poza zakresem badania przez sąd II instancji.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Sąd nie zastosował przepisu art. 189 p.p.s.a., albowiem w dacie rozpoznawania skargi przez Sąd I instancji przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. nie przewidywał jako podstawy odrzucenia skargi przesłanki braku naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej. Przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a został dodany przepisem art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej z 9 kwietnia 2015 r. i nie obowiązywał w dacie orzekania przez Sąd I instancji, zaś przepis art. 189 p.p.s.a przewiduje odrzucenie skargi przez NSA jeśli skarga ta podlegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, co nie miało ówcześnie miejsca.