II OSK 1006/22

II OSK 1006/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1073/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-11-04
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25, art. 32
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1073/21 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 lipca 2021 r., nr 602/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 lipca 2021 r., nr 602/2021 oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla Miasta N. z dnia 12 lutego 2021 r., nr 37/2021; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz M. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 29 stycznia 2021 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu (dalej PINB) wpłynął wniosek M. M., w którym wnioskodawca oświadczył, że w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym legalizacji wiatrołapu na działce nr [..] w obrębie [..]. w N., wnosi o zastosowanie w przedmiotowej sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 49f Prawa budowlanego.
PINB w dniu 12 lutego 2021 r. wydał postanowienie, którym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Pr. bud." w sprawie realizacji robót budowlanych polegających na dobudowie wiatrołapu o wymiarach 2,39 m x 4,68 m do budynku mieszkalnego na działce nr [..] w obr. [...] przy ul. O. w N.
Na powyższe postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniósł M.M.
Organ drugiej instancji ustalił, że postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r. organ pierwszej instancji postanowił wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego na działce nr [..] w obr. [...] przy ul. O. w N. wiatrołapu o wymiarach 2,39 m x 4,68 m, bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Organ drugiej instancji podniósł, że w dniu 8 kwietnia 2021 r. PINB, działając w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), decyzją nr 36/2021 nakazał właścicielowi Panu M. M. dokonać rozbiórki wiatrołapu dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce przy ul. O. w N. Została ona wydana już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Decyzja ta nie jest ostateczną. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia przed PINB postępowanie w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obr. [..] przy ul. O. w N. wiatrołapu o wymiarach 2,39m x 4,68m, bez wymaganego pozwolenia na budowę było w toku.
Organ wyjaśnił, że z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy - Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) stanowiącego, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, stwierdzić należy, że w sprawach wszczętych przed dniem 19 września 2020 r., a niezakończonych decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją. Oznacza to, że do sprawy zarejestrowanej w PINB pod sygnaturą znak: PINB.RP.5160.46.2017 wszczętej w dniu 29 grudnia 2017 r. zastosowanie znajdą przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu przed wspomnianą nowelizacją. Z powyższego wynika, że postępowanie w ww. sprawie wobec treści art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane powinno być zakończone w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Jednocześnie organ wskazał, że procedura administracyjna, pomimo że nie zawiera takiego przepisu wprost nie dopuszcza sytuacji, aby w tej samej sprawie toczyły się jednocześnie dwa postępowania administracyjne wszczęte przez organ administracji. Organ drugiej instancji zaakcentował, że nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczące legalizacji przedmiotowego budynku toczy się od grudnia 2017 r. W postępowaniu tym została wydana, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu z dnia 8 kwietnia 2021 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowego wiatrołapu. Decyzja ta w dacie wydawania zaskarżonego postępowania nie była ostateczna, gdyż została zaskarżona w administracyjnym toku instancji przez skarżącego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skoro decyzja o nakazie rozbiórki nie była ostateczna przed złożeniem przez inwestora wniosku o wszczęcie procedury uproszczonej legalizacji, to w tej sytuacji nie będzie miał zastosowania art. 32 ustawy nowelizującej, który stanowi, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi naruszenia przez organ tego przepisu, a stanowisko organu drugiej instancji, który stwierdził brak podstaw do jego zastosowania w tej sprawie jest prawidłowe.
Sąd zauważył, że organ uznał jednak, iż podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uproszczonej legalizacji tego obiektu budowlanego stanowi fakt, że w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, w którym – zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej – mają zastosowanie przepisy obowiązujące do dnia 19 września 2020 r. Przepis ten stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą – Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika, że do spraw uregulowanych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wszczętych przed dniem 19 września 2020 r. mają zastosowanie przepisy tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Skoro postępowanie legalizacyjne toczy się w tej sprawie od 2017 r. w oparciu o dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego i postępowanie to nie zostało formalnie zakończone ostateczną decyzją administracyjną, to w tej samej sprawie nie jest możliwe wszczęcie nowego postępowania administracyjnego w trybie art. 49f Pr. bud. Fakt, że strona złożyła wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w dniu 29 stycznia 2021 r., a więc po wejściu w życie nowych przepisów nie daje podstaw do zakończenia dotychczas toczącego się postępowania legalizacyjnego i prowadzenia nowego postępowania w oparciu o przepisy dodane z dniem 19 września 2020 r. W związku z tym, że w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r. brak jest przepisów szczególnych regulujących taką sytuację procesową, należy stosować ogólną zasadę, zgodnie z którą niedopuszczalne jest prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych w tej samej sprawie. Zawisłość postępowania, toczącego się na podstawie jednego z wyżej wskazanych przepisów prawa (art. 48, art. 49b i 50-51 Pr. bud.) stanowi przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 25 ustawy nowelizacyjnej w zw. z art. 61a k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 poz. 471) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w wadliwym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pojęcia sprawy w rozumieniu powołanego przepisu,
- art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 poz. 471) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że wskazany przepis jest normą szczególną w stosunku do brzmienia art. 25 powołanej ustawy, skutkiem czego powinien wyłączać stosowanie tego przepisu,
2) naruszenie przepisów postępowania:
- art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2352 § 2 k.p.c. poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w braku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowienia rozstrzygającego zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedstawionej wraz ze skargą decyzji, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzący do oddalenia skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia,
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a w następstwie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej wyrażającej się w niedostrzeżeniu tego, że wadliwe było utrzymanie przez organ drugiej instancji zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo że istniały podstawy do jego uchylenia, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., a w następstwie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w niedostrzeżeniu tego, że wadliwe było utrzymanie przez organ drugiej instancji zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo że istniały podstawy do jego uchylenia, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że wobec toczącego się innego postępowania, postępowanie w sprawie, do której odnosi się sporne postanowienie, nie może być wszczęte, skoro na gruncie żadnej z tych spraw nie doszło do zbadania kwestii dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej, zaś stan faktyczny niniejszej sprawy nie stanowi sytuacji oczywistej, niewymagającej analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. nie jest stanem, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania.
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 poz. 471) i art. 32 tej ustawy, a w następstwie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w niedostrzeżeniu tego, że organy obydwu instancji w sposób wadliwy wyłożyły i zastosowały przepisy prawa materialnego, o których mowa w zarzucie z punktu 1), w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dalej: "ustawa nowelizująca", do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do dyspozycji art. 32 ww. ustawy, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.
Zawarta w art. 25 ustawy nowelizującej regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji), w tym spraw o legalność obiektów budowlanych prowadzonych na podstawie artykułu 48 i nast. Pr. bud., bądź na podstawie przepisów art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 Pr. bud. Uwzględnienia dalej wymaga, że ustawa nowelizująca w przepisach następujących po art. 25 ustanawia kolejne normy intertemporalne, dotyczące poszczególnych wskazanych w nich instytucji prawnych, w tym uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 32). Sytuacja taka aktualizuje zastosowanie reguły kolizyjnej merytorycznej, stosowanej w obrębie przepisów międzyczasowych. Art. 32 ustawy nowelizującej wyłącza stosowanie ogólnej reguły intertemporalnej wynikającej z art. 25 ww. ustawy, co wynika z reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Z tej reguły wynika, że spośród stanów faktycznych objętych lex generalis, lex specialis stosuje się tylko do tych, które zawierają elementy odpowiadające jego hipotezie (wyr. SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/07). Art. 32 ustawy nowelizującej należy uznać za przepis szczególny, bowiem jego hipoteza jest węższa niż wynikająca z art. 25, zaś art. 25 stanowi normę bardziej ogólną. Skoro stosownie do art. 32 ustawy nowelizującej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki, to należy przyjąć, że racjonalny prawodawca tylko z uwagi na przesłanki: 1) wydania decyzji o nakazie rozbiórki i 2) wydania jej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej – uzależnił możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów, których budowa uległa zakończeniu co najmniej 20 lat temu. Zgodnie z podstawowymi dyrektywami wykładni literalnej oraz rozszerzającej i zwężającej, niedopuszczalna jest zarówno rozszerzająca wykładnia wyjątków (exceptiones non sunt extendae), jak i wykładnia rozszerzająca przepisów prawnych, które stanowią lex specialis (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 193).
Systematyka przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej pozwala na uznanie, że przepis art. 25 nie znajduje zastosowania we wskazanych w art. 32 stanach faktycznych. W tych warunkach nie powinno pozostawiać wątpliwości, że normę intertemporalną zawartą w art. 32 należy wykładać ściśle, przyjmując, że jest to jedyna norma międzyczasowa dotycząca uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W art. 32 ustawodawca zawarł bowiem wyjątek od art. 25, niepodlegający rozszerzającej wykładni. Inaczej mówiąc, regulacja intertemporalna z art. 25 ustawy nowelizującej, w ogóle nie odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Skoro uproszczone postępowanie legalizacyjne wprowadzono do Prawa budowlanego dopiero ustawą nowelizującą, a w poprzednio obowiązującej wersji ustawy takie rozwiązanie nie funkcjonowało, to w związku z tym przyjąć trzeba, że art. 25 nowelizacji nie mógł odsyłać w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego do rozwiązań dotychczasowych, te bowiem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie obowiązywały. To generalne odesłanie ustawodawcy nie znajduje więc zastosowania do przepisów określonych w art. 32 nowelizacji w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Kwestia wszczęcia i prowadzenia nowego postępowania legalizacyjnego musi być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy nowelizującej. Niewątpliwie, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f Pr. bud., jest postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 Pr. bud. oraz art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Rolą art. 49f Prawa budowlanego nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano, niejako obok, postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym trybie. Tworzy ono odrębną względem "zwykłego" postępowania legalizacyjnego sprawę, jako że zakresy badań nakazane w postępowaniach legalizacyjnym "zwykłym" i uproszczonym różnią się między sobą. Uproszczone postępowanie legalizacyjne jest konkurencyjne do postępowań z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. i z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (stosowanego na podstawie odesłania z art. 103 ust. 2 Pr. bud.), wykluczają się one wzajemnie, a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć. Intencją ustawodawcy było stworzenie nowej, alternatywnej "ścieżki legalizacyjnej" dla wszystkich tych obiektów budowlanych, które zostały wzniesione przed więcej niż dwudziestu laty, a nie doczekały się dotąd nakazu rozbiórki.
Uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte nawet wówczas, gdy w odniesieniu do danego obiektu prowadzone jest inne zwykłe postępowanie legalizacyjne. Przepis art. 32 wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na podstawie artykułu 49f ust. 1 Pr. bud. jedynie w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem 19 września 2020 r. decyzję o nakazie rozbiórki. Dokonując interpretacji art. 32 ustawy nowelizującej należy zastosować wnioskowanie z przeciwieństwa (a contrario), przyjmując, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie nowelizacji decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. Prawidłowe rozumienie treści przepisów art. 25 i art. 32 nowelizacji wskazuje, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, ale nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki, możliwe jest zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f Pr. bud. Odmienna wykładnia wymienionych przepisów prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia nowej regulacji z artykułu 49f Pr. bud., podczas gdy celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań było niewątpliwie jak najszersze uporządkowanie starych samowoli budowlanych.
Zgodnie z regułą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, aby potwierdzić prawidłowość rezultatu wykładni językowej (systemowej), sięgnąć należy do wyników wykładni celowościowej. Wskazany powyżej kierunek wykładni wynikający z wykładni językowej i systemowej odpowiada celom nowelizacji, a zatem istnieją podstawy do stwierdzenia, że także dokonanie wykładni celowościowej daje ten sam rezultat. Jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej z 2020 r., "Rada Legislacyjna zarekomendowała zaproponowane rozwiązanie, które umożliwia legalizację obiektów budowlanych po 20 latach od ukończenia ich budowy nawet w sytuacji, gdy są one niezgodne z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jeśli przez minione 20 lat organ nadzoru budowlane nie wszczynał postępowania w sprawie wstrzymania budowy czy też nie wydał decyzji o nakazie rozbiórki". W projekcie ustawy nowelizującej dostrzeżono, że wobec dotychczas obowiązujących w Prawie budowlanym regulacji właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie, dążąc do usunięcia barier w sprawach legalizacji starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu, wprowadzono uproszczone postępowanie legalizacyjne, w ramach którego zrezygnowano z opłat legalizacyjnych oraz wymogu zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie projektodawcy nowa procedura powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny takich obiektów i zwiększyć ich bezpieczeństwo, gdyż zalegalizowane obiekty podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Pr. bud. Dokładnie zaś te cele i zasady prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wynikają z art. 32 ustawy nowelizującej z 2020 r. oraz dodanego tą nowelizacją art. 49f ust. 1 i 5 Pr. bud.
Powyższe uwarunkowania przemawiają za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego oraz art. 25 i art. 32 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą prowadzenie procedur legalizacyjnych w trybie zwykłym (art. 48 Pr. bud. i ew. art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r.) nie stanowi przeszkody do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f Pr. bud.). Jednym z najmocniejszych argumentów świadczących o poprawności interpretacji jest bowiem okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (L. Morawski, op. cit.). Pogląd przeciwny oznaczałby, że możliwość skorzystania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego z dobrodziejstwa uproszczonej procedury legalizacji uzależniona byłaby od tego, aby organ nadzoru nie wszczął przed 19 września 2020 r. postępowania legalizacyjnego. Tymczasem sama okoliczność prowadzenia bądź nieprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego sprzed nowelizacji nie uzasadnia takiego różnicowania uprawnień podmiotów zainteresowanych korzystniejszą procedurą uproszczoną, bowiem w świetle art. 49f Pr. bud. znaczenie ma wyłącznie fakt upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Dominujące jest w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym uproszczone postępowanie legalizacyjne z art. 49f Pr. bud. może być wszczęte niezależnie od toczących się postępowań legalizacyjnych w trybie art. 48 Pr. bud. (por. np. wyr. NSA z dnia 9 lipca 2024 r., II OSK 1381/23; wyr. NSA z dnia 26 października 2023 r., II OSK 1363/22, wyr. NSA z dnia 25 października 2023 r., II OSK 1347/22, wyr. NSA z dnia 23 marca 2023 r., II OSK 35/22). Procedura wprowadzona do Prawa budowlanego ustawą zmieniającą, jako względniejsza dla sprawcy samowoli budowlanej, ma przy tym pierwszeństwo przed zwykłą procedurą legalizacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2871/21).
W związku z tym nie mają racji orzekające w sprawie organy oraz Sąd pierwszej instancji w zakresie, w jakim argumentują, że uproszczone postępowanie legalizacyjne nie może być wszczęte wówczas, gdy w odniesieniu do danego obiektu prowadzone jest inne zwykłe postępowanie legalizacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym fakt, iż strona złożyła wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego po wejściu w życie nowych przepisów, nie daje podstaw do zakończenia dotychczas toczącego się postępowania legalizacyjnego i prowadzenia nowego postępowania w oparciu o przepisy dodane z dniem 19 września 2020 r. Sytuacja taka jest możliwa wówczas, gdy przesłanki zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego zostały w sprawie spełnione.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska orzekających w sprawie organów co do podstaw stosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Te "inne uzasadnione przyczyny", to oczywiście res iudicata - funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy lub gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy takiego postępowania, które już się toczy przed właściwym organem administracji. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną, bądź gdy toczy się już postępowanie administracyjne dotyczące tego samego przedmiotu. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że mamy ten sam podmiot i ten sam obiekt budowlany, stan faktyczny sprawy się nie zmienił. W sprawie istotne natomiast jest, że zmienił się stan prawny na skutek uchwalenia ustawy zmieniającej. Nowe przepisy weszły w życie 19 września 2020 r. Art. 49f Pr. bud. wprowadził szczególną regulację (nieznaną do tej pory) określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Powtórzyć należy zatem, że prowadzenie zwykłego postępowania legalizacyjnego co do przedmiotowego obiektu nie wyklucza wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
W stanie faktycznym sprawy niniejszej, postępowanie legalizacyjne (w trybie zwykłym) w sprawie dobudowy wiatrołapu do budynku mieszkalnego na działce nr [..] bez wymaganego pozwolenia na budowę zostało wszczęte postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r. Było ono w toku w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. W dniu 29 stycznia 2021 r. strona skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 49f Pr. bud. Następnie w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w dniu 8 kwietnia 2021 r. PINB działając w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), nakazał właścicielom dokonać rozbiórki wiatrołapu. Decyzja rozbiórkowa została wydana już po orzeczeniu przez organ pierwszej instancji w dniu 12 lutego 2021 r. o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jak zauważył organ odwoławczy, w chwili orzekania przez niego w drugiej instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, decyzja rozbiórkowa nie miała przymiotu ostateczności.
Sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Sąd zobowiązany był zatem uwzględnić, że w stosunku do obiektu decyzja rozbiórkowa z dnia 8 kwietnia 2021 r. została wydana po wejściu w życie nowelizacji, co stosownie do art. 32 ustawy nowelizującej, umożliwia wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, gdyż w chwili orzekania przez organ odwoławczy decyzja rozbiórkowa wydana w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie zwykłym nie miała przymiotu ostateczności. Jedynie przymiot ostateczności decyzji rozbiórkowej wydanej w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie zwykłym uniemożliwiałby uruchomienie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jako konkurencyjnego względem trybu legalizacyjnego zwykłego, z uwagi na przesłankę res iudicata. Dopóki bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) stanowi zatem uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jeżeli w sprawie legalizacji obiektu budowlanego prowadzonej w trybie zwykłym wcześniej wydano ostateczną decyzję w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Zakończenie postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie zwykłym ostateczną decyzją rozbiórkową uniemożliwia bowiem wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W aktach sprawy brak jednak informacji wskazujących na dalszy tok postępowania w sprawie rozbiórki i jego ostateczny wynik. Zakończenie postępowania legalizacyjnego ostatecznym orzeczeniem o rozbiórce obiektu mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jednak taki, ewentualny wynik postępowania legalizacyjnego, może zostać uwzględniony na etapie po powrocie sprawy do organu do ponownego rozpatrzenia i uzyskaniu przez organ wiedzy odnośnie ostatecznego wyniku postępowania legalizacyjnego (w trybie zwykłym).
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.