II OSK 1010/15

II OSK 1010/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-04-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 978/13 - Postanowienie NSA z 2013-11-14
II OZ 784/13 - Postanowienie NSA z 2013-09-19
II OZ 1066/13 - Postanowienie NSA z 2013-11-29
II SA/Gd 783/12 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2014-03-31
II OZ 152/15 - Postanowienie NSA z 2015-03-03
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 594
art. 101 ust. 1, art. 101 ust. 2a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Borzytuchom od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 783/12 w sprawie ze skarg Wojewody Pomorskiego i [...] na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XV/112/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 783/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skarg Wojewody Pomorskiego i "[...]" na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XV/112/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego Chotkowo w gminie Borzytuchom, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w pkt II. oddalił skargę [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ujawnił to sąd wojewódzki w uzasadnieniu swego wyroku Wojewoda Pomorski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom nr XV/112/12 z 26 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego Chotkowo w gminie Borzytuchom (dalej: MPZP Chodkowo), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 15 ust.1, art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp) oraz art. 16 ust. 7 i art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp.
Podjęcie powyższej uchwały nastąpiło w ocenie Wojewody Pomorskiego z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący organ podniósł następujące uchybienia uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego:
1. sprzeczność zapisów planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy Borzytuchom, przyjętym uchwałą nr XXIV/111/01 Rady Gminy Borzytuchom z 30 kwietnia 2001 r. (studium); zwrócono uwagę na zawarte w Studium zapisy, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych, zaś ostateczne usytuowanie, zasady i warunki budowy wież elektrowni wiatrowych, których rejony potencjalnej lokalizacji wskazano na rysunku Studium na podstawie ww. analiz i studiów syntetycznych, zostanie ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, zgodnie z wytycznymi określonymi w rozdz. 3.6.88. "Energetyka wiatrowa"; w wytycznych do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazano, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium, plan nie zawiera natomiast szczegółowej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych;
2. naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm., dalej rozporządzenie MI z 2003) poprzez zaniechanie obowiązkowego wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu oraz brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów dla zabudowy przemysłowej; zarówno tereny oznaczone w planie "EW/R", jak i "R" są terenami rolnym, siłownia wiatrowa jest obiektem produkcyjnym, nie związanym z produkcją rolną ani z przetwórstwem rolnym, wraz z drogami i placami manewrowymi wymaga usytuowania na terenie o innym przeznaczeniu niż rolnicze, wydzielonym od niego liniami rozgraniczającymi, które należy nanieść na rysunek planu zgodnie z zasadami sporządzania planów i obowiązującej normy;
3. brak w planie miejscowym postanowień odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień;
4. brak w planie obowiązkowego rozmieszczenia terenów pod wiatraki stwarza dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne; odległość minimalna 400 m, zapisana w planie, między wiatrakiem i budynkiem mieszkalnym, mająca pełnić rolę bufora akustycznego w sytuacji, gdy linia zabudowy położona jest bliżej niż 400 m od granicy opracowania planu, stwarza dodatkowe problemy interpretacyjne związane z uciążliwością oddziaływania tylko do granic planu, w MPZP Chotkowo linia zabudowy pokrywa się z granicą planu i granicą strefy, co naruszać ma art. 15 ust. 3a Upup, a co świadczy wręcz o braku wyznaczenia strefy ochronnej dla tak poprowadzonej linii zabudowy;
5. uchybienia w zakresie ochrony kształtowania krajobrazu ‒ w planie brak jest ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, które w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 Upzp wskazane są jako elementy obowiązkowe zagospodarowania przestrzennego; wbrew treści studium tereny przeznaczone pod lokalizację farmy wiatrowej nie zostały wyznaczone w oparciu o wyniki monitoringu;
6. w zakresie wynikającym z art. 17 pkt 7 lit. c Upzp (w brzmieniu sprzed dnia 1 października 2010 r.), odsyłającym do art. 58 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, brak jest uzgodnień projektu planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV, tj. w zakresie higieny radiacyjnej;
7. dokonano zmian planu w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu dotyczących opłat, gdyż w rozdziale 3 § 5 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% ‒ Rada Gminy zmieniła na 20%, w § 6 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% ‒ Rada zmieniła na 20%, zaś w rozdziale 4 § 14 w wyłożonym projekcie było 30% ‒ Rada Gminy zmieniła na 1%. Zmiana stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości już po etapie wyłożenia uchwały do publicznego wglądu jest zmianą istotną i należało w związku z tym ponowić w niezbędnym zakresie czynności zgodnie z art. 19 Upzp; dokonywanie istotnych zmian w części opisowej lub graficznej bez powtórzenia w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych stanowi istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 cyt. ustawy;
8. wyłożenie do publicznego wglądu planu w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia Radzie (tj. 1:2000), którego nie zmniejsza fakt uchwalania na sesji planu w prawidłowej skali.
Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie, Rada Gminy Borzytuchom, reprezentowana przez wójta gminy, nie zgodziła się z zarzutem braku zgodności planu ze studium. Stwierdziła, że zaskarżony plan jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy Borzytuchom, uchwalonego uchwałą nr XXIV/111/01 Rady Gminy Borzytuchom z 30 kwietnia 2001 r. z uwzględnieniem późniejszych zmian.
W piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r. pełnomocnik Wojewody wyjaśnił, że w zakresie materiałów planistycznych wyłożonych do publicznego wglądu, tj. projektu uchwały i jej załącznika graficznego, doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na tym, iż wyłożona została mapa w pomniejszonej skali, tj. około 1:4000. Z treści § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wynika, że plan został wykonany w skali 1:2000, natomiast wyłożony i przedłożony Wojewodzie na jego żądanie załącznik graficzny do projektu uchwały został wykonany w pomniejszonej skali.
W piśmie z dnia 17 lutego 2014 r. pełnomocnik Rady Gminy wyjaśnił, że plan miejscowy został sporządzony na mapie do celów planistycznych w skali 1:2000. W podanym do publicznej wiadomości terminie i miejscu wymagana dokumentacja, w tym projekt miejscowego planu – część tekstowa i graficzna, zostały wyłożone do publicznego wglądu. Dokumentacja ta zawierała: tekst planu w formacie A4, rysunek planu zawierający obszar planu w oryginalnej skali 1:2000 w sekcjach w formacie A3 oraz rysunek poglądowy całości obszaru planu w pomniejszonej skali w formacie A1. Taki projekt planu był wyłożony w okresie od 22 marca 2012 r. do 23 kwietnia 2012 r. Potwierdza to oświadczenie projektanta planu dołączone do tego pisma.
Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Gd 783/12 WSA Gdańsku oddalił wniosek [...] o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na MPZP Chodkowo, a zażalenie Stowarzyszenia na powyższe postanowienie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r., II OZ 1066/13.
Do WSA w Gdańsku odrębną skargę na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom nr XV/112/2012 z dnia 26 czerwca 2012 r. ‒ MPZP Chotkowo wniosła "Grupa mieszkańców reprezentowana przez [...], przy czym skargę sporządził i wniósł działający z upoważnienia powyższego Stowarzyszenia adwokat – A. T. W skardze tej wskazano, że uchwała ‒ MPZP Chotkowo narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 4, 5, 9, 12, 13 i art. 21 Upzp, narusza też ustalenia Studium, a jego projekt sporządziła osoba nieuprawniona. W skardze zawarto żądanie uchylenia w/w uchwały w całości "wraz ze stwierdzeniem jej niezgodności z prawem", zasądzenia kosztów postępowania oraz "zwolnienie skarżącego Stowarzyszenia z ponoszenia opłaty od skargi".
Przed wniesieniem skargi grupa mieszkańców, którzy udzielili pełnomocnictwa do ich reprezentowania [...], wezwała Radę Gminy Borzytuchom pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. do uchylenia szeregu uchwał, w tym uchwały nr XV/112/12. W wezwaniu oznaczone zostały imiennie osoby ‒ właściciele działek położonych w gminach Tuchomie i Borzytuchom, którzy upoważnili stowarzyszenie do występowania w ich imieniu.
W skardze [...] wskazało, że występuje w imieniu i z upoważnienia wymienionych w niej osób, powołując się przy tym na interes prawny właścicieli działek położonych w obrębie planu ‒ G. B. i R. W. Sama natomiast "Grupa mieszkańców", jak stwierdziło w skardze reprezentujące ją Stowarzyszenie, działa w interesie społecznym rozumianym jako ochrona środowiska życia człowieka (w tym zdrowia) oraz walorów krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych gminy Tuchomie. Według Stowarzyszenia przedmiotowa uchwała dotyczy skumulowanego przedsięwzięcia w postaci parku elektrowni wiatrowych na obszarach sąsiadujących ze sobą gmin Tuchomie i Borzytuchom. Elektrownie te będą położone blisko siebie i razem tworzyć będą kompleks o powierzchni 21,2 km², na którym posadowione będą 82 wiatraki. Inwestycja ta pod nazwą Kaszubski Park Elektrowni Wiatrowych, wywierać będzie skumulowany wpływ na krajobraz, znacznie większy niż wpływ poszczególnych inwestycji objętych planami, wskutek czego dojdzie do znacznego naruszenia powszechnego prawa do korzystania ze środowiska przysługującemu właścicielom działek położonych w promieniu kilku kilometrów.
W odpowiedzi na tę skargę, wnosząc o jej oddalenie, Rada Gminy Borzytuchom reprezentowana przez wójta gminy stwierdziła, że w skardze brak jest jednoznacznego określenia kręgu podmiotów będących skarżącymi w niniejszej sprawie, bowiem treść skargi dotyczy różnych uchwał. Odnosząc się do zakresu zaskarżenia organ planistyczny stwierdził, że strona skarżąca nie może domagać się całościowej i abstrakcyjnej kontroli legalności uchwał. Uprawnienia takiego nie daje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej Usg). Odpowiedź na skargę zawiera szczegółowe ustosunkowanie się do jej zarzutów, w konkluzji stwierdzono, że skarga ta jest bezzasadna.
Sprawa ze skargi "[...] reprezentowanej przez [...] została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Wojewody Pomorskiego postanowieniem z dnia 10 października 2013 r.
"[...]" w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 15 stycznia 2014 r. wskazała na interes prawny legitymujący ją do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zaskarżona uchwała naruszać ma prawo własności członków grupy mieszkańców. Zwrócono ponadto uwagę na treść opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 22 sierpnia 2011 r., nakazującej ograniczyć uciążliwość związaną z funkcjonowaniem elektrowni do nieruchomości, do której "właściciel posiada tytuł prawny".
Z kolei w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2014 r. "[...]" stwierdziła, że Rada w odpowiedzi na skargę wskazała niepełną listę osób skarżących uchwałę nr XV/112/2012.
Ostateczne stanowisko w sprawie w odniesieniu do obu skarg organ planistyczny przedstawił w piśmie z dnia 24 marca 2014 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 26 marca 2014 r., wnosząc o ich oddalenie.
Wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r. wskazując na powyżej ujawniony stan faktyczny sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej uchwale w sposób niezgodny doszło do ustalenia przeznaczenia terenów znajdujących się poza określonymi w tej uchwale granicami planu poprzez wyznaczenie obszaru oznaczonego symbolem 01.EW/R przylegającego do granicy planu oraz granicy administracyjnej gminy Borzytuchom z gminą Tuchomie. W tychże granicach została bowiem ustalona linia zabudowy dla elektrowni wiatrowych. Z treści § 3 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały wynika, że linie zabudowy oznaczają określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) nieprzekraczalne granice usytuowania lica budowli lub ścian zewnętrznych budynków; równocześnie dla elektrowni wiatrowych linia ta dotyczy wieży elektrowni wiatrowej, nie dotyczy natomiast fundamentu oraz urządzeń i instalacji technologicznych (w tym m. in. wirnika z łopatami). Oznacza to, że zarówno fundamenty, jak i wirniki z łopatami, mogą wykraczać poza ustalone linie zabudowy, a w przypadku południowo-zachodniej części również poza granice planu i co najistotniejsze poza granice administracyjne gminy Borzytuchom. Już samo dopuszczenie takiej możliwości dyskwalifikuje zaskarżoną uchwałę, jako że rada gminy uprawniona jest do kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej wyłącznie na terenie swojej gminy. W ocenie sądu I instancji nieprawidłowe również było wyznaczenie linii zabudowy w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R. Rada ustalając linie zabudowy pokrywające się z liniami rozgraniczającymi, nie wyznaczyła wyraźnych granic między terenami o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, faktycznie dopuszczono bowiem przenikanie zagospodarowania z obszaru EW/R na zupełnie różniący się od niego teren R. Plan jest sprzeczny z poprzedzającym je Studium w zakresie strefy oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych. Przywołując w motywach swego wyroku ustalenia Studium wyłuszczono, że Rada wyznaczyła strefy ochronne kierując się jego treścią, lecz od strony graniczącej z gminą Tuchomie brak jest jakiejkolwiek strefy ochronnej, jako że obszar EW/R przylega do granicy planu. Nie może tego konwalidować – w ocenie WSA w Gdańsku – okoliczność, że w sąsiedniej gminie znajduje się także obszar przeznaczony pod elektrownie wiatrowe, otoczony odpowiednią strefą ochronną.
Rysunek projektu planu wyłożony do wglądu − w ocenie sądu wojewódzkiego − winien być w takiej samej postaci, jak następnie rysunek poddany pod głosowanie Rady. Powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2010 r., II OSK 1735/09) stwierdzono, że brak rysunku wyłożonego projektu planu uniemożliwia ocenę zgodności z prawem procedury planistycznej oraz samej uchwały, braków w tym względzie nie można uzupełnić poprzez wydruk dokumentów czy złożenie zapewnień przez projektantów planu. Z treści art. 17 Upzp wynika, że projekt planu jest niewątpliwie najważniejszym elementem dokumentacji prac planistycznych, dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami ujętymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 Upzp jest niedopuszczalne. Zmiana treści rysunku planu pozostała poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej, którą pozbawiono możliwości wnoszenia uwag, takiego działania nie sposób usprawiedliwić brakiem kwestionowania powyższego trybu przez zainteresowane osoby.
Wreszcie, zdaniem tegoż sądu, doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu na etapie wyłożenia projektu tegoż planu do publicznego wglądu. Wojewoda Pomorski zasadnie zarzucił brak powtórnego wyłożenia projektu planu wskutek zmian dotyczących wysokości opłaty stawki procentowej. Bezsporne jest, że dokonano zmian planu w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu dotyczących opłat, gdyż w rozdziale 3 § 5 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% ‒ Rada Gminy zmieniła na 20%, w § 6 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% ‒ Rada zmieniła na 20%, zaś w rozdziale 4 § 14 w wyłożonym projekcie było 30% ‒ Rada Gminy zmieniła na 1%. Zmiany te, jak również zmiana w obszarze prognozy skutków finansowych, miały charakter istotny i wymagały powtórzenia czynności planistycznych.
W świetle powyższych wywodów WSA w Gdańsku stwierdził należy, że Rada Gmina Borzytuchom naruszyła procedurę planistyczną w sposób, powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jako że została ona podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu oraz z istotnym naruszeniem trybu.
Zdaniem sądu I instancji nie były natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi Wojewody Pomorskiego.
Co się tyczy przyczyn , dla których oddalono skargę "[...]" na przedmiotową uchwałę, wyeksponowano iż została wniesiona na podstawie przepisów art. 101 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 1 Usg. Kwestionując uchwałę w powyższym trybie należało dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną strony skarżącej, czyli np. pozbawia pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W tym względzie obszernie przywołano tezy wybranych orzeczeń sądowoadministracyjnych odnoszących się do wymogów, jakie należy spełnić, aby skutecznie zaskarżyć uchwałę organu gminy w trybie art. 101 Usg.
Sąd I instancji ocenił, że strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, iż określony w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania terenu będzie wywierał wpływ na uprawnienia lub obowiązki członków skarżącej [...] pozostających poza obszarem planu nie tylko w znacznej odległości, ale też w bliższym sąsiedztwie. Dokonując ustaleń w tym zakresie, sąd wojewódzki posługiwał się dołączoną do pisma skarżącej grupy z dnia 23 stycznia 2014 r. tabelą przedstawiającą odległości działek stanowiących własność osób składających się na "[...]" do granic planu w odniesieniu do kwestionowanego planu zachodniej części obrębu Chotkowo (k. 338-340 akt), a także mapą obrazującą położenie tych nieruchomości sporządzoną przez organ planistyczny (k. 367 akt). Bezsporne jest, że na terenie objętym opracowaniem zaskarżonej uchwały znajdują się jedynie nieruchomości stanowiące własność R. W. (działka nr [...] obręb Chotkowo) i G. B. (działka nr [...] obręb Chotkowo). Działki pozostałych osób stanowiących "Grupę mieszkańców" znajdują się w odległości wynoszącej od 400 m do 3100 m od granic planu, a także znacznie ponad 3000 metrów – np. działki J. M. i H. M. B. Jedynie nieruchomości R. W. i G. B. podlegają ograniczeniom przewidzianym w zaskarżonej uchwale. Takich ograniczeń nie wprowadza natomiast przedmiotowy plan w odniesieniu do nieruchomości pozostających poza jego obszarem, zwłaszcza w znacznej odległości (por. mapa k. 367 akt). Z przedstawionych przez skarżącą "Grupę" okoliczności postępowania nie wynika również, aby interes prawny właścicieli tych nieruchomości został naruszony.
Uwzględniając przedstawione rozważania, sąd I instancji nie podzielił argumentacji co do istnienia indywidualnych interesów poszczególnych członków tej grupy, składających się na interes prawny [...] jako całości. Wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności, że na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały mieszkańcy będą narażeni na hałas, drgania, czy inne uciążliwości ze strony planowanych elektrowni, w ocenie sądu a quo oznaczają istnienie jedynie interesu faktycznego. Zaskarżona uchwała nie wprowadza bowiem ograniczeń w sposobie zagospodarowania większości działek należących do osób składających się skarżącą "Grupę mieszkańców", ani też dotychczasowego sposobu wykorzystania tych działek nie zmienia. Sąd I instancji uznał zatem, że skarżąca "Grupa mieszkańców gminy" nie wykazała, aby posiadała własny, indywidualny interes prawny w związku z podjętą kwestionowaną uchwałą i aby taki interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Za stronę skarżącą uznano grupę mieszkańców wymienionych z imienia i nazwiska, po sprecyzowaniu składu tej grupy w piśmie procesowym, reprezentowanych przez Stowarzyszenie. Błędne zatem było stanowisko Rady, jakoby skarżącym mogły być wyłącznie dwie osoby posiadające tytuły własności do gruntów położonych na terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym. Nie miało to jednak – w ocenie sądu I instancji – znaczenia, skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pochodziło od wszystkich osób. Bezsporne jest, że nieruchomości położone na obszarze zaskarżonego MPZP Chodkowo posiadają wyłącznie R. W. i G. B., a interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 Usg winien przysługiwać "zarówno indywidualnie skarżącemu (a więc grupie) jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków [...]". Sąd wojewódzki nie podzielił argumentacji co do istnienia indywidualnych interesów poszczególnych członków tej grupy, składających się na interes prawny [...] jako całości.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli "Grupa mieszkańców reprezentowana przez [...]" oraz Gmina Borzytuchom.
Postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r. WSA w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną "[...]".
Gmina Borzytuchom działając przez pełnomocnika zaskarżyła ww. wyrok w zakresie pkt I., opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej Ppsa) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
1. naruszenie art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że MPZP Chodkowo określa przeznaczenie terenów poza granicami obszaru objętego planem oraz poza granicami gminy Borzytuchom, pomimo że plan miejscowy określa przeznaczenie terenów wyłącznie w granicach obszaru objętego planem, który znajduje się w całości na obszarze gminy Borzytuchom, i nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących terenów położonych poza jego obszarem oraz poza granicami gminy Borzytuchom, a w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi Wojewody Pomorskiego i stwierdzenie nieważności MPZP Chodkowo z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;
2. naruszenie art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 Upzp w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie, że plan miejscowy jest sprzeczny ze Studium, w zakresie strefy ochronnej elektrowni wiatrowych oraz w zakresie monitoringu przedinwestycyjnego (przedrealizacyjnego), pomimo że plan jest w pełni zgodny ze Studium, w tym w zakresie wyznaczenia strefy ochronnej elektrowni wiatrowych oraz regulacji dotyczącej monitoringu przedinwestycyjnego (przedrealizacyjnego), a w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi Wojewody Pomorskiego i stwierdzenie nieważności planu miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;
3. naruszenie przepisów art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 17 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 ppkt a, b, c, 7 ppkt a, b, c, d, e, f, g, h, i, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 14 Upzp w zw. z § 12 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 i 20 rozporządzenia MI z 2003 oraz § 5 i § 8 ust. 1 powyższego rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był wyłożony do publicznego wglądu, jest elementem dokumentacji planistycznej i powinien się w tej dokumentacji znajdować, oraz że rysunek planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu w takiej samej postaci, jaka następnie zostanie poddana pod głosowanie radzie, a zatem niewłaściwe było wyłożenie rysunku planu nawet w tej samej skali, ale w wielu sekcjach w formacie A3 w sytuacji, gdy następnie uchwalono plan z rysunkiem składającym się z dwóch arkuszy, a w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi Wojewody Pomorskiego i stwierdzenie nieważności planu miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;
4. naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu, polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku zakwalifikowania poszczególnych zastrzeżeń WSA w Gdańsku w stosunku do planu miejscowego jako istotnego naruszenia trybu lub naruszenia zasad jego sporządzania bądź innego rodzaju uchybienia, a także błędne ustalenie i przedstawienie stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia weryfikację przesłanek wydania wyroku przez WSA w Gdańsku oraz uniemożliwia dokonanie prawidłowej jego kontroli kasacyjnej;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:
naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 10 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zmiana projektu planu miejscowego w zakresie zmniejszenia stawek opłaty planistycznej wymagała ponowienia czynności planistycznych w zakresie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, a brak takiego ponowienia stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego uzasadniające stwierdzenie jego nieważności;
2. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie mogą się pokrywać z liniami zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania mogą mieć dokładnie taki sam przebieg, jak linie zabudowy (mogą pokrywać się z tymi liniami), a w konsekwencji stwierdzenie nieważności planu miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;
3. naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 Upzp w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, polegające na pominięciu przy ustalaniu treści planu miejscowego i Studium oraz przy dokonywaniu oceny zgodności planu ze Studium zasady uwzględniania ładu przestrzennego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni;
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o:
uchylenie zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, tj. w zakresie punktu 1. wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania;
zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na rzecz Rady Gminy Borzytuchom kosztów postępowania wg norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty sądowej od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego.
Błędne jest stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, jakoby ustalenia MPZP Chodkowo wykraczały poza obszar objęty tym planem w aspekcie sąsiadowania z terenami gminy Tuchomie, na obszarze której także wyznaczono obszary pod elektrownie wiatrowe. Sąd wojewódzki nie wskazał żadnego z przepisów, który zakazywałby lub ograniczał przeznaczenie terenów położonych przy granicy sąsiedniej gminy. Obie gminy powierzyły sporządzenie planów temu samemu urbaniście, ściśle ze sobą współdziałały, a sesje podczas których uchwalano plany to 26 czerwca 2012 r. (gmina Borzytuchom) i 28 czerwca 2012 r. (gmina Tuchomie). Nie ma oparcia w przepisach nakaz wyznaczenia kilkusetmetrowej strefy do granicy z sąsiednią gminą, gdzie obowiązywać miałby zakaz wznoszenia wieży elektrowni wiatrowych. Byłoby to także sprzeczne ustaleniami Studium, gdzie ujęto potencjalne obszary lokalizacji takich inwestycji. W tym aspekcie sąd wojewódzki nie wyjaśnił, że zarzucane Radzie uchybienie stanowiło naruszenie zasad sporządzania planu, czy też naruszenie trybu jego sporządzenia.
Błędnie sąd wojewódzki stwierdził niezgodność planu z ustaleniami Studium w zakresie strefy ochronnej elektrowni wiatrowych, przy czym sąd ten nieprawidłowo ustalił treść Studium w zakresie tej strefy. Wytyczne Studium zostały prawidłowo implementowane w planie, oddziaływanie zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu powinno być odnoszone do oznaczonych form użytkowania określonych w rozp. MŚ z 2007. Szerokość strefy nie wynika ze Studium, zaś jej szerokość ujęta jest w obszarze planu, sąd I instancji wadliwie ustalił, że powinna ono mieć szerokość 400 m i powinna być utworzona wokół terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. Dopiero ocena oddziaływania na środowisko, poprzedzona odpowiednimi badaniami, pozwoli na ustalenie czy i ile elektrowni wiatrowych będzie mogło być zlokalizowanych na obszarze oznaczonym w planie symbolem EW/R. Rozwiązania w planie odnośnie do ochrony przed hałasem zostały pozytywnie uzgodnione przez właściwe organy.
Wywiedziono dalej, że przepis § 12 rozp. MI z 2003 zawiera zamknięte wyliczenie dokumentów stanowiących dokumentację planistyczną, co oznacza, że projekt planu, wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego, nie jest jej składnikiem. Odmiennego wniosku nie dostarcza treść art. 17 pkt 1-14 Upzp. To uchwała o uchwaleniu planu miejscowego wraz z uzasadnieniem i załącznikami, a nie jej projekt jest elementem dokumentacji planistycznej. Istotne ma być to, że można porównać wersję projektu, która była wyłożona do publicznego wglądu z tą, którą Rada przedłożyła sądowi I instancji. Sąd ten nie wyjaśnił z czego wynika, że to właśnie wyłącznie te arkusze rysunku, które były wyłożone, mają być przechowywane jako element dokumentacji planistycznej. Przywołano także pogląd prezentowany w piśmiennictwie odnośnie dopuszczalności sporządzenia rysunku planu na elektronicznych nośnikach informacji. Wszystko to zaprzecza stanowisku sądu wojewódzkiego, jakoby zaistnieć miał brak projektu rysunku planu lub miał on być uzupełniany przez ponowne wydrukowanie dokumentów. Wyjaśniono dalej, że rysunek projektu planu był prezentowany w formacie A3 w kilkunastu sekcjach, zaś pomniejszony rysunek poglądowy miał "ułatwiać percepcję" jego treści, dodatkowo eksponując, że brak było obowiązku opisywania pomocniczego rysunku w jakikolwiek sposób. WSA w Gdańsku wywodząc, że rysunek projektu planu winien odpowiadać rysunkowi samego uchwalonego już planu miejscowego nie wyjaśnił, który z przepisów został naruszony, ani na czym polegać miało to naruszenie. Tym samym był rysunek projektu planu, choć składał się z kilkunastu kartek papieru, co rysunek planu, składający się z dwóch arkuszy. Sporządzenie rysunku poglądowego miało ułatwić zainteresowanym zapoznanie się z treścią rysunku projektu planu, dowodziło ponadto staranności organu planistycznego.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie sąd wojewódzki błędnie ustalił, że do publicznego wglądu została wyłożona mapa stanowiąca załącznik do projektu uchwały w innej, nie przewidzianej prawem skali, niż mapa zatwierdzona uchwałą jako rysunek planu. Wbrew ustaleniu sądu I instancji do wglądu wyłożono projekt planu zawierający rysunek w skali 1:2000 w tzw. sekcjach w formacie A3. Nie ma żadnych podstaw do utożsamiania projektu planu, który był wyłożony do publicznego wglądu, z tym arkuszem papieru, który był przedmiotem wyłożenia.
Powołując się na treść art. 19 ust. 1 Upzp Rada Gminy Borzytuchom podnosi, że może zachodzić sytuacja, w której stwierdzona zostanie konieczność dokonania zmian w projekcie planu, bez niezbędności ponowienia prac planistycznych. Nietrafnie sąd a quo ma wywodzić, że zmiana treści planu może nastąpić wyłącznie w wyniku uwzględnienia uwag. W tym zakresie wywodzono, że dokonane zmiany odnośnie do stawek opłat planistycznych nie wymagały ponowienia czynności planistycznych. Nie ma także argumentów za tym, aby granice terenu oddzielone liniami rozgraniczającymi nie mogły się pokrywać z linią zabudowy.
W skardze kasacyjnej Gminy Borzytuchom eksponowano wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, albowiem sąd wojewódzki w wielu przypadkach nie dokonywał kwalifikacji rzekomych uchybień przy sporządzaniu planu, a co utrudnia polemikę z jego motywami.
Konkludując stwierdzono, ze plan został sporządzony zgodnie z prawem.
We wniesionym do Naczelnego Sądu Administracyjnego piśmie procesowym z dnia 12 października 2015 r. [...], traktowanym jako załącznik do protokołu rozprawy z dnia 6 października 2015 r. (która to rozprawa w tym dniu została odroczona) kwestionuje niedopuszczenie go do udziału w sprawie. W dalszej części pisma podniesiono zarzuty wobec MPZP Chodkowo.
W dniu rozprawy – 26 stycznia 2016 r., do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło faksem zawiadomienie o wypowiedzeniu przez Stowarzyszenie pełnomocnictwa adwokatowi A. T.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Rzecz jednak w tym, że w ocenie Sądu w tym składzie w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek nieważności postępowania. Zgodnie z art. 186 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uchyla wyrok także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania.
A. Niesporne jest, że WSA w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem łącznie rozpoznał dwie skargi – skargę Wojewody Pomorskiego, jako organu nadzoru nad samorządem terytorialnym, wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 Usg oraz − skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 Usg. Zgodnie z tym drugim przepisem "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może − po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia − zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Jako podmiot wnoszący tę drugą skargę sąd wojewódzki określił "[...]". Tak została określona jedna ze stron skarżących w samej sentencji wyroku, tak również jest określona w jego uzasadnieniu. Co prawda w motywach swego stanowiska sąd wojewódzki przywołał skład tej "[...]", dalej jednak przedmiotem swego badania uczynił interes prawny tej "Grupy" jako całości, co wskazuje, że traktował tak określony podmiot jako stronę skarżącą (vide s. 32-35 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie przez WSA w Gdańsku skargi podmiotu oznaczonego jako "[...]" oznaczało dopuszczenie się przez orzekający w sprawie ten sąd nieważności postępowania.
B. W postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi sądowoadministracyjnej w trybie art. 101 ust. 1 Usg, której przedmiotem jest uchwała rady gminy podjęta z zakresu administracji publicznej, skarżącym może być "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie" zostały powyższą uchwałą naruszone. Wnosząc skargę imieniem oznaczonej [...] Stowarzyszenie powołało się na przepis art. 101 ust. 2a Usg, wedle którego "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę". Konstrukcja określająca w taki sposób wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy po raz pierwszy ujęta została w art. 216a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 maja 1990 r., na mocy art. 1 pkt 26 ustawy z 24 maja 1990 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201), gdzie cyt. przepis stanowił, że: "Skargę na uchwałę, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy". Art. 216a Kodeksu postępowania administracyjnego znajdujący się w Dziale VI tego Kodeksu został skreślony, jak inne przepisy tego działu, na mocy art. 61 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 74, poz. 368), jednocześnie na mocy art. 62 cyt. ustawy, w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym dodano w art. 101 ustęp 2a w brzmieniu: "Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to zgodę". Po zmianie tytułu powyższej ustawy (od 1 stycznia 1999 r., na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), obecne brzmienie art. 101 ust. 2a Usg nadano na podstawie art. 43 pkt 54 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984) z dniem 27 października 2002 r., zmiana ta polegała w istocie na dodaniu do cyt. przepisu zwrotu "lub zarządzeniu".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 101 ust. 2a Usg, z którego wynika, że skargę na uchwałę organu gminy wnosi się w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców, którzy na to wyrażą pisemną zgodę, nie można wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest bliżej nieokreślona grupa mieszkańców gminy, a podstawą jej wniesienia jest naruszenie jakiegoś grupowego interesu tych mieszkańców. W literaturze przedmiotu A. Kisielewicz trafnie zwraca się uwagę, że przepis art. 101 ust. 2a Usg odsyła do art. 101 ust. 1 cyt. ustawy, zatem chodzić będzie o taką skargę, którą można wnieść w imieniu każdego, czyj interes prawny lub obowiązek zostały przez przedmiotową uchwałę naruszone. Można zatem działać w ten sposób tylko w swoim imieniu lub w imieniu konkretnych mieszkańców. Cyt. Autor wskazuje, że przepis art. 101 ust. 2a Usg ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów grupę mieszkańców lub wszystkich mieszkańców gminy, takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem "swego rodzaju pełnomocnika". Wspólne działanie nie jest wyrazem realizowania interesu grupowego czy powszechnego, będącego czymś innym niż suma interesów indywidualnych. Nie jest to odrębna kategoria pojęciowa, odrębny interes (uprawnienie) funkcjonujące obok (interesu) indywidualnego (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 137-138). Pogląd ten w realiach przedmiotowej sprawy podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
W judykaturze wskazuje się, że przepis art. 101 ust. 2a Usg określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Zgodzić należy się z prezentowanymi poglądami, wedle których uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu [...] gminy powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., II OSK 959/10 LEX nr 694960). Nie oznacza to jednak w ocenie Sądu, że wniesienie skargi, skoro nastąpiło z wykorzystaniem konstrukcji zawartej w art. 101 ust. 2a Usg, kreuje w istocie szczególny podmiot, mogący być skarżącym, w postaci bliżej nieokreślonej [...], którzy udzielili na wniesienie skargi do sądu administracyjnego innemu podmiotowi swej zgody na piśmie.
C. Sąd w tym składzie podziela to stanowisko wyrażane w judykaturze, wedle którego skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 Usg nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Za utrwalony uznać wypadnie pogląd, zgodnie z którym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 Usg nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, LEX nr 1217253). Prawo do wniesienia takiej skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.
W literaturze przedmiotu podkreślającej, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 Usg nie ma charakteru actio popularis, wskazuje się iż sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 337, op. cit.). Zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w powyższym trybie wymagać będzie w pierwszej kolejności prawidłowej identyfikacji i określenia strony skarżącej. Pamiętać przy tym należy, że brak zdolności sądowej jednej ze stron, stanowi obligatoryjną podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5 Ppsa).
D. Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m. in. jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 Ppsa). Skarga sądowoadministracyjna powinna czynić zadość wymogom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 Ppsa ab initio), każde zaś pismo strony powinno zawierać m. in. "imię i nazwisko lub nazwę stron" (art. 46 § 1 pkt 1 Ppsa). Analogicznie, obligatoryjnym składnikiem sentencji wyroku sądu administracyjnego jest zawarcie w niej "imienia i nazwiska lub nazwy skarżącego" (art. 138 Ppsa). W przedmiotowej sprawie WSA w Gdańsku w sentencji zaskarżonego wyroku jako jedną ze stron skarżących wskazał "[...]", jednak tego rodzaju podmiot nie ma zdolności sądowej.
Zdolność sądową określa przepis art. 25 Ppsa, wedle którego: osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) (§ 1); zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2); zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3); zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Niewątpliwie podmiot, którego skargę rozpoznał WSA w Gdańsku nie należy do tych, które zostały wskazane w przepisach art. 25 Ppsa. Skoro skargę wniesiono m. in. na podstawie art. 101 ust. 2a Usg, tj. wniesiono ją reprezentując "Grupę mieszkańców gminy", to znaczy, że stronami skarżącymi winno się uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę tych mieszkańców, jako osoby fizyczne, które z mocy art. 25 § 1 Ppsa posiadają zdolność sądową.
W ocenie orzekającego w sprawie Sądu, z przywoływanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tych orzeczeń, w których eksponowano, iż tylko naruszenie zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją poszczególnych członków "[...]" a zaskarżoną uchwałą, naruszającą ich konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień może prowadzić do uwzględnienia skargi (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r., II OSK 1254/11, LEX nr 1068977) nie można wywodzić, że w sprawie badaniu musiał podlegać interes "[...]" jako całości, tj. wszystkich osób tworzących tę grupę.
Za skarżących należało potraktować zatem wszystkie osoby fizyczne, które zostały wskazane w skardze, jako udzielające zgody na wniesienie skargi w ich imieniu. Wspólne wniesienie takiej skargi, jakie zachodzi we wskazanym wyżej sposobie, uzasadnienie swe wywodzi także z treści art. 51 Ppsa, umożliwiającego występowanie w jednej sprawie w roli skarżących przez kilku uprawnionych. W literaturze wskazuje się, że w wymienionych przypadkach relacje zachodzące pomiędzy podmiotami składającymi wspólną skargę bądź skargi indywidualne połączone do wspólnego rozpoznania przez sąd administracyjny przesądzać będą z reguły o powstaniu w tym procesie współuczestnictwa formalnego, gdyż naruszenia interesu prawnego, stanowiące podstawę legitymacji skargowej, odnosić się będą indywidualnie do sfery prawnej każdego z tych podmiotów (por. B. Barut-Skupień, Współuczestnictwo procesowe w postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2014, s. 83).
E. WSA w Gdańsku rozpoznając skargę "[...]" wnoszoną w sposób określony przepisem art. 101 ust. 2a Usg uznał, że taki sposób reprezentacji strony skarżącej jest dopuszczalny. Godzi się przy tym zauważyć, że skarga została sporządzona przez adwokata, któremu wyłącznie [...] udzieliło pełnomocnictwa. Dodatkowo ze skargi tej (s. 1) wynikałoby, że to Stowarzyszenie uznaje się za stronę skarżącą, skoro w takim charakterze wniosło o zwolnienie od wpisu od skargi.
Działanie WSA w Gdańsku w przedmiotowej sprawie było ponadto niekonsekwentne. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sąd wojewódzki odraczając ją, zobowiązał adw. A. T. do złożenia pełnomocnictw od G. B. i R. W. lub podpisania prze nich skargi pod rygorem jej odrzucenia (k. 329). W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik Stowarzyszenia w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. uznał, że brak jest podstaw do powyższego żądania wobec wniesienia skargi przez "[...]", którzy udzielili zgody na ich reprezentowanie przez Stowarzyszenie, które następnie jemu udzieliło pełnomocnictwa (k. 348). Sąd wojewódzki pomimo swego postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. rozpoznał skargę "[...]" sporządzoną i wniesioną przez adw. A. T.
Wnoszenie skargi na podstawie art. 101 ust. 2a Usg przez podmiot reprezentujący "grupę mieszkańców gminy" traktowane jest jako działanie "za pośrednictwem swego rodzaju pełnomocnika" (A. Kisielewicz, Samodzielność gminy ..., s. 137). W judykaturze wskazano, że uregulowanie zawarte w art. 101 ust. 2a Usg, odmiennie od zawartego w treści art. 35 § 1 Ppsa zakresu osób, którym strona może udzielić pełnomocnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym, stanowi niewątpliwie lex specialis wobec przepisów Ppsa, a jego celem jest uproszczenie obrony interesów lokalnej społeczności jako członków korporacji terytorialnej (wspólnoty samorządowej) – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1267/10, LEX nr 663562. Prezentowany w piśmiennictwie jest pogląd, wedle którego pełnomocnikiem grupy mieszkańców, o której mowa w art. 101 ust. 2a Usg, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być każdy podmiot legitymujący się zdolnością procesową, określoną w art. 26 § 1 Ppsa, tym samym pełnomocnikiem mieszkańców gminy mogą być osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 Ppsa (P. Daniel, Zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego przez grupę mieszkańców – uwagi na tle stosowania przez sądy administracyjne art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, "Samorząd Terytorialny" 2011, nr 7-8, s. 63).
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela, prezentowanych powyżej poglądów, wedle których art. 101 ust. 2a Usg umożliwiający wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, przez podmiot, który ma reprezentować grupę mieszkańców, którzy wyrażą na to zgodę, oznacza że jest to szczególne rozwiązanie w stosunku do art. 35 § 1 Ppsa, a pełnomocnikiem "[...]" może być każdy podmiot dysponujący zdolnością procesową w rozumieniu art. 26 Ppsa. W myśl art. 35 § 1 Ppsa "Pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne". Art. 101 ust. 2a Usg nie wymienia żadnej osoby, która miałaby być szczególnym rodzajem pełnomocnika w rozumieniu art. 35 § 1 in fine Ppsa. W opracowaniach komentarzowych podkreśla się, że cyt. przepis konstytuuje zamknięty katalog podmiotów, które mogą być ustanowione pełnomocnikami strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym (J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 217 i n.), takie stanowisko prezentuje również judykatura (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2543/11, LEX nr 1138180). Brak jest także przekonującego uzasadnienia aksjologicznego, dla którego osoba wnosząca skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy mogłaby ustanowić pełnomocnikiem wyłącznie podmioty wskazane w art. 35 § 1 Ppsa, zaś kilka osób wnoszących skargę na taki sam przedmiot, nie posiadałoby podobnego ograniczenia.
W realiach przedmiotowej sprawy WSA w Gdańsku rozpoznał skargę, jak to uprzednio wskazano w pkt. D, wadliwie czyniąc skarżącym "[...]", a dodatkowo godząc się na to, że skargę w istocie wniosło [...] w Bytowie, które miało reprezentować osoby tworzące powyższą grupę, samo zaś udzieliło pełnomocnictwa wskazanemu przez siebie adwokatowi. Udzielanie dalszego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dopuszczalne, o ile zasady jego udzielania określają "odrębne przepisy" (por. art. 39 pkt 2 Ppsa). Przepis art. 101 ust. 2a Usg przewidujący reprezentowanie [...] przy wnoszeniu skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, nie daje podstawy, aby podmiot, któremu osoby tworzące tę grupę udzieliły upoważnienia, mógł dokonywać w istocie substytucyjnego pełnomocnictwa, o ile tym podmiotem nie jest np. adwokat lub radca prawny.
Niesporne jest, że [...], które miało reprezentować "Grupę mieszkańców gminy" jest organizacją społeczną, zarazem posiada osobowość prawną. Art. 35 § 1 Ppsa nie wymienia wśród podmiotów mogących być pełnomocnikami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani organizacji społecznej, ani osoby prawnej. Z tych przyczyn należy dojść do wniosku, że skargi w imieniu osób skarżących, tworzących ową "Grupę", w myśl art. 101 ust. 2a Usg, nie mogło wnosić rzeczone Stowarzyszenie. Ta okoliczność przesądza, że ziściła się dodatkowa przesłanka nieważności postępowania, albowiem strony – osoby fizyczne, które udzieliły Stowarzyszeniu upoważnienia do ich reprezentowania we wniesieniu skargi, zostały pozbawione możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa).
Konkludując stwierdzić należy, że w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stowarzyszenie jako takie, nie może reprezentować skarżących wspólnie mieszkańców gminy tworzących grupę, o której mowa w art. 101 ust. 2a Usg.
F. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 i 5 Ppsa oraz art. 186 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości, a sprawę przekazuje WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Z racji dopatrzenia się przesłanek nieważności postępowania przedwczesne byłoby rozpatrywanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji winien ponownie rozpoznać sprawę, uwzględniając uwagi zawarte w powyższym wyroku. W szczególności należy prawidłowo oznaczyć skarżących – mieszkańców tworzących grupę osób wspólnie skarżących MPZP Chotkowo, wezwać ich o uzupełnienie braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie, a także wniesienie wpisów od skargi. Wadliwe było działanie sądu wojewódzkiego, który ograniczył się do pobrania jednego wpisu od skargi (od "[...]"). Skorzystanie ze sposobu wniesienia skargi w myśl art. 101 ust. 2a Usg, nie oznacza, że zachodzi sytuacja opisana przepisem art. 214 § 2 Ppsa, tj. że uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia były wspólne, co uzasadniałoby pobranie jednego wpisu. Tylko w odniesieniu do tych osób, wchodzących w skład "[...]", którzy występowali jako współwłaściciele nieruchomości, sąd winien pobrać jeden wpis. W stosunku do pozostałych osób należało wezwać do uiszczenia wpisu oddzielnie (por. art. 214 § 2 zd. 2 Ppsa).
W tych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zasadne jest − na podstawie art. 207 § 2 Ppsa − odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.