II OSK 1007/09

II OSK 1007/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący/
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Leszek Leszczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1655/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-03-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153 i 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1655/08 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1655/08, ze skargi S. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r., po rozpoznaniu wniosku S. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nakazującą S. H. rozbiórkę ganku stanowiącego obudowę schodów wejściowych do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1046/05, oddalił skargę S. H.. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawa zgodności z prawem decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny. Stwierdził, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu tego wyroku. W rezultacie po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Dodatkowo organ podniósł, że żadna z okoliczności wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 k.p.a. nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu, w związku z tym, jeżeli nie występowały przyczyny stwierdzenia nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Nawiązując do zarzutów S. H. zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że - jako merytorycznie odnoszące się do wad decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. - nie mogą one być przedmiotem merytorycznej oceny, ze względu na fakt związania organu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1046/05, oddalającym skargę S. H. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r.
Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. H.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Stosownie bowiem do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W rozstrzyganej sprawie jest bezsporne, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nakazująca S. H. rozbiórkę ganku stanowiącego obudowę schodów wejściowych do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości Głów, została już skontrolowana przez sąd administracyjny. Jak bowiem słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, z akt sprawy wynika niewątpliwie, że wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1046/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. H. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. Wyrok ten stał się prawomocny. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonego aktu administracyjnego bada nie tylko wystąpienie naruszeń prawa materialnego lub innych przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, lecz także m. in. wystąpienie przesłanek powodujących nieważność zaskarżonej decyzji, co wynika wprost z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W rezultacie ocena Sądu co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. wiąże w niniejszej sprawie również Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Skoro Sąd, nie będący związany granicami skargi, a jedynie granicami sprawy nie dopatrzył się "zwykłych" wad powodujących konieczność uchylenia zaskarżonej przez S. H. decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to tym bardziej należy przyjąć, że nie dopatrzył się z urzędu wystąpienia wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Orzekając w sprawie organ właściwie uznał, że jest związany prawomocnym wyrokiem Sądu także co do wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie procesowym z dnia 4 marca 2009 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. żadna z okoliczności mogących stanowić podstawę stwierdzenia nieważności nie podlega zmianie z upływem czasu. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji jest badane wyłącznie wystąpienie przesłanek zawartych w zamkniętym katalogu określonym w art. 156 § 1 k.p.a., w dacie wydania decyzji w świetle zgromadzonego wówczas materiału dowodowego i stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. W konsekwencji żadne ewentualne zmiany stanu faktycznego i prawnego występujące po wydaniu decyzji weryfikowanej w powyższym trybie nie mogą mieć wpływu na ocenę wystąpienia ww. przesłanek w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Odnosząc taki argument do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego można teoretycznie przyjąć, że ewentualne zmiany występujące po wydaniu badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej mogłyby stanowić co najwyżej podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a., po spełnieniu innych warunków formalnych, w tym zachowaniu przez stronę terminu określonego w art. 148 k.p.a. Wspomniane zmiany stanu faktycznego lub prawnego miałyby również znaczenie procesowe w przypadku zastosowania art. 153 p.p.s.a., a zatem sytuacji, gdy po wyroku sądu administracyjnego organ administracji w ramach prowadzonego na nowo postępowania jest związany oceną prawną tego sądu i zobowiązany do wykonania jego wskazań co do dalszego postępowania.
Skargę od powyższego wyroku złożył S. H. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) w toku postępowania administracyjnego przepisów:
- art. 156 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na skutek błędnego przyjęcia, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. decyzja z dnia [...] maja 2005 r. nie może być przedmiotem badania przez organ z punktu widzenia przesłanek z art. 156 k.p.a., gdyż przesłanki nieważności tej decyzji zostały zbadane z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a organ jest związany wyrokiem tego sądu.
Skarżący podkreślił, że oddalając skargę Sąd uzasadnił, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sady i inne organy. Jak wynika z treści uzasadnienia stanowiska Sądu, rozstrzygnięcie zostało oparte na stwierdzeniu, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie "nie dopatrzył się "zwykłych" wad powodujących konieczność uchylenia zaskarżonej przez S. H. decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to tym bardziej należało przyjąć, że nie dopatrzył się z urzędu wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Zdaniem Skarżącego, Sąd błędnie uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powyższe wynika z błędnej interpretacji przepisu art. 153 p.p.s.a oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ (tj. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego) związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Tym samym Sąd nieprawidłowo przyjął, iż z tej przyczyny organ nie mógł dokonać oceny tej decyzji z punktu widzenia art. 156 k.p.a.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Powyższy przepis wyraźnie wskazuje, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu jest wiążąca dla organu, którego działanie zostało zaskarżone. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie dotyczyła działania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie można tym samym przyjąć, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest związany treścią zawartego w wyroku tego sądu rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw normatywnych do przyjęcia tezy, że w przypadku dokonania przez sąd administracyjny wyłącznie wykładni prawa materialnego i dokonania wskazań co do dalszych działań organu, organ administracji pozbawiony jest możliwości uwzględnienia okoliczności faktycznych nie będących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu, a w konsekwencji zastosowania przepisów postępowania administracyjnego celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena sądu jest wiążąca dla organu tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i znalazło to swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu. Związanie wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma się ograniczyć jedynie do realizacji tych wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne ".
Zdaniem Skarżącego, Sąd bezzasadnie uznał, iż brak było przesłanek do badania naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ. Tym samym Sąd pominął całkowicie istotne okoliczności będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naruszenie to było rażące i zasługiwało na rozważenie zarówno przez organ odmawiający stwierdzenia nieważności jak i przez Sąd dokonujący kontroli tej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji oddalając skargę S. H. nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia 10 sierpnia 2004 r., którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), nakazano S. H. rozbiórkę ganku stanowiącego obudowę schodów wejściowych, wybudowanego samowolnie na działce nr ew. [...], w miejscowości Głów. Decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. była przedmiotem skargi S. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1046/05, oddalił ją. Skutkiem tego orzeczenia było zatem pośrednio utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jako zgodnej z prawem.
W uzasadnieniu do uchwały z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym wzruszenie decyzji, wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli ustalenia potwierdzą powyższy fakt, wydany wyrok zamyka organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).
Do wyroku z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1046/05 nie zostało sporządzone uzasadnienie, bowiem zgodnie z art. 141 § 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi uzasadnienie wyroku sporządzane jest na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu jego sentencji. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie oznacza, że przeprowadzenie badania, o którym mowa wyżej, należy z konieczności ograniczyć do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie stwierdzenia nieważności.
Skarżący żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce oparł na nieprawidłowym przyjęciu przez organy orzekające w sprawie, że zadaszenie schodów jest gankiem, a tym samym budowlą wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie natomiast skarżącego wykonanie tego zadaszenia, jako nie stanowiącego robót budowlanych, nie wymagało pozwolenia na budowę, a zatem nie mogło podlegać obowiązkowi uiszczenia opłaty legalizacyjnej i w konsekwencji w wyniku jej nieuiszczenia – obowiązkowi rozbiórki. W ocenie skarżącego brak wiedzy Sądu o powyższych okolicznościach sprawy istotnych dla jej wyniku oznacza, że kwestia ta nie była objęta zakresem kontroli sądowej, a tym samym również powagą rzeczy osądzonej.
Z powyższą argumentacją skarżącego nie można się zgodzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1046/05 skargę na decyzje o rozbiórce ganku i stwierdzając tym samym jej zgodność z przepisami, jednoznacznie przesądził także o prawidłowości dokonanej przez organy kwalifikacji charakteru wykonanych samowolnie robot budowlanych, w przeciwnym razie nie mógłby rozpatrywanej skargi oddalić. Skoro zatem kwestę powyższą jednoznacznie rozstrzygnął Sąd w powołanym wyroku, nie jest możliwe jej badanie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wkraczałoby to bowiem w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikom ustanowionym w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.