II OSK 1011/23

II OSK 1011/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2040/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-31
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2040/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1274.2021.BS w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2040/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2022 r. w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) decyzją z 2 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 - dalej u.o.z.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania [..] sp. z o.o. z w K. - utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 sierpnia 2021 r., odmawiającą wydania pozwolenia na demontaż i ponowny montaż w uprzedniej lokalizacji pomnika "[....]" na działce nr [..] obr. [..] ([...]), leżącej w układzie urbanistycznym [..], wpisanym do rejestru zabytków decyzją z 11 października 1947 r. (obecnie nr 15), a nadto zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. uznanego za pomnik historii.
Minister przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując m.in., że decyzją z 29 maja 2020r. uchylił decyzję z 6 grudnia 2019 r. odmawiającą pozwolenia na ww. roboty. Zaznaczył, że na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] - Rejon [...] w Mieście G. (uchwała Nr [..] z 10 lipca 2003 r.). W karcie terenu nr [..], w strefie obsługi komunikacji, przewidziano podziemny parking, a w warunkach konserwatorskich ustalono m.in. obiekty architektoniczne o wartościach kulturowych znajdujące się w strefie objęte ochroną konserwatorską. Zakres ochrony: zachowanie istniejącej, autentycznej substancji zabytkowej.
Powołał się dalej na ustalenia organu wojewódzkiego podając, że pomnik, odsłonięty 28 grudnia 1969 r., jest dziełem rzeźbiarsko-architektonicznym o bezsprzecznych wartościach kulturowych, który zgodnie z planem podlega ochronie konserwatorskiej. Obiekt jest ważnym elementem [...] o wartościach architektoniczno-rzeźbiarskich i kulturowych.
Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że prace budzą zastrzeżenia co do bezpieczeństwa obiektu i stwarzają ryzyko uszczerbku. W projekcie stan obiektu określono jako dobry, wskazując na pęknięcia i widoczne gołym okiem uszkodzenia. Pomnik składa się z bloków kamiennych, tworzących uproszczoną formę topora bojowego, płaskorzeźbionych, zestawionych autorsko, o zwieńczeniu geometryczno- abstrakcyjnym. Rozczłonkowanie elementów może zdeformować bloki i całą konstrukcję oraz stwarzać problemy z odtworzeniem. Dopuszczono też wklejenie na żywicę kotew w górnej części bloków, co nieodwracalnie zniszczy wewnętrze kamienia i niesie ryzyko spękań. Odspajanie bloków grozi pokruszeniem kamienia, a w rezultacie zniszczeniem płaskorzeźb. Montaż nowych klamr też wiąże się z nawiertami i osłabieniem kamienia. Projekt nie wskazuje też wykonania fundamentu pod pomnik w celu ponownego montażu.
W ocenie Ministra, zaskarżona decyzja jest zasadna merytorycznie. Pomnik jest wartościowym elementem chronionego układu urbanistycznego, czego nie neguje także inwestor. Założeniem robót jest, aby forma i lokalizacja pomnika nie uległa zmianie. Istnieją jednak uzasadnione obawy, że sposób demontażu wielu zlicowanych bloków kamiennych, o wysokości ok. 7,8 m i ważących ok. 150 ton, nie zabezpiecza przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, co potwierdza dokumentacja dopuszczająca wymianę uszkodzonych elementów na odpowiadający kolorystycznie granit.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że sytuacja, w której organ mechanicznie i sztywno stosuje zasadę nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, nie jest do zaakceptowania w państwie prawa. W każdym przypadku organ powinien wykazać, że interes społeczny w świetle ochrony zabytków jest na tyle znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień, które w niniejszej sprawie również są związane z interesem społecznym, skoro opisane roboty są związane z budową na tym terenie ogólnodostępnego kubaturowego parkingu podziemnego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można ponadto pominąć, że zamiarem strony nie jest trwała rozbiórka pomnika, a więc definitywne usunięcie tego elementu z przestrzeni opisanego zabytkowego układu urbanistycznego, ale wyłącznie usunięcie na czas budowy planowanego parkingu podziemnego, a po zakończeniu inwestycji ustawienie w tej samej lokalizacji, z zachowaniem formy, i bryły.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane, iż opisane roboty budowlane doprowadzą do takiego zakłócenia ww. układu urbanistycznego, czy naruszenia przypisywanych mu wartości zabytkowych, że nie da się go pogodzić z celem ochrony, zważywszy - co Sąd ponownie podkreśla - że sam pomnik nie jest przedmiotem ochrony indywidualnej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie stanowisko organów nie tylko w tej kwestii jest zdawkowe i lakoniczne. Z uzasadnienia tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej wynika bowiem, że ograniczono ocenę wyłącznie do negowania rozwiązań zaproponowanych w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, skupiając się wyłącznie na ewentualnych zagrożeniach dla substancji budowlanej pomnika. Niemniej oczywiste jest, że każde rzetelne i kompleksowe opracowanie - za które jego autorzy ponoszą odpowiedzialność zawodową - powinno wskazywać również hipotetyczne zagrożenia związane z planowanymi robotami budowlanymi, a także zauważone wady i uszkodzenia obiektu. Z tej przyczyny autorzy przedmiotowego projektu budowlanego wymienili - oprócz usterek schodów (na płytach okładzinowych) - stwierdzone podczas wizji wady pomnika (fotografie nr 1-5) polegające głównie na ubytkach na krawędziach i narożnikach bloków kamiennych, w tym również wypełnienie po uprzednim żyłowaniu w bloku kamiennym. Opisali szczegółowo sposób demontażu płyt oraz konieczność - ze względu na już stwierdzone, jak i ewentualne uszkodzenia - sporządzenie wykazu elementów niezbędnych do zakupu przed przystąpieniem do ponownego montażu przy uwzględnieniu pierwotnej kolorystyki granitu (przeprowadzenie badań petrograficznych w celu doboru właściwego materiału), a także wykonanie zdjęć każdego zdemontowanego elementu, w tym od strony płaszczyzn niewidocznych w celu zarchiwizowania i wykorzystania przy ponownym montażu. Opisano również szczegółowo sposób ponownego montażu obiektu.
Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że pomimo tak szczegółowych i wieloaspektowych założeń przedstawionych w projekcie budowlanym, organy konserwatorskie wskazały jedynie ogólnie na ewentualną możliwość zdeformowania poszczególnych bloków i całej konstrukcji oraz problemy z odtworzeniem autorskiej kompozycji. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że podziela uzasadnione obawy Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w opisanym zakresie.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające i odniosą się wyczerpująco do powyższych kwestii, mając przy tym na uwadze, że - stosownie do ust. 3 art. 36 u.o.z. - pozwolenie może określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:
1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i dopuściły się uchybień w wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz utrwaleniu tego materiału w aktach sprawy, kiedy to organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej,
2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niesłuszne uznanie, że organ naruszył przy orzekaniu w niniejszej sprawie zasadę przekonywania i nie odniósł się w uzasadnieniu do faktów istotnych dla sprawy, kiedy to organ dokonał dogłębnej analizy i wyjaśnienia stanu faktycznego a także uczynił zadość wszystkim wyżej wymaganiom wskazanym w ww. przepisach, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej,
3) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niesłuszne uznanie, że w niniejszej sprawie organy nie kierowały się interesem społecznym, kiedy to organy w niniejszej sprawie wzięły pod uwagę i rozważyły interes społeczny w związku z tym, iż opisane roboty budowlane związane są z budową na tym terenie ogólnodostępnego kubaturowego parkingu podziemnego, a błędna ocena działania organów doprowadziła do niesłusznego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej,
4) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niesłuszne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, iż opisane roboty budowlane doprowadzą do zakłócenia ww. układu urbanistycznego, czy naruszenia przypisywanych mu wartości zabytkowych a ponadto poprzez uznanie, że stanowisko organów w tej kwestii jest zdawkowe i lakoniczne, kiedy to organy uzasadniły szczegółowo motywy swego rozstrzygnięcia, wskazując iż zakres prac przy demontażu i ponownym montażu budzi zastrzeżenia dotyczące bezpieczeństwa obiektu i stwarza ryzyko doznania uszczerbku substancji zabytkowej, a błędna ocena działania organów doprowadziła do niesłusznego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej,
5) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niesłuszne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, iż opisane roboty budowlane doprowadzą do zakłócenia ww. układu urbanistycznego, czy naruszenia przypisywanych mu wartości zabytkowych, a z uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej wynika, że ograniczono ocenę wyłącznie do negowania rozwiązań zaproponowanych w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, skupiając się wyłącznie na ewentualnych zagrożeniach dla substancji budowlanej pomnika, kiedy to organy uzasadniły szczegółowo motywy swego rozstrzygnięcia, wskazując iż zakres prac przy demontażu i ponownym montażu budzi zastrzeżenia dotyczące bezpieczeństwa obiektu i stwarza ryzyko doznania uszczerbku substancji zabytkowej, a błędna ocena działania organów doprowadziła do niesłusznego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej,
6) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niesłuszne uznanie, że organy konserwatorskie wskazały jedynie ogólnie na ewentualną możliwość zdeformowania poszczególnych bloków i całej konstrukcji oraz problemy z odtworzeniem autorskiej kompozycji, a także, iż ograniczyły się do stwierdzenia, że podzielają uzasadnione obawy Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w opisanym zakresie, kiedy to organy dokonały dogłębnej analizy i wyjaśnienia stanu faktycznego a także uczyniły zadość wszystkim wyżej wymaganiom wskazanym w ww. przepisach, a błędna ocena działania organów doprowadziła do niesłusznego uchylenia przez Sąd pierwszej Instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.
2. Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.:
Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 1 lit b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż zakres ochrony zabytkowych układów urbanistycznych różni się i jest mniej rygorystyczny od zakresu ochrony zabytków nieruchomych objętych wpisem indywidualnym, podczas gdy przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy statuuje, iż pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru a więc prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż przepis ten nie statuuje odrębnych wymagań nakazujących odróżnienie (mniej rygorystyczną ochronę) co do układów urbanistycznych w porównaniu z zakresem ochrony co do zabytków objętych wpisem indywidualnym.
Naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2022 r., w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, wydana na podstawie odwołania od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków 11 sierpnia 2021 r., odmawiającą wydania pozwolenia na demontaż i ponowny montaż w uprzedniej lokalizacji pomnika "[..]", wpisanym do rejestru zabytków decyzją z 11 października 1947 r. (obecnie nr 15), a nadto zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. uznanego za pomnik historii, została wydana z naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.
Wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, o oddalenie skargi skarżącej. W przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podstawą prawną wydanych w tej sprawie decyzji organów ochrony zabytków był art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (...). Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa kazuistycznie, czyli bardzo szczegółowo i poprzez odniesienie się do różnych przypadków, w jakich okolicznościach takie pozwolenie powinno być wydane, a w jakich powinno się odmówić wydania pozwolenia konserwatorskiego, ani jakie konkretnie warunki mogą i powinny być wyznaczone dla podmiotu ubiegającego się o pozwolenie. Przy rozstrzyganiu o dopuszczalności podjęcia przez inwestora prac (działań) wskazanych w art. 36 ust. 1 u.o.z. organ korzysta z luzu decyzyjnego, wynikającego z posłużenia się przez ustawodawcę w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wieloma pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi. Decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że ocenę przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi każdorazowo dokonywać w indywidualnej sprawie (por. K. Zalasińska, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2020, s. 125). Pewnym uproszczeniem byłaby jednak kwalifikacja decyzji opartej na art. 36 ust. 1 u.o.z. jako decyzji wyłącznie uznaniowej lub wyłącznie związanej. Wybór jednej z dwóch dyspozycji przewidzianych w art. 36 ust. 1 pkt 1, a więc udzielenie pozwolenia lub odmowa udzielenia pozwolenia, jakkolwiek w pewnym stopniu pozostawiony jest uznaniu organu, jest uwarunkowany ustaleniem obiektywnych okoliczności związanych ze stanem zabytku oraz możliwościami zachowania wartości zabytkowych. Do tych obiektywnych okoliczności należy niewątpliwie zakres ochrony wynikający z wpisu zabytku do rejestru, czy też zakres ochrony przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyr. NSA z 16 października 2024 r., II OSK 78/22).
W orzecznictwie oraz w literaturze przedmiotu wypracowane zostały granice dyskrecjonalnych kompetencji organów ochrony zabytków, które zapobiegać mają ich nadużywaniu przez organy ochrony zabytków. Granice te dotyczą w szczególności określenia sposobu sporządzenia uzasadnienia decyzji opartych na luzach interpretacyjnych oraz sformułowania powinności po stronie organów ochrony zabytków proporcjonalnego wyważenia interesu społecznego wyrażającego w się w trosce o jak najlepszy stan zachowania zabytków z interesem indywidualnym. Rację ma Sąd pierwszej instancji akcentując, że o przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów przez organ ochrony konserwatorskiej można mówić, gdy organ ten lakonicznie odniesie się do zarzutów odwołania, a także nie zestawi racjonalnie interesu strony z interesem społecznym.
Podkreśla się, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu ochrony zabytków musi być dostatecznie zindywidualizowane konkretnymi przesłankami. Przesłanki te muszą wynikać z całokształtu zebranych dowodów. Ponieważ decyzje organów ochrony zabytków nierzadko znacząco ingerują w prawo własności, muszą cechować się rzetelnością i merytorycznym uzasadnieniem prawnym i faktycznym (M. J. Węgrzak, Zasady prawa ochrony dziedzictwa kultury w orzecznictwie sądów administracyjnych, Gdańsk 2020, s. 287). Działanie w trybie uznania administracyjnego nie powinno oznaczać dowolności przy wydawaniu decyzji, bowiem organy powinny wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie (wyr. NSA z 15 stycznia 2016, I OSK 1382/14). Przyznana konserwatorowi władza dyskrecjonalna nie jest bowiem nieograniczona, wytaczają ją granice swobodnej oceny oraz prawidłowe uzasadnienie dokonanego rozstrzygnięcia (wyr. TK z 26 lutego 2008 r., SK 89/06.) Decyzje wydawane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinny być zgodne nie tylko z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego i wynikającymi z nich dyrektywami interpretacyjnymi: przekonywania, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów państwa, rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, ale także powinny uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony oraz być szczególnie starannie uzasadnione (M. J. Węgrzak, op. cit., s. 168.). Poza tym celem działania organów ochrony zabytków powinno być obecnie nie tylko wydawanie władczych rozstrzygnięć w modelu subordynacyjnym, ale przede wszystkim ważenie interesów indywidualnych i najważniejszych interesów wspólnych w myśl modelu koordynacyjnego. Niemal w każdej sprawie dotyczącej zabytków konieczne staje się ważenie interesu indywidualnego z interesem wspólnym. Najważniejsze jest dyskursywne poszukiwanie rozwiązań kompromisowych, tak by przy uwzględnianiu w możliwie maksymalnym zakresie interesu indywidualnego chronić zarazem interes społeczny (zabytki) (K. Zeidler, Główne problemy ochrony nieruchomości zabytkowych: zarys tematu, Nieruchomości@.2019/3/70-80).
W wyroku TK z 8 października 2007 r., K 20/07 stwierdzono, że państwo, realizując zadanie strzeżenia dziedzictwa narodowego, dysponuje różnorakim instrumentarium. Jednocześnie jednak musi, podobnie jak w wypadku realizacji innych zadań, uwzględniać ograniczenia jego władztwa, wynikające z gwarantowanych konstytucyjnie praw obywateli. Niewątpliwie ustawa o ochronie zabytków, realizując niezwykle istotny cel, prowadzi do ograniczenia prawa własności i innych praw majątkowych, niejednokrotnie w znacznym zakresie. Podejmowane przez organy państwa działania, zmierzające do realizacji celów nakreślonych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie mogą być sprzeczne z ogólnie przyjętym porządkiem prawnym, a także nie powinny kolidować z wymogami, które wypracowała judykatura w procesie kontroli decyzji organów ochrony zabytków wydanych w oparciu o luzy interpretacyjne.
Uzasadnienie wydanych w sprawie niniejszej decyzji nie odpowiada sformułowanym powyżej wymogom. Obowiązkiem orzekających w sprawie organów było sformułowanie oceny wpływu wnioskowanych robót na chronione wartości obszaru zabytkowego przy uwzględnieniu przedmiotu ochrony oraz wykazanie, że w tej sprawie wnioskowane działania przy zabytku prowadziłyby do powstania zagrożenia powodującego zniszczenie bądź uszczerbek dla wartości zabytkowych. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zostało wystarczająco zindywidualizowane konkretnymi przesłankami rozstrzygnięcia. W tym zakresie zawiera ono jedynie konkluzję, że organ odwoławczy podziela uzasadnione obawy Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż zaproponowany w projekcie sposób demontażu pomnika nie gwarantuje dostatecznie zabezpieczenia tego obiektu przed poważnym uszkodzeniem lub nawet zniszczeniem. Uzasadnienie decyzji organu wyspecjalizowanego w zakresie ochrony zabytków nie powinno jednak odwoływać się do "uzasadnionych obaw" jako przesłanki rozstrzygnięcia, lecz do okoliczności prawnie zdeterminowanych. Rozpoznając sprawę, organ powinien określić, co stanowi w tym konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą realnie doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku (z uwzględnieniem zakresu ochrony) lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić w tej sprawie, np. treść planu miejscowego. Okoliczności te powinny być rozważone w całokształcie. W zakresie podstaw rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie odwołał się do konkretnego rodzaju prac określonych w przedłożonym projekcie, przyjętego sposobu demontażu i ponownego montażu oraz planowanych metod zabezpieczających zabytek. Nie wiadomo z jakich przyczyn organ odwoławczy uznał, że zaproponowany w projekcie sposób demontażu pomnika nie gwarantuje wystarczającego zabezpieczenia obiektu przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, ponieważ uzasadnienie decyzji tego nie wyjaśnia. W ocenie organu odwoławczego, konkluzję taką potwierdza dokumentacja przedstawiona przez inwestora, organ nie precyzuje jednak, które konkretnie zapisy przewidziane w przedłożonym projekcie mogą nieść zagrożenie uszkodzeniem bądź zniszczeniem zabytku. Organ wskazuje wprawdzie, że przedłożona dokumentacja dopuszcza możliwość wymiany uszkodzonych elementów na odpowiadający kolorystycznie granit strzegomski, trudno jednak uznać ten element prac za niosący rzeczywiste, poważne zagrożenie zniszczeniem zabytku, skoro z dokumentacji projektowej wynika, że wskazane jest skonfrontowanie zdemontowanej płyty z dostępnym na rynku granitem Strzegom eksploatowanym w kilku wyrobiskach, wybór i zakup elementów identycznych kolorystycznie lub tylko nieznacznie odbiegających w tym względzie od pierwowzoru. Nawet potencjalnie najdalej idąca ingerencja w substancję obiektu związana jest zatem z możliwością jej odtworzenia przy wykorzystaniu odpowiednich metod doboru właściwego materiału (badania petrograficzne). Każdy obiekt, który będzie podlegał demontażowi, może hipotetycznie ulec uszkodzeniu, organy orzekające w sprawie powinny zatem wykazać, że ryzyko uszkodzenia/zniszczenia substancji zabytkowej w tym przypadku realnie istnieje (nie są to tylko obawy), jaki zakres planowanych robót tego dowodzi i dlaczego zaplanowane prace zabezpieczające nie są wystarczające dla zniesienia tego niebezpieczeństwa.
Rację ma Sąd pierwszej instancji akcentując szczegółowe i wieloaspektowe założenia przedstawione w projekcie budowlanym, które nie znalazły całościowego odzwierciedlenia w stanowisku organów. Opisany został szczegółowo sposób demontażu płyt, konieczność – ze względu na już stwierdzone, jak i ewentualne uszkodzenia - sporządzenia wykazu elementów niezbędnych do zakupu przed przystąpieniem do ponownego montażu przy uwzględnieniu pierwotnej kolorystyki granitu (badania petrograficzne w celu doboru właściwego materiału), wykonanie zdjęć każdego ze zdemontowanych elementów w celu zarchiwizowania i wykorzystania przy ponownym montażu, jak również opisano szczegółowo sposób ponownego montażu. Zaakcentował przy tym sam organ odwoławczy, że nie ulega wątpliwości, iż założeniem wnioskowanych robót jest, aby forma i lokalizacja pomnika nie uległa zmianie po zakończeniu prac związanych z tymczasowym przemieszczeniem pomnika.
Wydane w sprawie decyzje organów przy formułowaniu przesłanek rozstrzygnięcia abstrahują w zasadzie od przedmiotu ochrony w niniejszej sprawie, którym jest układ urbanistyczny. Tymczasem ocena wpływu konkretnej inwestycji na chronione wartości danego obszaru zabytkowego, a w konsekwencji dopuszczalności danego działania ze stanowiska konserwatorskiego, zależy przede wszystkim od przedmiotu ochrony (K. Zalasińska, op. cit., s. 125). Przedmiotem ochrony w przypadku uznania określonego obszaru miasta za podlegający ochronie zabytkowy układ urbanistyczny jest określone założenie przestrzenne występujące na tym obszarze. W uzasadnieniu decyzji powinna znaleźć się zatem analiza, czy wnioskowane prace przy pomniku, sposób jego demontażu oraz ponownego montażu będą nieść zagrożenie dla tego układu, w skład którego wchodzi pomnik. Słusznie w tym zakresie argumentuje Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że nie zostało wykazane, iż opisane roboty budowlane doprowadzą do takiego zakłócenia układu urbanistycznego, czy naruszenia przypisywanych mu wartości zabytkowych, że nie da się go pogodzić z celem ochrony.
Płaszczyzna stosowania prawa przez organy ochrony zabytków bardzo często staje się polem, na którym dochodzi do kolizji wartości związanych z potrzebą zapewnienia ochrony zabytkom oraz uwarunkowaniami ochrony interesu indywidualnego związanego z ochroną prawa własności. Organy ochrony konserwatorskiej muszą w postępowaniu przy zastosowaniu zasady proporcjonalności wyważyć interes społeczny wyrażający w się w trosce o jak najlepszy stan zachowania zabytków z interesem indywidualnym. Zasada proporcjonalności z jednej strony stawia każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w konkretnym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś - powinna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, czyli rzeczywiście służące realizacji zamierzonych celów. Ponadto chodzi tutaj o środki niezbędne w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, albo w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to także skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi zatem pozostawać w racjonalnej i właściwej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; podobnie zob. wyrok z 22 maja 2007 r., sygn. SK 36/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 50).
Z Karty Terenu do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [..] Nr [...] wynika ustalenie w spornej lokalizacji funkcji (strefy) z wyszczególnieniem funkcji preferowanej – parking podziemny. Jednocześnie ustala ona m.in. warunki konserwatorskie dotyczące zakresu ochrony istniejących obiektów - zakres ochrony: zachowanie istniejącej, autentycznej substancji zabytkowej. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca wskazuje, że lokalizacja parkingu wynika z planu miejscowego, który na etapie tworzenia został uzgodniony z PWKZ. Uzgodnienie projektu planu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje, że zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej. Związane jest to z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Uzgodniony z konserwatorem zabytków plan miejscowy musi dawać potencjalnemu inwestorowi pewność, co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada on tytuł prawny.
W przypadku planu miejscowego, uzgodnionego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwzględnieniem treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku ujęte w planie. Zatem im bardziej ustalenia planu miejscowego są szczegółowe, tym bardziej zakres uprawnień organu przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jest ograniczony. Organ nie może przy tym zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie tylko zakazu takiego wprost nie zawiera, a więcej – zabudowę tę wprost dopuszcza. Każdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego wiążącym na terenie danej gminy i nie może być modyfikowany przez akt administracyjny indywidualny - pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych wojewódzkiego konserwatora zabytków (wyr. NSA z 14 kwietnia 2017 r., II OSK 451/16).
Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku Potomski i Potomska przeciwko Polsce o sygn. akt 33949/05 wskazał, że jakakolwiek ingerencja w prawo własności musi osiągać właściwą równowagę pomiędzy względami interesu ogólnego i ochroną własności indywidualnej (artykuł 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.). Oznacza to wymóg istnienia rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy użytymi środkami i zamierzonym celem. W przypadku rozpoznawania sprawy zezwolenia na roboty budowlane we wpisanym do rejestru zabytków historycznym układzie urbanistycznym lub umieszczenia takiego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego, organy ochrony zabytków nie mogą tracić z pola widzenia, że ograniczenia sprowadzające się do zakazu zabudowy nieruchomości położonej w takim obszarze uniemożliwiają realizację istoty prawa własności. Organy orzekające w sprawie pominęły argumentację podnoszoną przez stronę skarżącą, że odmawiając wydania pozwolenia na demontaż i ponowny montaż pomnika zablokują możliwość realizacji budowy parkingu podziemnego, która stanowi bardzo istotny interes społeczny, przyczyniając się do rozwiązania problemów komunikacyjnych miasta, oraz słuszny interes skarżącego, który jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja w wykonywanie prawa własności przez organy ochrony zabytków spowodowałaby, że działki budowlane zgodnie z ustaleniami planu miejscowego stałyby się działkami pozbawionymi możliwości zabudowy. Ochrona konserwatorska przyznana na warunkach określonych w wydanych w sprawie decyzjach czyniłaby działki przeznaczone w planie miejscowym pod parking podziemny za bezużyteczne i w sposób nieproporcjonalny ingerowałaby w prawo własności.
To, że organy ochrony zabytków dokonują oceny możliwości wykonania prac budowlanych w substancji zabytku nie oznacza jeszcze, że można mówić o stosowaniu w takich przypadkach nieograniczonej niczym możliwości dowolnego wyboru udzielenia bądź nieudzielania pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku, wywodząc konieczność ochrony zabytku idącą dalej, niż to wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero z przepisów materialnoprawnych, w tym z przepisów planu wynikać może, czy i w jakim zakresie może dochodzić do wyboru jednego z możliwych rozwiązań (wyr. NSA z 26 czerwca 2013 r., II OSK 2736/12).
Zauważenia wymaga, że w pewnych przypadkach dopuszczalne jest aby ochrona zabytków miała pierwszeństwo nad zapewnionym wprawdzie ustawowo (w Prawie budowlanym), jednakże niegwarantowanym konstytucyjnie w sposób tak silny, jak dziedzictwo narodowe, prawem do zabudowy nieruchomości (por. T. Grossmann, W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 października 2016 r., II OSK 3/15, OSP 2017 (7-8), s. 71), niemniej jednak organy ochrony konserwatorskiej powinny wówczas w sposób należyty wykazać w uzasadnieniu wydanych decyzji, że w konkretnej sprawie istnieje wyraźna potrzeba tak silnej ingerencji w interes indywidualny na rzecz spełnienia wymogów ochrony konserwatorskiej, czego w sprawie tej nie uczyniły. Rację ma Sąd pierwszej instancji akcentując, że w każdym przypadku organ powinien wykazać, że interes społeczny w świetle ochrony zabytków jest na tyle znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień, które w niniejszej sprawie również związane są z interesem społecznym, skoro opisane roboty związane są z budową na tym terenie ogólnodostępnego kubaturowego parkingu podziemnego.
Z tych przyczyn bezzasadne okazały się podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że nawet gdyby zgodzić się z stroną skarżącą kasacyjnie kwestionującą stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zmniejszonego rygoryzmu ochrony zabytkowych układów urbanistycznych, nie zmienia to faktu, że obiektywną okolicznością, którą organ ochrony zabytków powinien uwzględnić podejmując decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jest niewątpliwie zakres ochrony wynikający z wpisu zabytku do rejestru, a ten będzie się różnić w przypadku wpisu o charakterze indywidualnym oraz wpisu historycznego układu urbanistycznego. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyr. NSA z 7 marca 2018 r., II OSK 1187/16).
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.