II OSK 1013/22

II OSK 1013/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Żak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
659
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 266/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-11
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt VII SAB/Wa 266/21 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłość postępowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 266/21, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na przewlekłość postępowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister lub Organ) w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, w zw. z art. 161 § 1 pkt 2, art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a oraz § 2 i art. 151 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), w pkt I. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania aktu; w pkt II. stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku L. sp. z o.o. z siedzibą w W. z 12 lipca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 stycznia 2021 r., znak WZW 5152.400.2020.Acz; w pkt III. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV. przyznał od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz L. sp. z o.o. z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych; w pkt V. oddalił skargę w pozostałej części oraz w pkt VI. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Spółka w piśmie z 27 października 2021 r., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "MWKZ") z 21 stycznia 2021 r.
W skardze podniosła, że 14 lipca 2021 r. złożyła do Ministra podanie o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia MWKZ z 21 stycznia 2021 r., znak: WZW.5152.400.2020.Acz, w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę budynku wysokościowego do 260 m.n.p.t., mieszczącego apartamenty, hotel, usługi, garaż podziemny wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i wjazdami oraz robót budowlanych dotyczących części niskiej i podziemnej budynku istniejącego, położonego przy [...] w W. na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...], ujętej w gminnej ewidencji zabytków [...]
Organ w jej ocenie prowadził postępowanie przewlekle bowiem do dnia złożenia przez nią ponaglenia (14 września 2021 r.) nie podjął w sprawie żadnych czynności. Konsekwencją ponaglenia było pismo Organu z 20 września 2021 r. wskazujące na nowy termin załatwienia sprawy (29 października 2021 r.), w którym jako powód nierozstrzygnięcia sprawy wskazano prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Spółka zwróciła się do Organu o wskazanie czynności dowodowych, które zamierza on podjąć w ramach prowadzonego postępowania i czynności dotychczas podjętych w sprawie. Minister wyjaśnił, że w ramach toczącego się postępowania wystąpił do właściwych organów o dostarczenie obowiązującego planu miejscowego dla terenu, na którym ma być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków. Nie wskazał, jakie czynności dowodowe ma zamiar podjąć w sprawie.
Skarżąca w odpowiedzi na powyższe zwróciła Ministrowi uwagę, że obydwa żądane dokumenty nie mają związku ze sprawą, a ponadto obowiązujący plan miejscowy jest dostępny we właściwym dzienniku urzędowym, wobec czego, jej zdaniem, Minister pozoruje działania w ramach postępowania wyjaśniającego oraz zwróciła się o przeprowadzenie mediacji. Spółka podkreśliła, że nadal nie została poinformowana o przygotowanym projekcie rozstrzygnięcia i możliwości zapoznania się z nim. Spółka wskazała, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. sprawa powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, w tym bez zbędnej zwłoki Minister powinien ustosunkować się do wniosku o przeprowadzenie mediacji, czyli wydać w tym przedmiocie postanowienie.
Spółka podkreśliła, że w sprawie nie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego, na co wskazują także działania samego Ministra, który nie zamierzał podejmować żadnych czynności dowodowych. W jej ocenie, co najmniej kilkunastokrotnie przekroczono termin załatwienia sprawy, co uzasadnia wniosek o ukaranie Ministra grzywną, a zważywszy na niezwykle wysoki koszt przygotowania projektu budowlanego, także i wysokość wnioskowanej grzywny.
Organ w odpowiedzi na skargę przedstawił dokładny przebieg dokonywanych w prowadzonym postępowaniu czynności i wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że we właściwym czasie podejmuje kolejne czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie można mówić o przewlekłości organu. Organ zaznaczył również, że decyzja w sprawie zostanie wydana przez Ministra w najbliższym czasie.
Minister, postanowieniem z 6 grudnia 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.1008.2021.WK po rozpoznaniu wniosku skarżącej z 12 lipca 2021 r., na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710) oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia ww. MWKZ z 21 stycznia 2021 r., znak: WZW.5152.400.2020.ACz.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na przewlekłość postępowania i orzekł jak w sentencji wyroku.
Na wstępie Sąd zauważył, że skarga z 27 października 2021 r. na przewlekłość postępowania poprzedzona została ponagleniem z 14 września 2021 r. a Minister rozstrzygnął wniosek Spółki postanowieniem z 6 grudnia 2021 r., odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z 21 stycznia 2021 r. W związku z powyższym organ rozpoznał sprawę już po wpłynięciu skargi na przewlekłość do organu (2 listopada 2021 r.) i po wpłynięciu skargi do Sądu (2 grudnia 2021 r.). W tych okolicznościach Sąd uznał za zasadne, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzyć postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania, gdyż postanowienie zostało wydane. Sąd uczynił to z urzędu mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Następnie Sąd zwrócił uwagę na wynikającą z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. zasadę szybkości postępowania, podkreślając, ze jej realizacja jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.
Dalej Sąd przywołał treść art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., które określają terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym oraz art. 35 § 5 K.p.a. określający jakie terminy nie są wliczane w termin załatwienia sprawy. Sąd podkreślił, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W wypadku, jeżeli organ prowadzi postępowanie przez czas przekraczający termin określony w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. i do tego nie informuje strony o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, to sprawę prowadzi przewlekle (art. 37 § 1 pkt. 2 K.p.a.).
Sąd zauważył, że okolicznością wyłączającą odpowiedzialność organu za przekroczenie terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 5 K.p.a.) nie stanowi podejmowanie przez organ czynności pozornych albo niezwiązanych z przedmiotem rozpatrywanej przez organ sprawy.
Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej z 14 lipca 2021 r. było stwierdzenie nieważności ostatecznego w toku administracyjnym postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, sprowadzające się do ustalenia czy kwestionowane postanowienie obarczone jest wadą stypizowaną w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Sąd nadmienił, że Minister zawiadomił strony o wszczęciu postępowania dopiero w piśmie z 2 listopada 2021 r, czyli prawie 4 miesiące po jego wszczęciu.
Sąd stwierdził, że fakt, iż Minister w piśmie z 2 listopada 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu 14 lipca 2021 r. postępowania z wniosku Spółki nie dowodzi tego, że postępowanie to było (jak twierdził organ w odpowiedzi na skargę) "zgodne z art. 61 § 4 K.p.a.". Skoro bowiem datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.), to o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie niezwłocznie, a nie po prawie 4 miesiącach. Zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania jest bowiem jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu.
W ocenie Sądu, całkowicie niezasadne i dokonane już po terminie załatwienia sprawy (art. 35 § 1 i § 3 K.p.a.) było w takim wypadku powiadomienie stron przez Ministra 2 listopada 2021 r., "że z powodu konieczności zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania oraz wyznaczenia stronom terminu do zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia uwag, wniosków i dowodów - sprawa (...) zostanie zakończona w przewidywanym terminie do 15 listopada 2021 r.".
Sąd zwrócił uwagę, że nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego nakazuje organowi ustalanie potencjalnych przesłanek wadliwości kwestionowanej decyzji lub postanowienia, a nie prowadzenie postępowania w zakresie tą ostateczną decyzją lub postanowieniem zakończonym. Co do zasady, organ w postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi postępowania dowodowego w innym zakresie, jak tylko koniecznym do ustalenia, czy kwestionowany akt ostateczny wydany został z w okolicznościach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 -7 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne ma dokonać oceny ostatecznego aktu na podstawie tego materiału dowodowego, którym dysponował organ w postępowaniu zwyczajnym. Istotą bowiem takiego postępowania jest ustalenie ważności decyzji lub postanowienia nie na podstawie nowych dowodów i nowo ustalonego stanu faktycznego przez organ nadzorczy, ale na podstawie tych dowodów, które były przyczyną wydania kontrolowanego orzeczenia.
Sąd uznał, że w prowadzonej przez Ministra sprawie podjęte przez niego czynności nie zmierzały do ustalenia ww. przesłanek potencjalnej nieważności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ale do ponownego, zbędnego w postępowaniu nadzwyczajnym, ustalenia stanu faktycznego istotnego dla uzgodnienia projektu pozwolenia na budowę. Uwzględniając charakter i zakres postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Sąd uznał, że były to czynności o charakterze pozornym i niezwiązanym z istotą tego postępowania.
Zdaniem Sądu błędnie uważa Minister, że wystąpienie z 4 października 2021 r. do MWKZ "o przesłanie opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków z 21 stycznia 2021 r., w sprawie przedmiotowej inwestycji oraz do Urzędu [...] o przesłanie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) dla terenu powyższej inwestycji" miało jakikolwiek związek z prowadzeniem "postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie". Ustalenie powyższego miało związek – ale z postępowaniem zwykłym, zakończonym już przecież kwestionowanym postanowieniem MWKZ, a nie z ustaleniem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.
Sąd wskazał, że skoro Minister 23 lipca 2021 r. wystąpił do MWKZ o przesłanie akt sprawy zakończonej kwestionowanym co do ważności postanowieniem (co rzeczywiście było czynnością wyjaśniającą w ramach postępowania nadzwyczajnego), a akta wpłynęły do Ministra już 4 sierpnia 2021 r., to organ ten w tejże dacie otrzymał wszelkie dokumenty, niezbędne dla ustalenia potencjalnej nieważności postanowienia MWKZ, czyli rozpatrzenia podania skarżącej. Dokonanie więc pismem z 20 września 2021 r. zawiadomienia stron, że "z powodu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, sprawa przedmiotowego wniosku zostanie zakończona w przewidywanym terminie do 29 października 2021 r." po pierwsze było spóźnione (dokonane już po terminie załatwienia sprawy z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a.), a po drugie nie stanowiło czynności, o jakiej mowa w art. 36 § 1 K.p.a. albo w art. 36 § 2 w zw. z art. 35 § 5 K.p.a.
Podobnie Sąd ocenił kolejne powiadomienie stron przez Ministra 2 listopada 2021 r., "że z powodu konieczności zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania oraz wyznaczenia stronom terminu do zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia uwag, wniosków i dowodów - sprawa (...) zostanie zakończona w przewidywanym terminie do 15 listopada 2021 r.".
Sąd zauważył, że ww. terminu załatwienia sprawy (29 października 2021 r.) Minister także nie dochował. Nie dochował też kolejnego terminu załatwienia sprawy, wskazanego pismem z 2 listopada 2021 r. (15 listopada 2021 r.). Co więcej, już po upływie tego kolejnego terminu, 23 listopada 2021 r. Minister wystąpił jeszcze do Stołecznego Konserwatora Zabytków "o przesłanie skanu pisma (opinii) Stołecznego Konserwatora Zabytków z 27 kwietnia 2007 r., znak: KZ-ZN.ANA.-4045-12-2/07, odnośnie ww. zamierzenia inwestycyjnego", tym razem jednak w ogóle już nie zawiadamiając stron o nowym terminie załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie informując o nowym terminie na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.).
Postanowienie rozstrzygające w postępowaniu nadzwyczajnym sprawę z wniosku skarżącej wydane zostało dopiero 6 grudnia 2021 r. – a więc prawie 5 miesięcy po wszczęciu w tej sprawie postępowania. W ocenie Sądu sprawa nie należała do kategorii spraw "szczególnie skomplikowanych" w rozumieniu art. 35 § 3 K.p.a., a więc powinna być załatwiona przez Ministra niezwłocznie (art. 35 § 1 i § 2 K.p.a.). Uznając, że załatwienie sprawy wymagało postępowania wyjaśniającego, to i tak powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania – a więc 14 sierpnia 2021 r.
Sąd mając na uwadze przedstawiony przebieg czynności w postępowaniu Ministra stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, uzasadniające wydłużenie przez organ postępowania nadzwyczajnego, wymienione w art. 35 § 5 K.p.a.
Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.) Uznał, że o ile w sprawie niniejszej nastąpiło znaczne wydłużenie czasu załatwienia sprawy, o tyle Ministrowi nie można przypisać, że unikał wydania rozstrzygnięcia lub działał z lekceważeniem praw strony. Nie świadczy o tym bowiem fakt podejmowania zbędnych działań przez organ. Jest to przesłanka przewlekłego prowadzenia sprawy i błędnej chęci wyjaśniania okoliczności istotnych w postępowaniu zwyczajnym, a nie nadzwyczajnym, ale nie unikania wydania rozstrzygnięcia sprawy. Rażące naruszenie prawa w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania (lub bezczynności) organu powinno być powiązane z przewlekłością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 151/21, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2439/20, z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1915/21 - CBOSA).
W ocenie Sądu, Minister niewątpliwie prowadził postępowanie przewlekle, ale nie nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa wobec czego oddalono skargę w zakresie nałożenia na organ grzywny. Grzywna, jako dotkliwy środek finansowy ma zasadniczo wymóc od organu wydanie rozstrzygnięcia (co w tej sprawie Minister uczynił w trakcie zawisłości sprawy) lub stanowić karę za rażące naruszenie prawa. Sąd podzielił argumentację Spółki odnośnie krzywdy jakiej doznała ona w związku z opieszałym działaniem Ministra i przyznał na jej od organu 2.000 zł. W ocenie Sądu, kwota ta posłuży zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej, stanowiąc rekompensatę negatywnych przeżyć, związanych z niezałatwieniem sprawy w terminie i z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Sąd zaznaczył, że jakkolwiek przyznawana od organu suma pieniężna ma charakter kompensacyjny, to nie ma na celu naprawienia potencjalnej szkody. Odpowiedzialność za taką szkodę przewidziana jest bowiem w mającym charakter lex specialis art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, co wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jako odszkodowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżył go w części tj. w zakresie pkt II, IV i VI zarzucając mu naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe stwierdzenie, że zawiadomienie stron przez organ pismem z dnia 2 listopada 2021 r., że 14 lipca 2021 r. zostało wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności nie było zgodne z art. 61 § 4 K.p.a. podczas gdy z niniejszego przepisu nie wynika obowiązek zawiadamiania o wszczęciu postępowania niezwłocznie, wobec tego nie można uznać, że organ dopuścił naruszenia się ww. przepisu,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie czynności podjęte przez Ministra nie zmierzały do ustalenia przesłanek potencjalnej nieważności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ale do ponownego zbędnego w postępowaniu nadzwyczajnym ustalenia stanu faktycznego istotnego dla uzgodnienia projektu pozwolenia na budowę, podczas gdy z art. 80 K.p.a. wynika, że to organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona czy też nie, a więc to do kompetencji organu należała kwestionowana ocena,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez uznanie, że dokonane przez Ministra czynności były o charakterze pozornym i niezwiązanym z istotą tego postępowania, podczas gdy z art. 77 K.p.a. wynika, że organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i nie można uznać takiego działania za zbędne a dodatkowo z art. 80 K.p.a. wynika, że to organ mając kompetencję swobodnej oceny, ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a poprzez stwierdzenie, że wystąpienie przez Organ z 4 października 2021 r. do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przesłanie opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków z 21 stycznia 2021 r. w sprawie przedmiotowej inwestycji oraz do Urzędu [...] o przesłanie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania dla terenu powyższej inwestycji nie miało związku z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie i było nieuzasadnione podczas gdy z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ ma swobodę w zakresie oceny zbieranych dowodów a także ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, a więc to do kompetencji organu należała powyższa ocena,
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że skoro minister 23 lipca 2021 r. wystąpił do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przesłanie akt sprawy zakończonej kwestionowanym co do ważności postanowieniem a akta wpłynęły do Ministra już 4 sierpnia 2021 r. to organ w tej dacie otrzymał wszelkie dokumenty niezbędne dla ustalenia potencjalnej nieważności MWKZ, podczas gdy to do oceny organu należy kwestia czy posiadał w konkretnej dacie wszelkie dokumenty niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, co wynika z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego m.in. art. 77 K.p.a. oraz 80 K.p.a.
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że dokonanie pismem z 20 września 2021 r. zawiadomienia skarżącej, że z powodu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, sprawa przedmiotowego wniosku zostanie zakończona w przewidywanym terminie do 29 października 2021 r. było spóźnione a po drugie nie stanowiło czynności, o której mowa w art. 36 § 1 K.p.a. albo w art. 36 § 2 w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. podczas gdy organy wyjaśniły przyczyny zwłoki w zachowaniu terminu powołując się na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie,
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez, że w ocenie Sądu sprawa nie należała do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 K.p.a. a więc powinna być załatwiona przez Ministra niezwłocznie, podczas gdy była to sprawa skomplikowana,
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a poprzez stwierdzenie, że skoro organ uznał, że załatwienie sprawy wymagało postępowania wyjaśniającego to i tak powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania podczas gdy jest to jedynie ocena sądu i należy uznać, że to organ ocenia jaki jest czas potrzebny do załatwienia sprawy a w niniejszym przypadku z uwagi na charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia dowodów sprawa była bardziej skomplikowana niż uznał to Sąd,
9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydłużenie przez organ postępowania nadzwyczajnego, wymienione w art. 35 § 5 K.p.a. podczas gdy to do oceny organu należy ocena czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 35 § 5 K.p.a.,
10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie za zasadne zasądzenie od organu kwoty w wysokości 2 000 zł podczas gdy zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można mówić o przewlekłości i naruszeniu prawa, a więc zasądzenie jakiejkolwiek kwoty było nieuzasadnione w świetle ustalonych okoliczności w sprawie,
co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do uznania, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione argumenty mające zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadniać postawione wyżej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest pozbawiona podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 § 4 K.p.a. poprzez wykładnię, że organ powinien niezwłocznie zawiadomić strony o wszczęciu postępowania z wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków złożonego 14 lipca 2021 r. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie organ Sąd zastosował prawidłową wykładnię tego przepisu bowiem z art. 61 § 4 K.p.a. wynika obowiązek organu zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania. Skoro tak to powinno to nastąpić bez zbędnej zwłoki aby strony miały możliwość zająć stanowisko w sprawie. Z art. 35 § 2 K.p.a. wynika jakie sprawy załatwiane są niezwłoczenie. Są to sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty lub dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Organ w pierwszej kolejności ustala strony według posiadanych danych a zatem zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie wymagając prowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno być dokonane niezwłocznie po otrzymaniu od strony żądania wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie zawiadomienie takie nastąpiło dopiero przy piśmie organu z 2 listopada 2021 r. a zatem prawie po 4 miesiącach od jego wszczęcia w dniu 14 lipca 2021 r. W tym zakresie można było uznać, że już na początku postępowania organ prowadził je w sposób przewlekły.
Mając na uwadze przedmiot postępowania zainicjowanego przez Spółkę wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Mazowieckiego Konserwatora Zabytków z 21 stycznia 2021 r. podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że podejmowane przez Ministra czynności w sprawie nie zmierzały do załatwienia tej sprawy. W istocie organ powinien przeprowadzić wyłącznie te czynności, które pozwolą mu ocenić czy podczas wydawania ww. postanowienia nie doszło do wystąpienia jednej z okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 -7 K.p.a. a nie na nowo prowadzić ocenę materiału dowodowego, który posłużył do wydania tegoż postanowienia w trybie postępowania zwykłego. Ocena opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków z 21 stycznia 2021 r. w sprawie inwestycji czy też kontrola zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do weryfikacji merytorycznej strony zakończonego postępowania a nie jego oceny w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności. Podczas postępowania nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznego aktu dopuszczalne jest jedynie dokonanie oceny zakończonego postępowania w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności a temu nie służy ponowne prowadzenie postępowania dowodowego przez organ. Organ nie może prowadzić merytorycznej oceny rozstrzygnięcia ale ma ocenić czy rozstrzygnięcie to nie zapadło w okolicznościach z art. 156 § 1 K.p.a. Wobec powyższego ww. działania organu podjęte 4 października 2021 r. już po otrzymaniu akt sprawy (4 sierpnia 2021 r.) było nieuzasadnione. Dysponując aktami sprawy organ posiadał wystarczający materiał by wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zatem sprawa nie będąc sprawą skomplikowaną powinna zostać załatwiona w ciągu jednego miesiąca tj. do 4 września 2021 r. Organ abstrahując od charakteru postępowania odwlekał wydanie rozstrzygnięcia podejmując czynności, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy a zatem prowadził postępowanie przewlekle. Kierowane do stron postępowania zawiadomienie z 20 września 2021 r. o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zakończeniu sprawy do 29 października 2021 r. a następnie zawiadomienie z 2 listopada 2021 r. o powiadomieniu stron postępowania o jego wszczęciu i wyznaczeniu stronom terminu do zapoznania się z aktami sprawy, zgłoszenia uwag, wniosków i dowodów faktycznie było dokonane po terminie załatwienia sprawy oraz nie odpowiadało czynności z art. 36 § 1 K.p.a. albo z art. 36 § 2 K.p.a. Także wezwanie Stołecznego Konserwatora Zabytków do nadesłania jego opinii z 27 kwietnia 2007 r. odnośnie do inwestycji Spółki z 23 listopada 2021 r. było pozbawione znaczenia dla załatwienia przedmiotowej sprawy bowiem dokument ten miał znaczenie w postępowaniu zwykłym. Znamienne, że organ w tym przypadku w ogóle nie powiadomił stron o nowym terminie załatwienia sprawy i o nowym terminie do wypowiedzenia się do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań.
Z powyższego wynika, że organ prowadząc postępowanie podejmował nieuzasadnione czynności, które nie zmierzały do załatwienia sprawy i odwlekały termin jej załatwienia. Oczywiście organ ma swobodę w prowadzeniu postępowania dowodowego i określaniu jakie dowody są konieczne do przeprowadzenia aby sprawę wyjaśnić i ustalić stan faktyczny a następnie ocenić tak zgromadzony materiał dowodowy stosownie do art. 80 K.p.a. jednak specyfika postępowania o stwierdzenie nieważności czyniła czynności dowodowe organu bezzasadnymi. Należało jedynie zapoznać się z dotychczas zgromadzonym w postępowaniu zwykłym materiałem dowodowym i ocenić czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 K.p.a. Kompletowanie materiału dowodowego było z jednej strony bezzasadne.
Zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w kontekście stwierdzonej przez Sąd przewlekłości postępowania NSA uznał zatem za bezzasadne.
Jak już wcześniej wskazano pozyskanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Urzędu Miasta oraz opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności stanowiło czynność zbędną. Prowadzenie na nowo postępowania dowodowego i dokonywanie ocen dokumentów, które oceniono już wcześniej w postępowaniu zakończonym postanowieniem, które jest przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności nie służyło wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie a prowadziło jedynie do znacznego wydłużenia postępowania. Od momentu otrzymania akt zakończonej sprawy organ mógł zbadać czy postępowanie to obarczone było którąś z wad z art. 156 § 1 K.p.a. w tym celu ponowne gromadzenie dokumentacji w celu jej ponownej oceny było zabiegiem zmierzającym do wydłużenia postępowania a nie jej szybkiego załatwienia, zwłaszcza, że ustawowe terminy załatwienia sprawy zostały już wielokrotnie przekroczone a wyznaczone na nowo nie zostały dotrzymane.
Jeśli organ podczas oceny zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego doszedłby do wniosku, że ów materiał był niewystarczający do oceny istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia MWKZ z 21 stycznia 2021 r., to mógł rozstrzygnąć sprawę odmawiając stwierdzenia nieważności z tego powodu. Nie był natomiast zobligowany do prowadzenia postępowania dowodowego.
Zawiadomienie z 20 września 2021 r. świadczy o przewlekłości postępowania Organu bowiem organ zawiadomienia tego dokonał już po upływie terminu do załatwienia sprawy (1 miesiąc od złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności) a powinien to zrobić w czasie do jej rozstrzygnięcia. Wówczas wskazanie powodu przedłużenia rozpatrzenia sprawy nie czyniło zadość art. 36 § 1 i 2 K.p.a. bowiem nastąpiło po terminie na załatwienie sprawy.
Wbrew twierdzeniom organu Sąd słusznie przyjął, że sprawa oceny podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia MWKZ z 21 stycznia 2021 r. nie należała do spraw szczególnie skomplikowanych. Organ nie musiał prowadzić postępowania dowodowego aby ją rozstrzygnąć jednak podejmował czynności procesowe w tym właśnie kierunku. Błędne przeświadczenie organu o konieczności prowadzenia postępowania dowodowego gdy nie jest ono konieczne nie dowodzi, że sprawa miała charakter skomplikowany.
Załatwienie wniosku (odmawiające stwierdzenia nieważności lub stwierdzające nieważność) wbrew stanowisku Ministra nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż cały materiał dowodowy jaki miał on ocenić został zgromadzony w postępowaniu zwykłym i to wyłącznie jego ocenę pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. miał obowiązek dokonać w celu rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku. Mylne przeświadczenie organu w tym zakresie spowodowało nieuzasadnione wydłużenie postępowania co należy kwalifikować jako przewlekłość. Sąd I instancji nie dopuścił się więc naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stwierdzając, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie przewlekle.
Sąd nie naruszył też art. 35 § 5 K.p.a. uznając, że doszło do przewlekłości postępowania Ministra bowiem organ nie wykazał, że podczas rozpatrywania wniosku Spółki wystąpiły okoliczności o jakich mowa w tym przepisie. Skoro tak to powinien załatwić sprawę w terminie ustawowym.
Za niezasadny, zdaniem NSA, uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zakresie przyznania sumy pieniężnej 2000 zł od organu za stwierdzoną przewlekłość postępowania. Zdaniem Organu Sąd stwierdził, że nie można w sprawie mówić o przewlekłości i naruszeniu prawa toteż zasądzenie jakiejkolwiek kwoty było nieuzasadnione. Wnikliwa analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie daje podstaw do stawiania tego rodzaju wniosków jak czyni to organ. Sąd jednoznacznie wskazuje, że dokonywane przez organ czynności nie zmierzały do załatwienia sprawy w terminie i były nieuzasadnione z uwagi na charakter rozpoznawanej sprawy co doprowadziło do załatwienia sprawy po terminie ustawowym z art. 35 § 1 i 2 K.p.a. a gdyby przyjąć konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego po terminie jednego miesiąca od wszczęcia postępowania. Sąd uznał przewlekłość postępowania lecz zaprzeczył by miało one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że wydłużenie czasu załatwienia sprawy było znaczne jednak nie można zarzucić, że Minister unikał wydania rozstrzygnięcia lub działał z lekceważeniem praw strony. O rażącym naruszeniu prawa nie świadczy podejmowanie zbędnych działań przez organ. Wobec tego Sąd nie widział podstaw do zasądzenia grzywny ale uznał, że zasadne będzie zasądzenie sumy pieniężnej w celu zrekompensowania Spółce krzywdy jaką doznała w związku z opieszałym działaniem Ministra. Kwota 2000 zł była, zdaniem NSA, adekwatna do doznanej przez Spółkę krzywdy wynikającej z wadliwego postępowania organu. Sąd uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie a NSA dokonując kontroli nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień skutkujących uchyleniem tego punktu wyroku. W istocie bowiem Spółka doznała negatywnych przeżyć w związku z wydłużającym się oczekiwaniem na rozstrzygnięcie jej wniosku. Termin przewidziany w przepisach prawa upłynął bezskutecznie i doszło do bezczynności organu, która wiązała się ze wskazanymi przez Spółkę niedogodnościami.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej zawartego w jej piśmie z 20 lutego 2023 r. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w celu umożliwienia Spółce cofnięcia skargi na przewlekłość bowiem skarga kasacyjna nie uzasadniała takiego rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, zaskarżony wyrok odpowiadał prawu zatem nie było podstaw prawnych aby wyrok ten uchylać stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Nie sprzeciwia się to interesowi Spółki, która nie chce popierać już swojej skargi bowiem kwestia oceny przewlekłości postępowania nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie merytoryczne jej sprawy dotyczącej stwierdzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nieważności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 stycznia 2021 r., zwłaszcza, że Minister rozpatrzył tę sprawę postanowieniem z 6 grudnia 2021 r. odmawiając stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia. Kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było wyłącznie dokonanie oceny czy Sąd I instancji zgodnie z prawem dopatrzył się przewlekłości w postępowaniu Ministra przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4ustawy o COVID-19, orzekł jak sentencji.