II OSK 1012/21

II OSK 1012/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 765/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 145 ust. 1 pkt 5)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 765/20 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2020 r. nr ... w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 765/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2020 r. nr ... w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Zaskarżoną decyzją z 12 lutego 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane") po rozpoznaniu odwołania P. Sp. z o.o. (dalej: "Spółka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB") z 9 grudnia 2019r., nakazującej Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w W. wykorzystywanej na cele działalności typu Escape Room - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając orzeczenie MWINB wyjaśnił, że 10 stycznia 2019 r. PINB przeprowadził z urzędu czynności kontrolne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w W., w trakcie których stwierdzono, że na terenie nieruchomości znajduje się czterokondygnacyjny budynek usługowo - biurowy. Na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku w pomieszczeniach o numerach od 113 do 117 prowadzona jest działalność "escape room". W pomieszczeniach urządzono cztery pokoje tematyczne tzw. pokoje zagadek. Nową aranżację pomieszczeń wykonano z lekkich przegród budowlanych. W obrębie zaadaptowanych pomieszczeń brak instalacji gazowej, wentylacja grawitacyjna w 2 pokojach oraz w 2 pokojach grawitacja mechaniczna, w pomieszczeniach ogrzewanie z sieci c.o., wyjścia ewakuacyjne z pokoi oznakowane, pokoje wyposażone w gaśnice proszkowe. W czasie kontroli nie stwierdzono istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
PINB 18 stycznia 2019 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o udzielenie informacji w przedmiocie wydania zgody na zmianę sposobu użytkowania oraz przesłanie dokumentów dotyczących budynku.
W odpowiedzi organ administracji architektoniczno - budowlanej wskazał, że w archiwach oraz elektronicznej bazie obsługi korespondencji kancelaryjnej nie odnaleziono zgłoszenia bądź pozwolenia na roboty budowlane, jak również innych dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania w/w budynku na cele działalności typu Escape Room.
W dniu 12 marca 2019 r. przeprowadzono oględziny na nieruchomości przy ul. [...], w trakcie, których stwierdzono, że sposób użytkowania i wyposażenie nie uległy zmianie w stosunku do ustaleń, jakie poczynione zostały w trakcie poprzedniej kontroli.
Zawiadomieniem z 28 marca 2019 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w W. wykorzystywanego w części na cele działalności typu Escape Room. Postanowieniem PINB nr ... z 28 marca 2019 r. wstrzymano użytkowanie części budynku przy ul. [...] w W. wykorzystywanej na cele działalności Escape Room oraz nałożono na właściciela budynku P. Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia - w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia - opisanych w nim dokumentów.
Następnie decyzją PINB z 9 grudnia 2019 r. nakazano Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w W. wykorzystywanej na cele działalności typu Escape Room. Spółka złożyła odwołanie od tej decyzji.
MWINB wyjaśnił zasady postępowania odwoławczego i uznał, że PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Podkreślił istotę ustalenia stanu faktycznego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) i stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego
Z akt sprawy wynika, że charakter będącego przedmiotem rozpoznania obiektu określony został pierwotnie, jako szkoła. Decyzją Burmistrza Gminy Warszawa [...] z 6 czerwca 2000 r. udzielono Wyższej Szkole Zarzadzania z siedzibą w W. pozwolenia na użytkowanie budynku wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę z 14 maja 1998 r. tj. rozbudowę budynku szkoły - obiekt trzykondygnacyjny, wraz z modernizacją części istniejącego budynku, modernizacją sieci infrastruktury technicznej wewnętrznej i zewnętrznej oraz wykonaniem parkingu na terenie własnym przy ul. [...] w W.. Pismem z 14 kwietnia 2016 r. dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania centrum konferencyjno - wystawienniczego na potrzeby usług związanych z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją - park trampolin. Wobec powyższego zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłosił sprzeciwu.
Decyzją PINB nr ... po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Jak wskazano w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia przeprowadzona 17 stycznia 2017 r. kontrola wykazała zgodność użytkowania obiektu z ww. zgłoszeniem.
Ostatnim, więc sposobem użytkowania obiektu budowlanego były usługi związane z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją - park trampolin. Jak wynika z zapisów przeprowadzonych kontroli obiekt wykorzystywany jest w części na cele działalności typu Escape Room, która nie odpowiada przyjętej w zgłoszeniu formie rekreacji.
Jak wynika z załączonego do zgłoszenia z 14 kwietnia 2016 r. opracowania dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania centrum konferencyjno-wystawienniczego autorstwa mgr inż. A. S. przedmiotem inwestycji była projektowana zmiana sposobu użytkowania centrum konferencyjno-wystawienniczego na lokal przeznaczony na potrzeby usług związanych z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją (hala sportowa wraz z towarzyszącą jej powierzchnią socjalno-wypoczynkową). W lokalu znajdować się powinien hall wejściowy z zapleczem do obsługi obiektu, szatnie z sanitariatami, sale zabaw i rekreacji, sala sportowa, powierzchnia biurowa.
Przedstawiona w odwołaniu argumentacja wskazująca, że działalność w postaci świadczenia usług typu escape room w żadnej mierze nie odbiega od dotychczasowo zgłoszonej nie zasługuje na uwzględnienie. Na rysunkach projektowych do ww. opracowania również nie wskazano w opisie pomieszczeń, aby były one przeznaczone nawet w części na tzw. "escape room-y".
Wskazana w ww. zgłoszeniu forma tj. "rekreacja" została ograniczona wyłącznie do działalności polegającej na świadczeniu usług związanych z działaniem parku trampolin (co w żaden sposób nie odpowiada objętej przedmiotem postępowania działalności polegającej na prowadzeniu usług w postaci tzw. escape room-ów). Ponadto załączone do zgłoszenia opracowanie w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że w wypadku nowego, objętego tym zgłoszeniem sposobu użytkowania (park trampolin) chodzi o halę sportową wraz z towarzyszącą jej powierzchnią socjalno - wypoczynkową, nie zaś szeregu lokali, w których urządzono tzw. pokoje zagadek (w których aranżację wykonano z lekkich przegród budowlanych).
Organ przytoczył treść art. 71a Prawa budowlanego i stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co wpłynęło na zmianę warunków opisanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych np. w kwestii drogi ewakuacyjnej czy wyposażenia pomieszczeń w gaśnice), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), warunków sanitarno - higienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części), a także wpływu na wielkość i układ obciążeń (nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcję obiektu). Przede wszystkim można mówić o konieczności zapewnienia innych zabezpieczeń pożarowych dla parku trampolin, a innych dla pomieszczeń, w których mają przebywać ludzie (w zamyśle są to pomieszczenia czasowo zamknięte). Wymagania ochrony przeciwpożarowej dla zapewnienia odpowiedniej ewakuacji i bezpieczeństwa pożarowego są niewątpliwie wyższe dla tych pomieszczeń niż dla pomieszczeń rekreacyjnych lub parku trampolin.
Organ I instancji prawidłowo wszczął więc procedurę legalizacyjną samowolnie zmienionego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] ... w W., wydając postanowienie wstrzymujące jego użytkowanie oraz zobowiązujące do dostarczenia w terminie dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia dokumentów wskazanych w treści postanowienia.
Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wywiązała się z obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji, dlatego też decyzją z 9 grudnia 2019 r. nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części w/w budynku.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania MWINB wskazał na prawidłowe określenie przez PINB adresata nakazanego skarżoną decyzją obowiązku. Niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Przymiotu strony danej osoby w postępowaniu z art. 71a Prawa budowlanego nie można wywodzić z faktu zawarcia przez tę osobę umowy najmu obiektu i dokonania w nim zmiany sposobu użytkowania. Najemca lokalu może być zainteresowany wynikiem postępowania, jednak ochrona praw z tytułu najmu lokalu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Dlatego też słusznie za adresata obowiązku PINB uznał Spółkę, jako właściciela budynku.
MWINB wyjaśnił, że wszelkie wzajemne roszczenia wynikające z zawartej pomiędzy skarżącą a M. s.c. 21 listopada 2017 r. umowy najmu (w tym związane z jej ewentualnym rozwiązaniem) nie podlegają ocenie organów administracji publicznej.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca Spółka, która pismem swego pełnomocnika datowanym na 13 marca 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów, Spółka zarzuciła:
"naruszenie przez Inspektora Wojewódzkiego przepisów postępowania mające oczywisty wpływ na wynik sprawy, w ten sposób że za ostatni "zalegalizowany" sposób użytkowania przyjęto sposób użytkowania ustalony dla innego budynku aniżeli budynek obejmujący lokale nr 113-117 objęte zaskarżonymi decyzjami, a precyzyjnie:
1. Inspektor Wojewódzki zaakceptował - bez żadnej własnej analizy materiału dowodowego - oczywiście błędne ustalenie Inspektora Powiatowego, według którego budynek obejmujący sporne w sprawie lokale nr 113-117, był pierwotnie użytkowany na cele "centrum konferencyjno-wystawienniczy'' a w okresie późniejszym na potrzeby: "usług związanych z działalnością obiektom sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją - park trampolin" - podczas gdy według prawidłowych ustaleń jest to sposób użytkowania dotyczący innego budynku (działka nr ... o innej księdze wieczystej nr ...), aniżeli budynek obejmujący sporne lokale nr 113-117 (działka nr ... księga wieczysta nr ...) - co wyczerpuje zarzut naruszenia art. 15 oraz art. 140 w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego,
2. Inspektor Wojewódzki nie dostrzegł ani nie rozstrzygnął istotnych wątpliwości i sprzeczności w zebranym przez siebie materiale dowodowym, albowiem (i) z jednej strony przyjął, że sporne lokale nr 113-117 mieszczą się w budynku czterokondygnacyjnym (o wydzielonych piętrach), a z (ii) drugiej strony ustalił, że "zalegalizowanymi" sposobem użytkowania były kolejno "centrum wystawiennicze", a dalej "park trampolin" (działalność sportowa), co powinno wzbudzić uzasadnione wątpliwości Inspektora co do przydatności czterokondygnacyjnego budynku z wydzielonymi lokalami do tego rodzaju działalności, co wyczerpuje zarzut naruszenia art. 140 w zw. z art. 77 §1 kodeksu postępowania administracyjnego,
3. Inspektor Wojewódzki nie dopuścił uzupełniająco - z urzędu - dowodów z dokumentów urzędowych obejmujących odpisy z ksiąg wieczystych oraz kartoteki budynków, celem upewnienia się co do tożsamości budynku (i) obejmującego sporne lokale nr 113-117 oraz (ii) budynku objętego ostatnim zalegalizowanym sposobem użytkowania, tj. "usług związanych z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją - park trampolin", co wyczerpuje zarzut naruszenia art. 136 § 1 oraz art. 140 w zw. z art. 77 § § 1 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego - mając na uwadze dodatkowo fakt, że księgi wieczyste są powszechnie dostępne w wersji elektronicznej, zaś zasoby geodezyjne znajdują się w dyspozycji organu I instancji,
- a wskazane naruszenia mają oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku ustalenia błędnej oceny organów co do dotychczasowego "zalegalizowanego" sposobu użytkowania spornych lokali, nie sposób ustalić również jakiejkolwiek samowoli budowlanej ze strony Skarżącej, a tym samym decyzje obu instancji stają się pozbawione podstaw prawnych i powinny być uchylone".
Ponadto pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi odpisów dokumentów urzędowych, które szczegółowo wymienił.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że organy obu instancji bezpodstawnie uznały, że obiekt budowlany na działce ... (objęty zaświadczeniem) oraz budynek, w którym znajdują się sporne lokale nr 113-117 - to ten sam obiekt budowlany. Organy nie zwróciły uwagi na istotną sprzeczność wypływającą z dowodów w sprawie - ustaliły bowiem, że sporne lokale mieszczą się w czterokondygnacyjnym budynku z wydzielonymi lokalami na ul. [...] w W.
Powinno wzbudzić istotne wątpliwości obu organów, czy mamy do czynienia z tym samym obiektem budowlanym, gdyż prowadzenie parku trampolin w budynku czterokondygnacyjnym z wydzielonymi lokalami (a więc budynku o charakterze biurowym) jest niespotykane i musi nastręczać znaczne trudności.
Organy obu instancji nie zwróciły również uwagi na fakt, że z zaświadczenia z 5 lipca 2016 r. nic wynika w ogóle bliższy opis charakterystyki obiektu budowlanego na działce ..., której dotyczy ten dokument; z zaświadczenia tego w ogóle nie wynika, jaki budynek jest posadowiony na działce nr ..., jaki jest jego rodzaj lub charakter oraz ile ma kondygnacji. Organy nie przeprowadziły z urzędu dowodów z treści ksiąg wieczystych ani ewidencji gruntów i budynków w celu upewnienia się, że chodzi na ten sam obiekt budowlany - objęty zaświadczeniem z 5 lipca 2016 r. oraz budynek obejmujący sporne lokale nr 113-117.
Gdyby się okazało, że budynek obejmujące sporne lokale nr 113-117 to inny obiekt budowlany niż wskazany w zaświadczeniu z 5 lipca 2016 r., to decyzje organów obu instancji są pozbawione jakichkolwiek podstaw, gdyż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność ustalenia dotychczasowego faktycznego sposobu użytkowania tych lokali, zaś ww. zaświadczenie dotyczy innego obiektu budowlanego.
Z tego powodu organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. - Nie poczyniły bowiem żadnych działań w celu upewnienia się, że chodzi o ten sam obiekt budowlany, a w aktach sprawy brak wystarczających dowodów na ustalenie, że sporne lokale nr 113-117 były objęte obowiązkiem sposobu użytkowania przyjętego zgodnie z zaświadczeniem z 5 lipca 2016 r.
Skarżąca załączyła odpisy z ksiąg wieczystych oraz kartoteki budynków, z których jej zdaniem wynika, że sporne lokale nr 113-117 znajdują się w czterokondygnacyjnym budynku na działce nr ewid. ... z adresem w W., ul. [...] nr ... (a nie na działce nr ewid. ...); na działce ... objętej ww. zaświadczeniem mieści się wyłącznie budynek jednokondygnacyjny (niemieszkalny), a więc nie może obejmować żadnych lokali, których dotyczą zaskarżone decyzje; obie działki - nr ... oraz ... są objęte zupełnie innymi księgami wieczystymi (księgi wieczyste nr ... oraz nr ...), są to więc zupełnie inne nieruchomości.
W ocenie pełnomocnika Spółki, organy obu instancji - już na etapie postępowania dowodowego dopuściły się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w ten sposób, że nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, ani nie dokonały stosownych ustaleń w celu upewnienia się, że "decyzje rozbiórkowe zostaną wydane w stosunku do tego obiektu budowlanego, w którym faktycznie miała miejsce samowola budowlana". W szczególności nie dopuszczono z urzędu dowodów z najistotniejszych dokumentów, jakimi są odpisy z ksiąg wieczystych oraz dokumenty z zasobu geodezyjno-budowlanego.
Zebrane w aktach sprawy administracyjnej materiały w postaci zaświadczenia z 5 lipca 2016 r. oraz protokołu oględzin nie dawały do tego wystarczających podstaw, a ponadto powinny wzbudzić istotne wątpliwości, co do zgodności parametrów budynku czterokondygnacyjnego z rzekomym jego przeznaczeniem pierwotnie na działalność wystawienniczą, a później na park trampolin.
Na skutek powyższych uchybień doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, którego wpływ na wynik sprawy jest oczywisty. Organy obu instancji ustaliły istnienie samowolnej istotnej zmiany sposobu użytkowania w lokalach nr 113-117, znajdujących się na działce nr ..., podczas gdy pierwotny ustalony sposób użytkowania dotyczył zupełnie innego budynku aniżeli budynek obejmujący sporne lokale.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa, a skarga nie jest zasadna. Sąd zaznaczył, że wbrew zarzutom skargi, istotą sprawy rozpoznanej przez Sąd nie było to, czy organa obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i poprawnie uznały, że w części czterokondygnacyjnego budynku przy ul. [...] w W., na jego pierwszym piętrze w pomieszczeniach o numerach od 113 do 117 dokonana została samowolnie zmiana ostatniego sposobu użytkowania, określona w skutecznie dokonanym zgłoszeniu z 14 kwietnia 2016 r. o zmianie sposobu użytkowania centrum konferencyjno - wystawienniczego na potrzeby usług związanych z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją - park trampolin. Istotą tej sprawy było natomiast to, czy organ I instancji prawidłowo zastosował dyspozycję art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Sąd zauważył, że PINB postanowieniem z 28 marca 2019 r., nr ..., wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr bud., wstrzymał użytkowanie części budynku przy ul. [...] w W. wykorzystywanej na cele działalności typu Escape Room i nałożył na skarżąca obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia oznaczonych w punktach 1 – 6 dokumentów. Dokumenty te – w ocenie organu – umożliwiałyby legalizację samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania części budynku (pomieszczeń Nr 113 – 117).
Skarżąca wprawdzie nieskutecznie prawnie usiłowała wzruszyć to postanowienie w nadzwyczajnym trybie postępowania, domagając się stwierdzenia jego nieważności, ale ani w odwołaniu od decyzji PINB z 9 grudnia 2019 r., ani w skardze, będącej przedmiotem rozpoznania tut. Sądu, profesjonalny pełnomocnik nie zaskarżył ww. postanowienia z 28 marca 2019 r., nr ....
Kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja PINB z 9 grudnia 2019 r. Nr IIOT/552/2019 została wydana dlatego, że skarżąca nie przedstawiła w zakreślonym jej terminie dokumentów – co nie jest w sprawie sporne - wymienionych w ww. postanowieniu z 28 marca 2019 r.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że decyzja taka ma charakter związany. Oznacza to, że organ nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym i w wypadku niewykonania w terminie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.Prawa budowlanego, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ, działając na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), musi więc wykonać dyspozycję cogentis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego (por. też wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2163/19, CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1395/14, CBOSA).
Sąd uznał, że pomimo braku aktywności procesowej profesjonalnego pełnomocnika strony dopuszczalne było ustalenie przez sąd meriti, czy postanowienie PINB z 28 marca 2019 r., nr ... nie naruszało prawa. Niewykonanie bowiem obowiązków w tym postanowieniu na skarżącą nałożonych było prawną przyczyną wydania zaskarżonych decyzji organów obu instancji.
Oceniając więc zgodność z prawem ww. postanowienia Sąd stwierdził, że nie zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Organ I instancji przeprowadził bowiem postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W oparciu o przeprowadzone kontrole w przedmiotowym budynku ustalił, jaki jest obecny sposób użytkowania jego części (lokali nr 113 – 117), stwierdzając, że są użytkowane, jako pomieszczenia Escape Room. To ustalenie nie jest sporne w sprawie. Sporne natomiast – wobec treści skargi Spółki – jest to, czy organ prawidłowo ustalił ostatni, zgodny z prawem sposób użytkowania tego budynku, czy też jego ustalenia dotyczą zupełnie innego budynku, z adresem wprawdzie identycznym, ale posadowionego na innej nieruchomości.
Zarzuty pełnomocnika skarżącej w takim zakresie, podnoszone dopiero na etapie postepowania sądowego, nie były zasadne w świetle załączonych do skargi odpisów z kartotek budynków i odpisów z ksiąg wieczystych. Po pierwsze należy stwierdzić, że zarówno w księdze wieczystej, jak i w kartotece budynków tylko czterokondygnacyjny budynek posadowiony na działce nr ewid. ... Posiada adres "ul. [...] ...". Jednokondygnacyjny budynek, posadowiony na działce nr ewid. ... posiada adres "ul. [...]", bez oznaczenia numeru porządkowego.
Wyłącznie czterokondygnacyjny budynek posadowiony na działce nr ewid. ... posiada w dziale I księgi wieczystej wpis o przeznaczeniu "budynek oświaty, nauki, kultury", zaś w kartotece budynków wpis "107 – budynki oświaty, nauki, kultury oraz budynki sportowe". Natomiast jednokondygnacyjny budynek, posadowiony na działce nr ewid. ... posiada wpis przeznaczenia w dziale I "budynek przemysłowy", zaś w kartotece budynków wpis "101 - Budynki przemysłowe".
Sąd uznał, że z powyższego wynika, iż dokonane zarówno w księdze wieczystej, jak i kartotece budynków wpisy o przeznaczeniu budynku na cele oświaty, kultury, nauki i sportu dotyczą wyłącznie budynku położonego w Warszawie przy ul. [...] ..., a więc na działce nr ewid. .... Ujęte w ww. rejestrach oznaczenie przeznaczenia budynku odpowiada więc w pełni treści zgłoszenia z 14 kwietnia 2016 r. o zmianie sposobu użytkowania centrum konferencyjno - wystawienniczego na potrzeby usług związanych z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją - park trampolin i zaświadczeniu o niewniesieniu sprzeciwu z 5 lipca 2016 r. Zarówno zgłoszenie, jak i zaświadczenie dotyczą więc niewątpliwie budynku czterokondygnacyjnego, posadowionego na działce nr ewid. ..., a nie na działce nr ewid. ....
Organa obu instancji posługiwały się przy oznaczaniu nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, w którym ustalano samowolną zmianę sposobu użytkowania, wyłącznie oznaczeniem adresowym "ul. [...] ..." i ilością kondygnacji budynku, a nie numerem ewidencyjnym działki. Zdaniem Sądu, oznacza to, że wszelkie ustalenia w zakresie ostatniego sposobu użytkowania budynku dotyczyły budynku na działce nr ewid. .... Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej, zawartemu w skardze, ani PINB, ani MWINB nie stwierdziły, że ww. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania i zaświadczenie (z 2016 r.) dotyczyć miałoby budynku przemysłowego na działce nr ewid. ....
Odnosząc się do podnoszonego przez pełnomocnika skarżącej w toku postępowania administracyjnego zarzutu odnośnie niewłaściwego adresata decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że organa obu instancji prawidłowo przyjęły za adresata decyzji właściciela budynku – Spółkę, a nie osobę posiadającą zależnie część budynku (najemcę). Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego, tj. właściciel lub zarządca budynku (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15, CBOSA). Takie stanowisko nie jest kwestionowane ani w orzecznictwie, ani w literaturze.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.
P. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 3 § 1, art. 135 oraz 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 §1 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 i 2 k.p.a. przez brak należytej kontroli sądowoadministracyjnej wydanych przez oba organy decyzji i rozstrzygnięć:
a) postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 28 marca 2019r.,
b) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 9 grudnia 2019r.,
c) decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2020r.,
- w ten sposób, iż organy obu instancji - najpierw orzekając o wstrzymaniu użytkowania części nieruchomości skarżącej, a kolejno nakazując skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części nieruchomości budowlanej Skarżącej położonej na działce nr ewid ..., aktualnie wykorzystywanej na cele działalności typu escape room - ustaliły poprzedni sposób użytkowania tej nieruchomości (położonej na działce nr ewid ...) właściwy dla całkowicie innej nieruchomości, zlokalizowanej na innej działce nr ewid ...; organy nie dopuściły z urzędu dowodu z odpisów ksiąg wieczystych i wypisów z rejestru gruntów w celu dokładnego zbadania stanu prawnego i faktycznego nieruchomości oraz błędnie oceniły jedyny dowód w sprawie w postaci zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 lipca 2016r. w przedmiocie ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania jako dotyczący nieruchomości objętej zaskarżonymi decyzjami (położonej na dz. ewid nr ...), podczas gdy prawidłowa ocena tego dowodu powinna doprowadzić organy do przekonania, iż zaświadczenie to dotyczy ustalenia sposobu użytkowania innej nieruchomości, położonej na dz. ewid. nr ..., a tym samym brak było podstaw do ustaleń, iż skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania spornej nieruchomości w warunkach samowoli budowlanej; Wojewódzki Sąd Administracyjny - pomimo wyraźnych wskazań w skardze z dnia 13 marca 2020r. oraz z naruszeniem powołanych przepisów postępowania - nie prześledził sposobu oceny w/w dowodu (zaświadczenia z dnia 5 lipca 2016r.) przez organy obu instancji oraz zasadności poczynionych na podstawie tego dowodu ustaleń przez te organy, co doprowadziło ten Sąd do błędnego przekonania o dokonaniu przez skarżącą istotnej zmiany sposobu użytkowania spornej części w rozumieniu art. 71 ust. 1 i ust. 2 w warunkach samowoli budowlanej oraz o trafności wydanych przez oba organy rozstrzygnięć administracyjnych w niniejszej sprawie,
- ewentualnie,
2. normy art. 3 §1, art. 135 oraz 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z przepisem wznowienia w postępowaniu administracyjnym - art. 145 ust. 1 pkt 5) k.p.a., przez brak dostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie nowych - nieznanych dotychczas w sprawie dowodów - tj. załączonych do skargi do tego Sądu z dnia 13 marca 2020r. odpisów ksiąg wieczystych oraz wypisów z rejestru gruntów dla obu nieruchomości objętych nr ewid ... oraz nr ewid ..., z których (w zestawieniu z w/w zaświadczeniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 lipca 2016r.) wynika, iż ustalony przez organy obu instancji poprzedni sposób użytkowania nieruchomości objętej zaskarżonymi decyzjami /położonej na działce nr ewid .../ dotyczy innej nieruchomości, zlokalizowanej na innej działce nr ewid ...; w/w nowe dowody zostały złożone do akt sprawy dopiero na etapie postępowania adminsitracyjnego i nie były znane organom obu instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powinien był dostrzec z urzędu, iż załączone do skargi do tego Sądu w/w nowe dowody stanowią przesłankę wznowienia postępowania, zaś powyższe naruszenie ma istotne znaczenie dla sprawy, albowiem konfrontacja nowych dowodów z już istniejącymi w sprawie powinna była doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do przekonania, iż w świetle całości zebranych w sprawie dowodów Skarżąca nie dokonała istotnej zmiany sposobu użytkowania spornej części w rozumieniu art. 71 ust. 1 i ust.2 w warunkach samowoli budowlanej, a tym samym rozstrzygnięcia organów obu instancji są wadliwe.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie, na podstawie art. 135 p.p.s.a., decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2020 r. oraz poprzedzającej tę decyzję decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m st. Warszawy z dnia 9 grudnia 2019r., postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. warszawy z dnia 28 marca 2019r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zwrot sprawy do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, względnie o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadny w części okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 76 § 1 i § 2 k.p.a.
Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego zawartej w zaskarżonym wyroku, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na akceptację ustaleń organów obu instancji w przedmiocie wcześniejszego sposobu użytkowania budynku, w części wykorzystywanej na cele działalności typu Escape Room. W rezultacie za przedwczesne uznać należało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 grudnia 2019 r. nakazującą P. Sp. z o.o. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] ... w W. wykorzystywanej na cele działalności typu Escape Room, na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
W niniejszej sprawie nie była sporna okoliczność, iż podczas kolejnych kontroli organ powiatowy stwierdził użytkowanie części budynku przy ul. [...] ... w W., mianowicie lokali nr 113-117 jako pomieszczeń Escape Room. Zakwestionowane natomiast zostało w skardze stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym ostatnim legalnym sposobem użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego były usługi związane z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją, a konkretnie park trampolin.
Zaznaczyć należy, że ustalenie co do ostatniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (części budynku) wywiedzione zostało przez organy nadzoru z treści zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy nr ... r. z dnia 5 lipca 2016 r., w którym podano, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania centrum konferencyjno-wystawienniczego na potrzeby usług związanych z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją – park trampolin na działce ewidencyjnej nr ... z obrębu ... przy ul. [...] ... "..." w dzielnicy [...] m.st. W.
Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, w treści kontrolowanych decyzji posłużono się wyłącznie adresem przedmiotowego budynku tj. "ul. [...] ...", bez oznaczenia numeru działki ewidencyjnej.
Tymczasem w skardze strona wskazała, że organu obu instancji oparły się na zaświadczeniu z 5 lipca 2016 r. dotyczącym działki nr ..., natomiast pomieszczenia Escape Room znajdują się w obiekcie położonym na działce oznaczonej ewidencyjnie numerem ..., przy czym przedstawiono dokumenty w postaci odpisów ksiąg wieczystych i kartotek budynków.
Sąd Wojewódzki weryfikując przedłożoną dokumentację stwierdził, że czterokondygnacyjny budynek z lokalami wykorzystywanymi na działalność Escape Room posadowiony jest na działce ew. nr ... i posiada adres "ul. [...] ...", natomiast jednokondygnacyjny budynek na działce nr ... posiada adres "ul. [...]".
Z dokonanych w księdze wieczystej i kartotece budynku wpisów, Sąd Wojewódzki wyprowadził wniosek, że ujęte w tych rejestrach przeznaczenie budynku na działce nr ew. ... z adresem ul. [...] ... odpowiada w pełni treści zgłoszenia z 14 kwietnia 2016 r. o zmianie sposobu użytkowania centrum konferencyjno-wystawienniczego na park trampolin oraz zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu z 5 lipca 2016 r.
Nie negując przedstawionych w uzasadnieniu wyroku ustaleń wynikających z treści ksiąg wieczystych i kartotek budynków, poczynić należy zastrzeżenia co do kategorycznego stwierdzenia Sądu Wojewódzkiego, iż: "Zarówno zgłoszenie, jak i zaświadczenie dotyczą więc niewątpliwie budynku czterokondygnacyjnego, posadowionego na działce nr ewid. ..., a nie na działce nr ewid. ...".
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przywołane przez organy, a następnie Sąd Wojewódzki zaświadczenie nr ... r. z 5 lipca 2016 r. dotyczy wyraźnie wskazanej w nim działki ewidencyjnej o numerze ..., a zatem trudno jest uznać, że na pewno zgłoszona w kwietniu 2016 r. zmiana sposobu użytkowania dotyczy przedmiotowego obiektu, aczkolwiek sam adres odnosi się do budynku na działce nr ....
Niewątpliwie wspomniane zaświadczenie z 5 lipca 2016 r. ma walor dokumentu urzędowego, a więc stosownie do art. 76 § 1 i 2 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.
Oczywiście w myśl art. 76 § 3 k.p.a. nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, to jednak materiał dowodowy, którym dysponował Sąd Wojewódzki, nie był wystarczający do podważenia mocy dowodowej przedmiotowego zaświadczenia z 5 lipca 2016 r.
Wprawdzie strona skarżąca zakwestionowała ustalenia organu dotyczące tej kwestii dopiero na etapie postępowania sądowego, to jednak uznać należało, że obowiązkiem organu było rzetelne wyjaśnienie, czy w istocie zaświadczenie z 5 lipca 2016 r. odnosi się do lokali przeznaczonych na działalność Escape Room.
W szczególności organ powinien ustalić na podstawie dokumentów zgłoszenia z kwietnia 2016 r. (uzupełnionego w maju 2016 r.) oraz opracowania projektowego parku trampolin, czy rzeczywiście dotyczyło ono przedmiotowych lokali znajdujących się w budynku na działce nr ....
Skoro okoliczność samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] ... stanowiła zasadniczą przesłankę do wydania postanowienia, a następnie decyzji w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego, to w postępowaniu wyjaśniającym powinno być w sposób jednoznaczny wykazane, że doszło w sprawie do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia.
Dlatego nie można było zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że sporne zagadnienie zostało wyjaśnione zgodnie z obowiązującymi regułami, ustanowionymi w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Niewątpliwie ujawnione braki w ustaleniach faktycznych, dokonanych przez organy obu instancji, warunkowały potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpoznania sprawy. W rezultacie nie było możliwe końcowe przesądzenie, czy zasadne było zastosowanie w sprawie środków przewidzianych w art. 71a Prawa budowlanego.
Chociaż więc przedwcześnie w zarzucie kasacyjnym wywiedziono brak podstaw do stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornej części obiektu budowlanego, to jednak trafnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 76 § 1 i § 2 w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym nie zostały w sposób wszechstronny wyjaśnione istotne okoliczności sprawy.
Podkreślić należy, że kwestia ustalenia dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowych lokali miałaby też znaczenie dla wykonalności decyzji z 9 grudnia 2019 r., w której nakazano "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku".
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 i 207 § 2 p.p.s.a. uwzględniając fakt, że sporne okoliczności zostały podniesione przez skarżącą dopiero w skardze, podczas gdy wcześniejsze zgłoszenie stosownych zarzutów umożliwiłoby rozpoznanie ich przez organ odwoławczy.
-----------------------
5