II OSK 1008/21

II OSK 1008/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1293/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 49b ust. 1, art. 49b ust. 3, art. 52 ust. 1 i 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28, art. 44, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1293/20 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr DON.7100.73.2020.JSK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2020 r., znak DON.7100.73.2020.JSK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 27 kwietnia 2020 r. znak DON.7100.73.2020.JSK Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) po rozpoznaniu odwołania K. M. (dalej: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ I instancji) z dnia 29 stycznia 2020 r. nr 69/2020 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia 26 września 2013 r. nr 499/213.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że podczas kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego w dniu 6 września 2011 r. ustalono, że na działce nr [...] od strony działki nr [...] i [...] znajduje się ogrodzenie z betonowym cokołem, na którym zamocowano metalowe słupki, przęsła wypełnione drewnianymi sztachetami o szerokości 2,45 m. Ogrodzenie działki nr [...] od strony działki nr [...] nie przekracza 2,20 m, natomiast jego wysokość od strony działki nr [...] na odcinku około 46 m to ok. 2,35 - 2,75 m. Na pozostałym odcinku ogrodzenie nie przekracza 2,20 m. Fragment obiektu większej wysokości położony jest w północno-wschodnim narożniku działki nr [...]. Właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Jak ustalono, w 1993 r. H. M. zakupiła nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], ogrodzoną siatką stalową przymocowaną do słupków stalowych na podmurówce. W 2000-2001 r. dokonała jego remontu, wymieniając poszczególne elementy (zeznania świadków i protokół Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt I C [...]).
Z pisma Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z dnia 9 listopada 2011 r., znak: GB-II.670.1821.2011 wynika, że od 2005 r. nie prowadzono postępowania w sprawie budowy ogrodzenia na działce nr [...], zaś zgodne z pismem Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia 16 listopada 2011 r., nie zgłoszono zamiaru przystąpienia do budowy ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...].
Zgodnie z wypisem i wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], jednostka strukturalna "E" [...], działki nr [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym symbolem "MN2" - na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej przy drodze powiatowej nr [...], a więc ogrodzenie nie stanowi obiektu, który naruszałby warunki tego planu.
Dalej GINB wyjaśnił, że od dnia 14 maja 2012 r. właścicielką działki nr [...] jest K. M. (KW nr [...]). Podniósł, że w przedmiotowej sprawie wydano kilka rozstrzygnięć, ostatecznie postanowieniem z dnia 3 lipca 2013 r., nr 229/2013, znak: OAE.HG.7355.P.11.73.2011 organ powiatowy nałożył na K. M. obowiązek dostarczenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania rozstrzygnięcia dokumentów niezbędnych dla legalizacji inwestycji.
W związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów, decyzją z dnia 26 września 2013 r., nr 499/213, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego (dalej: PINB), na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) nakazał K. M. rozbiórkę samowolnie wykonanej części ogrodzenia działki nr [...] w [...] od strony działki nr [...], o wysokości od 2,35 m do 2,75 m, na odcinku o długości 46 m, rozpoczynającym się w granicy z działką nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].
W piśmie z dnia 1 sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia wskazując, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, ponieważ skarżąca nie wykonywała żadnych robót związanych z ogrodzeniem; decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały z uwagi na fakt, że ogrodzenie, o którym mowa w kwestionowanej decyzji znajduje się na działce do której skarżącej nie przysługuje tytuł prawny; decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skarżąca do dnia 2 września 2015 r. nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu, a decyzja PINB z dnia 26 września 2013 r. nie została doręczona skarżącej.
Decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r. nr 69/2020 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB, organ I instancji) po rozpoznaniu wniosku skarżącej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 26 września 2013 r. stwierdzając, że nie jest ona obarczona żadną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała na okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB, a ponadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 10 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego podnosząc, że została pozbawiona udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, nie miała o nim wiedzy, a w konsekwencji została pozbawiona możliwości legalizacji obiektu. Implikacją nieprawidłowości wydawanych w sprawie rozstrzygnięć było niewypełnienie dyspozycji art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, który warunkował zastosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i wydanie decyzji o rozbiórce, a co za tym idzie decyzja PINB z dnia 26 września 2013 r. została wydana wbrew obowiązującym przepisom. GINB rozpatrując odwołanie w pierwszej kolejności wyjaśnił charakter postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przesłanki takiego orzeczenia i to, że organ bada prawidłowość decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. GINB wyjaśnił też, na czym polega rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.
Analizując kwestionowane rozstrzygnięcie, GINB podzielił ocenę organu I instancji, że brak jest podstaw do uznania decyzji organu powiatowego za naruszającą w sposób rażący przepisy prawa, bądź też wywołującą skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Wyjaśnił, że w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Sporne ogrodzenie ma zaś 2,75 m wysokości i zgodnie z zeznaniami H. M. z dnia 18 grudnia 2012 r., złożonymi przed Sądem Rejonowym w [...] "powstało w miejscu starego (...) w nowym ogrodzeniu została wykorzystana częściowo podmurówka starego ogrodzenia, ale została ona odnowiona" - co oznacza, że należało dokonać zgłoszenia jego budowy.
Następnie organ przywołał treść art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wskazując, że budowa obiektu wykonana niezgodnie z obowiązującymi przepisami, czyli w warunkach samowoli, nie podlega bezwzględnej rozbiórce - jedynie zaś w przypadku, gdy legalizacja nie będzie możliwa. Zasadą bowiem jest, że organ prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu lub jego części. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji.
Ponieważ przepisy dopuszczają możliwość legalizacji ogrodzenia wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia, PINB dla Powiatu Nowosądeckiego skierował do skarżącej postanowienie z dnia 3 lipca 2013 r. o nałożeniu obowiązku przedstawienia w określonym terminie ww. dokumentów, którego K. M. jednak nie wykonała. W sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego był obowiązany wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Chociaż nakaz rozbiórki powinien być orzekany w ostateczności, to jednak w sytuacji zaistnienia przesłanek w powołanym wyżej artykule, wydanie decyzji o rozbiórce nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego.
W związku z powyższym, zdaniem GINB decyzja organu powiatowego z dnia 26 września 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do wskazywanej przez skarżącą przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej GINB wyjaśnił, że jest ona spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Tymczasem decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, w związku z niespełnieniem warunków określonych w postanowieniu z dnia 3 lipca 2013 r., tj. z nieprzedłożeniem określonych dokumentów.
Zdaniem organu odwoławczego PINB jednoznacznie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, która ma zastosowanie w sprawie. Uznać zatem należało, że rozstrzygnięcie PINB nie zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. in principio.
W odniesieniu do zarzutu, że decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie GINB wyjaśnił, że wada z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy decyzja określa prawa lub obowiązki podmiotu innego niż mający w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdy kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Decyzja PINB z dnia 26 września 2013 r. została skierowana do skarżącej, następczyni prawnej inwestorki obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Oznacza to, że nie została spełniona przesłanka nieważnościowa, ujęta w ww. przepisie.
Odnośnie do niewykonalności kwestionowanej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. GINB podniósł, że decyzja jest niewykonalna wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Chodzi tutaj o przypadek, gdy nie ma faktycznej lub prawnej możliwości jej wykonania. Przykładem będzie więc nakaz rozbiórki nieistniejącego budynku (niemożność fizyczna), czy też nakaz rozbiórki zabytku prawnie chronionego (niemożność prawna). Z akt sprawy nie wynika, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była niewykonalna w chwili jej wydania. Organ podkreślił, że wprawdzie skarżąca nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...], na której wybudowano sporne ogrodzenie, jednak w aktach sprawy nie znajduje się dokument wskazujący na to, że wpuszczenie następcy prawnego inwestora na sąsiedni grunt byłoby niemożliwe. Nie zachodzi również prawna przeszkoda jej wykonania.
GINB stwierdził również, że decyzja PINB nie jest obarczona żadną z pozostałych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., została bowiem wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a ponadto rozstrzygnięcie organu powiatowego nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.
Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia skarżącej decyzji z dnia 26 września 2013 r. (oraz innych pism w sprawie) organ odwoławczy zaznaczył, że analiza akt sprawy wskazuje na doręczenie powyższego rozstrzygnięcia skarżącej w trybie art. 44 K.p.a., na adres wskazany w zaświadczeniu ze zbioru ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z dnia 26 czerwca 2013 r. Natomiast brak udziału strony w postępowaniu nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Taki zarzut może natomiast stanowić podstawę wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Na powyższa decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wniosła K. M. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 44 K.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że decyzja PINB z dnia 26 września 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa pomimo, że:
─ strona do dnia 2 września 2015 r. nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu prowadzonym przez PINB, ponieważ żaden z dokumentów, w tym kwestionowana decyzja i poprzedzające je postanowienie z dnia 3 lipca 2013 r., nie zostały jej doręczone;
─ implikacją nieprawidłowości doręczeń w niniejszej sprawie było niewypełnienie dyspozycji art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, który warunkował zastosowanie art. 49b ust. 1 tej ustawy i wydanie decyzji rozbiórkowej, a co za tym idzie decyzja z dnia 26 września 2013 r. została wydana wbrew obowiązującym przepisom;
2. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja PINB została prawidłowo skierowana do skarżącej jako strony postępowania, podczas gdy nie wykonywała ona żadnych prac związanych z ogrodzeniem, o którym mowa w decyzji z dnia 26 września 2013 r., nie była właścicielem nieruchomości w chwili dokonywania tych prac, a ponadto nigdy nie była właścicielem działki nr [...] na której jest ono posadowione i nie może zostać obciążona obowiązkami niezwiązanymi z zakupioną nieruchomością;
3. art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja PINB z dnia 26 września 2013 r., jest wykonalna w sposób zgodny z prawem w sytuacji, gdy ogrodzenie, o którym mowa w decyzji znajduje się na działce, do której skarżącej nie przysługuje tytuł prawny i nie ma ona faktycznej możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku bez narażenia się na odpowiedzialność z tytułu ingerencji w prawa własności podmiotu trzeciego;
4. art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 10 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego polegające na:
─ odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę podczas gdy strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu prowadzącym do jej wydania, nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu i nie miała możliwości legalizacji obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nadto decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skierowana do nieprawidłowego podmiotu a jej wykonanie łączy się z narażeniem na odpowiedzialność z tytułu ingerencji w prawa własności podmiotu trzeciego;
─ nieuwzględnieniu, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy implikacją nieprawidłowości doręczeń było niewypełnienie dyspozycji art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, który warunkował zastosowanie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i wydanie decyzji rozbiórkowej.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1923/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją GINB zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy decyzja PINB z dnia 26 września 2013 r. jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 K.p.a. W obu decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w powyższym przepisie. Ocena ta, zdaniem Sądu była prawidłowa. Organy orzekające, w tym GINB dokonały bowiem właściwych ustaleń, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego. Prowadząc postępowanie nie naruszyły art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i 10 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. W konsekwencji dokonanej analizy prawidłowo przyjęły, że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 K.p.a. i wyeliminowania na jego podstawie z obrotu prawnego badanej decyzji PINB, w tym z przyczyn podniesionych w toku postępowania i powtórzonych przez skarżącą w skardze, dając temu wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd zauważył, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. K.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiły wady z art. 156 § 1 K.p.a. Jednymi z wad wymienionych w tym przepisie (i tymi, na które powołuje się skarżąca) jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mająca charakter trwały (pkt 5), czy też wywołanie, w razie wykonania decyzji czynu zagrożonego karą (pkt 6). Co przy tym istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ocena dokonywana przez organ administracji w postępowaniu o charakterze nadzorczym jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. To z kolei oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W przypadku natomiast ustalenia wystąpienia wad nieważności, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a.) Przy czym, stwierdzenie nieważności decyzji winno mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a wykładnia tych wad winna mieć charakter ścieśniający. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.), wymaga więc bezspornego ustalenia, że kwestionowana/badana decyzja jest dotknięta poważnym naruszeniem prawa.
Odnosząc się kolejno do wskazywanych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia Sąd stwierdził, że czyniąc ustalenia w powyższej kwestii organy wzięły pod uwagę zastrzeżenia skarżącej, powołującej się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Starannie, w ocenie Sądu, zbadały wystąpienie m.in. tej wady nieważności, kierując się przy tym prawidłową interpretacją pojęcia wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie bowiem uznały, że przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Słusznie także uznały, że cechą kwalifikowanego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą, a ponadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W związku z tym, że część ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] (zrealizowanego przez poprzedniczkę prawną skarżącej - jej matkę H. M.) ma wysokość od 2,35 do 2,75 m jego budowa wymagała skutecznego zgłoszenia, stosownie do przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Bez dokonania stosownego zgłoszenia obiekt ten stanowił samowolę budowlaną.
Sąd za niewątpliwe uznał, że w sprawie zgłoszenia nie dokonano. PINB wszczął zatem na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego tzw. postępowanie legalizacyjne zasadnie zobowiązując skarżącą (która stała się właścicielką działki nr [...]) postanowieniem z dnia 3 lipca 2013 r., do przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów i opracowań wymienionych w tym postanowieniu. Ponieważ dokumentów tych nie przedłożono, organ powiatowy prawidłowo orzekł na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki ogrodzenia wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. W sytuacji bowiem niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego był obowiązany wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego ogrodzenia na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Chociaż nakaz rozbiórki powinien być orzekany w ostateczności, to jednak w sytuacji zaistnienia przesłanek w powołanym wyżej artykule, wydanie decyzji o rozbiórce nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego.
Sąd zgodził się z organami administracji, że kwestionowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja PINB z dnia 26 września 2013 r. nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została zdaniem Sądu skierowana również prawidłowo do skarżącej, jako następczyni prawnej inwestorki, którą była matka skarżącej i od której skarżąca na podstawie umów sprzedaży z dnia [...] 2012 r. i [...] 2013 r., jak sama wskazuje, nabyła własność działki nr [...].
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy zatem uwzględnić, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06). Ze względu na istotę nieważności decyzji z przyczyny, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., która wiąże się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego, należy stwierdzić, że zachodzi ona wówczas, gdy skierowano decyzję do osoby niebędącej stroną, ale mylnie traktowanej przez organ jako strona. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzić będzie jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Przepis ten obejmuje zatem takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć, np. decyzję skierowano do pełnomocnika strony (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06). Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. obejmuje wypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 543/09). Skarżąca, co jest okolicznością bezsporną, jest następcą prawnym H. M. (inwestorki zrealizowanego samowolnie ogrodzenia), a zatem weszła nie tylko w jej prawa, ale i obowiązki. Słusznie zatem stwierdził GINB, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Fakt, że działka nr [...], na której posadowiono sporne ogrodzenie nie stanowi własności skarżącej, jej właścicielem jest bowiem Skarb Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nie oznacza, jak twierdzi skarżąca, że kwestionowana decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
Niewykonalność decyzji w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Z akt sprawy nie wynika, by właściciel sprzeciwiał się wejściu następcy prawnego inwestora na sąsiedni grunt celem wykonania rozbiórki ogrodzenia. Wręcz przeciwnie w protokole z czynności kontrolno-sprawdzających przeprowadzonych w terenie w dniu 6 września 2011 r. z udziałem przedstawiciela Lasów Państwowych - Leśniczego Leśnictwa [...] A. W. znajduje się oświadczenie ww., że Nadleśnictwo [...] "wnosi o rozbiórkę części ogrodzenia zrealizowanego niezgodnie z przepisami". Trudno z powyższego wywodzić barku zgody właściciela na wykonanie przez następcę prawnego inwestora robót rozbiórkowych tegoż ogrodzenia, a wynikających z kwestionowanej decyzji. Natomiast trudności wynikające wyłącznie z negatywnego stanowiska adresata decyzji, zainteresowanego utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., to jest nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu.
Zgodnie art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek rozbiórki obciąża w pierwszej kolejności inwestora, a następnie właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W związku z tym, organ orzekający powinien przede wszystkim ustalić kto jest inwestorem albo wykazać, że nie można tego ustalić. Nakaz rozbiórki można nałożyć na podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy z przyczyn obiektywnych nie jest możliwe ustalenie inwestora. Oczywiście zwraca się w orzecznictwie również uwagę, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego sprawy. Nie zwalnia to jednak od ustalenia inwestora i oceny możliwości usunięcia przez niego samowoli. W wyroku z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 443/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania rozbiórki jest inwestor. Kluczowa rola inwestora w procesie budowlanym, skutkuje przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu i sprawia, że to właśnie inwestor powinien być adresatem decyzji. Jeżeli inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, to ten podmiot powinien również usunąć skutki owej samowoli. W orzecznictwie dopuszcza się nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do terenu nieruchomości, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym narażeniem go na koszty, dolegliwą procedurę i stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.
Z tych samych przyczyn zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. tj., że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą. Przesłanka ta w istocie rzeczy obejmuje szczególną postać niewykonalności prawnej decyzji i dotyczy takich sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji.
Z treści skargi wynika, że skarżąca "uzasadnionego ryzyka sankcji karnej" upatruje w wynikającej z wykonania decyzji "szerokiej ingerencji w cudze prawo własności i niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody". Sąd wyjaśnił, że w sytuacji braku sprzeciwu właściciela nieruchomości, na której samowolnie zrealizowano 46 m ogrodzenia, wykonanie jego rozbiórki wymaga wyłącznie podjęcia czynności zabezpieczenia przed szkodą, czy stanem zagrożenia bezpieczeństwa mienia, to z kolei wymaga od podmiotu obciążonego obowiązkiem podjęcia czynności, zabezpieczenia robót rozbiórkowych. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wykonanie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obarczone jakąkolwiek sankcją, bowiem nie prowadzi do popełnienia przestępstwa, bądź wykroczenia w fazie przystąpienia do realizacji rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, odwołaniu, jak i skardze kwestii, że nie miała ona wiedzy o toczącym się postępowaniu oraz, że nie doręczono jej decyzji organu powiatowego z dnia 26 września 2013 r., Sąd powtórzył za organami nadzoru, że akta sprawy wskazują na doręczenie kwestionowanego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającego je postanowienia z dnia 3 lipca 2013 r. w trybie art. 44 K.p.a. (doręczenie zastępcze) na adres wskazany w zaświadczeniu ze zbioru ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z dnia 26 czerwca 2013 r. Natomiast zarzut barku udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki nie może wywołać zamierzonego skutku, tj. stwierdzenia nieważności tej decyzji. Tego rodzaju zarzut, może świadczyć o wystąpieniu przesłanki wznowienia (zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a jako taki – nie może skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 K.p.a., nie może bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 K.p.a. System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła K. M. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 52 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego polegające na zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie normy tego artykułu w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 roku podczas gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji (27 kwietnia 2020 roku) obowiązywał art. 52 prawa budowlanego, który nie przewidywał możliwości nałożenia obowiązku określonego w decyzji na inny podmiot niż inwestora, a skarżąca K. M. jak to wynika z akt sprawy i nie jest to sporne, inwestorem nie była, co w konsekwencji skutkuje tym, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia 26 września 2013 roku nr 499/213 została wydana i skierowana do osoby nie będącej stroną, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a.
2. art. 156 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia 26 września 2013 roku nr 499/213 nie obowiązywał art. 52 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego dający możliwość przeniesienia zobowiązania na inwestora, właściciela lub zarządcę co skutkuje wprost skierowaniem decyzji do osoby, która nie była stroną postępowania, co bezpośrednio wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenie tegoż wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Domagała się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i 2 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. Zarzuty te w istocie stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze do Sądu I instancji i kwestia ich zasadności została szczegółowo odmówiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca kasacyjnie jest zobowiązana do wykonania decyzji o nakazie rozbiórki dlatego, że jest następcą prawnym osoby, która inwestycję samowolnie zrealizowała i brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd I instancji przedstawił też szczegółowe argumenty przemawiające za tym, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentów uznać należy za niecelowe.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.