II OSK 1015/06

II OSK 1015/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Maria Rzążewska /przewodniczący/
Stanisław Nowakowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Rz 620/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2006-04-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
art. 102
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski /spr./ Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2007r. na rozprawie Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 620/05 w sprawie ze skargi P S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia w sprawie zanieczyszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od P. S. A. w Płocku na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. kwotę 100 (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 620/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę P. S.A. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2005 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz P. S.A. (zwanego dalej P. ) kwotę 215 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że organ administracji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. odrzucającą zgłoszenie P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołanie P. S.A. nie mogło być uwzględnione, gdyż organ I instancji poprawnie zastosował art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm., zwanej dalej "przepisy wprowadzające"), dlatego utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. zwłaszcza, że P. powstał na skutek połączenia M. i Pe. S.A. z siedzibą w P. i C. S.A. z siedzibą w W. Podstawą powołania jednostki odwołującej się był art. 463 pkt 1 i art. 464 § 1, 2 i 4 kodeksu handlowego. Kolegium przyjęło, że P. nie jest nowym, a więc innym podmiotem wskazanym w dyspozycji art. 12 ust. 1 przepisów wprowadzających. P. jako sukcesor C. w W. ponosi odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi lub gleby przez swojego poprzednika, a to oznacza, że zgłoszenie realizowania w trybie art. 12 ust. 1 przepisów wprowadzających nie może być przyjęte i na podstawie art. 12 ust. 4 tej ustawy podlega odrzuceniu. Z tego powodu zasadnie, w ocenie organu drugiej instancji, zgłoszenie P. dotyczące zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działkach nr 26/1, 26/2, 26/3, 26/4, 26/5 położonych w obr. 216 w R. przy ul. W. i na działkach nr 51/2/ 51/5, 51/7 przy ul. U. w R. oraz na działkach nr 166 i nr 167 w R. przy ul. P. zostało odrzucone przez Prezydenta Miasta R.
.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę, wniesioną przez P., uwzględnił podzielając pogląd strony skarżącej oraz stanowiska wyrażone w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Lublinie z dnia 31 maja 2005r. sygn. akt II SA/Lu 343/05 i Białymstoku z dnia 14 lipca 2005r. sygn. akt II SA/Bk 187/05, Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 12 przepisów wprowadzających jest przepisem szczególnym, zatem z tej racji nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Tym samym kwestia wynikająca z art. 465 § 3 kodeksu handlowego, dotycząca odpowiedzi na pytanie czy z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje również w prawa i obowiązki administracyjno-prawne spółki przejętej nie ma, zdaniem Sądu, istotnego znaczenia prawnego.
Sąd przyjął nadto, że art. 12 przepisów wprowadzających wiąże się z art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 267 ze zm.), a jego wyjątkowy charakter polega na tym, że stwarza dla władającego powierzchnią ziemi (w dniu 1 października 2001 r.) możliwość zwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej określonej w art. 102 ust. 1-3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jeżeli wykaże, że zanieczyszczenie powstało przed tą datą i zostało spowodowane przez inny podmiot. Za takim charakterem tego przepisu przemawia dodatkowo zamieszczenie tego przepisu w ustawie wprowadzającej. Przepis art. 12 tej ustawy nie określa pojęcia władającego, zatem pojęcie to należy określać na podstawie art. 3 pkt 44 - Prawa ochrony środowiska, według którego za władającego powierzchnią ziemi rozumie właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków ujawniono inny podmiot władający gruntem to ten podmiot ujawniony jako władający. Takim podmiotem może być użytkownik wieczysty gruntu, trwały zarządca nieruchomości, użytkownicy, dzierżawcy (§ 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38, poz. 454).
W myśl art. 12 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających władający może skorzystać z dobrodziejstwa tego przepisu i zwolnić się od obowiązku rekultywacji jeżeli dokona zgłoszenia przed 30 czerwca 2004 r. i wykaże, że był władającym zanieczyszczonego gruntu w dniu 1 października 2001 r. oraz do zgłoszenia dołączy wyniki badań potwierdzających, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy nie badały tych przesłanek bowiem uznały, że skoro P. nie jest innym podmiotem, zatem z tego powodu zasadnie, ich zdaniem, zostało odrzucone zgłoszenie (art. 12 ust. 4 ustawy z 27 lipca 2001 r.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. reprezentowane przez Radcę prawnego.
Kolegium zaskarżyło wyrok w całości, na podstawie art.173 § 1, 174 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz.1085 ze zm.) przez przyjęcie, że spółka P. jest zobowiązana do zgłoszenia zanieczyszczenia przez inny podmiot - co zwalnia ten podmiot z obowiązków określonych w art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska w sytuacji gdy P. jako następca prawny C., przejął wszelkie prawa i obowiązki w tym również i publicznoprawne dotyczące rekultywacji wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska.
Wskazując na powyższe zarzuty organ administracji wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi P. S.A. ewentualnie: o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd wydając przedmiotowy wyrok naruszył prawo materialne poprzez niewłaściwą subsumpcję przepisu art. 12 przepisów wprowadzających. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd ograniczył się praktycznie do "podzielenia stanowiska skarżącego" nie przedstawiając własnej argumentacji zmierzającej do ustosunkowania się do stanowiska obu stron, w tym również organów orzekających w sprawie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nieporozumieniem jest powołanie się przez Sąd na orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych bez powołania się na źródła ich publikacji, a taki zabieg uniemożliwia konstruktywną polemikę z tezami zawartymi w wyrokach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że materialno-prawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 12 ust. 1-4 przepisów wprowadzających, w świetle którego władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. i w tym przypadku nie stosuje się przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska. Podniesiono, że zgłoszenie nie spełniało wymogów przepisu art. 12 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż dotyczyło zanieczyszczenia nieruchomości dokonanego przez podmiot, którego następcą prawnym jest zgłaszający P. Zatem w zakresie praw i obowiązków wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska zgłaszający nie był innym podmiotem niż ten, który dopuścił się naruszenia zanieczyszczenia nieruchomości.
Wskazano, że o następstwie prawnym pod tytułem ogólnym można bowiem mówić, gdy na podstawie jednego zdarzenia prawnego jeden podmiot wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki innego podmiotu. W przedmiotowej sprawie podstawą następstwa prawnego pod tytułem ogólnym były przepisy art. 463 pkt 1, art. 464 § 1, 2 i 4 w związku żart. 465 § 3 obowiązującego w dacie połączenia spółek M. i Pe. S.A. z siedzibą w P. i C. z siedzibą w W., przez co nastąpiła zmiana firmy przedsiębiorstwa na P. S.A. - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502, z 1946 r. ze zm.). Zdaniem Kolegium sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 i nast. Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W przepisie art. 465 § 3 k.h. nie sformułowano żadnych ograniczeń co do zakresu następstwa prawnego, w tym nie wyłączono z niego praw i obowiązków publicznoprawnych. Przepis ten statuuje następstwo prawne pod tytułem ogólnym, obejmujące ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego, przechodzących na jego następcę. Nowa regulacja sukcesji uniwersalnej zawarta w przepisie art. 494 § 1 k.s.h. nie różni się zasadniczo od zapisu art. 465 § 3 k.h. W literaturze przyjmuje się, że § 1 art. 494 k.s.h. statuuje zasadę sukcesji generalnej także w odniesieniu do uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, zaś § 2 jedynie doprecyzowuje zakres tego następstwa publicznoprawnego.
Zdaniem Kolegium przepis art. 12 przepisów wprowadzających dotyczy "(...) przede wszystkim materialnoprawnych przesłanek zgłoszenia zanieczyszczenia środowiska i wynikającego z tego skutków zwolnienia spod jurysdykcji art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska" i w żaden sposób nie rozstrzyga zasad sukcesji generalnej, które są przywoływane jedynie dla interpretacji pojęcia "inny podmiot" użytego w przepisie art. 12 ustawy oraz nie wyłącza zastosowania ogólnych reguł następstwa prawnego i jego skutków wynikających z kodeksu handlowego. Podkreślono, że C. S.A. z siedzibą w W. nie nabyła na mocy konkretnego aktu administracyjnego określonych uprawnień, czy też obowiązków. Jedynie na skutek wejścia w życie nowego aktu normatywnego w zakresie ochrony środowiska, ustawodawca przewidział możliwość zgłoszenia organom administracji zanieczyszczenia środowiska dokonanego przez "inne podmioty" niż aktualnie władające zanieczyszczoną nieruchomością. Ta regulacja nie może być interpretowana rozszerzająco i mieć zastosowanie do generalnie wszystkich przypadków zmiany władztwa nad zindywidualizowaną, zanieczyszczoną nieruchomością. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uprawnienia takie nie będą przysługiwały podmiotom, które jedynie uległy przekształceniu lub transformacji przewidzianej przepisami prawa, zarówno z własnej woli w oparciu o suwerennie podjęte w tym zakresie decyzje, jak również na skutek przewidzianych obligatoryjnych rozwiązań normatywnych. Skorzystanie z norm prawnych umożliwiających podmiotom dokonywanie połączenia, przekształcenia, czy też podziału przy zachowaniu faktycznej ciągłości prowadzonej działalności gospodarczej z tożsamym lub podobnym przedmiotem działalności nie może ograniczać, czy też wyłączać ich odpowiedzialności w zakresie prawa i obowiązków kształtowany na drodze administracyjnej, na skutek zdarzeń, które faktycznie mają swoją podwalinę prawną na gruncie sukcesji cywilistycznej
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie, aczkolwiek nie w pełni można zgodzić się z argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu, a odnoszącą się do wykładni art. 12 ustawy.
Ustawa prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym, (art. 82 ustawy) jednostki organizacyjne wykonujące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnie ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.
W ujęciu ustawy Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia, ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej dokonania może - na koszt władającego - dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze zbywcą (art. 102 ust. 2 i 3).
Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot, ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.
Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.
W ujęciu omawianego przepisu, władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych.
Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska tj. w dniu 1 stycznia 2001 r., zgłoszenia właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie wymienionej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r.
Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, że dotyczy on tych przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego w dniu wejścia w życie tej ustawy innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delict powodujący zanieczyszczenie musiał zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot, w rozumieniu tego uregulowania, poprzednika prawnego władającego.
Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego, nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.
Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego nieruchomości.
Kierując się tymi przesłankami w wykładni cytowanego przepisu, nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dokonanie zgłoszenia o jakim mowa w tym przepisie ma na celu uwolnienie się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi lub gleby przez podmiot, który przejął władanie obszarem ziemi zanieczyszczonej przez poprzednika władającego.
Zgodzić natomiast należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z uregulowania objętego tym przepisem wprost nie wynika sukcesja obowiązków obciążających poprzednika władającego, co pozostaje jednak bez wpływu na ocenę trafności zarzutu skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że poprzednik prawny władającego jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ustawy.
Na marginesie należy podnieść, że powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 343/05 uchylony został wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 987/05
Uznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię za uzasadniony, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.