II OSK 1006/09

II OSK 1006/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Krystyna Borkowska /przewodniczący/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 653/08 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2009-02-03
II OZ 311/09 - Postanowienie NSA z 2009-04-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 5, 53 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
3 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit "c"
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
w związku z art. 7 i art. 9; art. 10 i 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Dominika Sasin – Knothe po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 653/08 w sprawie ze skargi M. K.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Go 653/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku, Nr [...] Wójt Gminy Santok ustalił Gminie Kłodawa lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą
na rozbudowie budynku zespołu szkół o gimnazjum, budowę sali sportowej, łącznika, budynku gospodarczego, parkingów, wiat rowerowych oraz zagospodarowania terenu szkoły, w miejscowości Kłodawa, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb Kłodawa.
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. K. – M. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Santok z dnia [...] kwietnia 2008 roku.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła M. K. – M. podnosząc zarzut naruszenia art. 24 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej osoba sporządzająca projekt decyzji sporządzała też projekt decyzji, która została wcześniej uchylona. Nadto zdaniem skarżącej osoba sporządzająca projekt decyzji jest powiązana zawodowo zarówno z podmiotem występującym o wydanie decyzji to jest Wójtem Gminy Kłodawa jak i z organem administracji wydającym decyzję, to jest Wójtem Gminy Santok.
Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy ograniczył się do sprawdzenia kompletności wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem, w ocenie skarżącej, analizy wykonane zostały z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Bezzasadne jest, zdaniem skarżącej, stanowisko Kolegium, iż przepisy te można stosować jedynie posiłkowo i ich niezastosowanie nie może być przedmiotem zarzutu.
Skarżąca podniosła również, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydana została w oparciu o wadliwy wniosek. Wnioskodawca, to jest Wójt Gminy Kłodawa nie określił najistotniejszych cech planowanej zabudowy, to jest gabarytów obiektów budowlanych. Nie zostały podane powierzchnia zabudowy ani kubatura budynku. Nie zostały też określone należycie potrzeby w zakresie istnienia i zapotrzebowania na infrastrukturę techniczną mogącą sprostać zapotrzebowaniu nowych budynków na ciepło. Nie uwzględniono również wpływu na środowisko kotłowni na olej opałowy a także pominięto zagadnienia związane z ogrzewaniem w związku z brakiem sieci ciepłowniczej.
Zaskarżona decyzja zdaniem skarżącej nie objęła należytym rozpoznaniem kwestii dotyczących stałych i okresowych miejsc postojowych. Planowana ilość i powierzchnia obiektów jest zbyt duża w stosunku do formalnych i praktycznych możliwości usytuowania ich na ograniczonym terenie istniejącej szkoły. Wielkość obiektów jest nieadekwatna do potrzeb miejscowości Kłodawa i będzie to stwarzać problemy nie tylko dla właściciela, ale także dla sąsiadów, naruszając zasady dobrego sąsiedztwa.
Nadto, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 k.p.a., gdyż zawiera braki w zakresie rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcia decyzji budzą wątpliwości, gdyż nie jest jasne, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Uzasadnienie decyzji, zdaniem skarżącej, cechuje oderwanie strony prawnej od strony faktycznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Go 653/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi M. K. – M. oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpatrywana sprawa dotyczyła decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.
Art. 52 zawiera regulację dotyczącą niezbędnych elementów wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczynający postępowanie w rozpatrywanej sprawie, zawierał niezbędne elementy, o których mowa we wskazanym powyżej art. 52 ustawy. Organ administracji przeprowadził wymagane prawem uzgodnienia. Z treści wydanych w trybie art. 53 ust. 4 postanowień uzgodnieniowych wynika, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W tej sytuacji, zgodnie z art. 56 ustawy, organ administracji nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji danej inwestycji celu publicznego.
W postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który nakazuje dostosowanie powstającej zabudowy do istniejącej w danym miejscu pod względem kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie ma zastosowania, albowiem wynikający z tego przepisu warunek dotyczy jedynie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe wynika z analizy przepisów ustawy dotyczących decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Żaden przepis ustawy nie uzależnia wydania decyzji od spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. pkt 1, natomiast w myśl art. 52 ust. 3 nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.
W postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, póz. 1588) nie mają zastosowania. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy i jak wynika z treści § 1 rozporządzenia odnosi się ono do decyzji o warunkach zabudowy.
W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w ogóle nie zachodzi wymóg określenia obszaru analizowanego oraz przeprowadzenia analizy cech zabudowy terenu sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wnioskodawca winien określić obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. We wniosku o wszczęcie postępowania w rozpatrywanej sprawie strona stwierdziła, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta została poddana ocenie organu administracji, który w decyzji wydanej w l instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie należy do żadnej kategorii obiektów stwarzających lub mogących stwarzać zagrożenie dla środowiska, w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 roku, Nr 257 poz. 2573).
Uchybienie, którego dopuścił się organ l instancji, polegające na błędnym powołaniu się na przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Decyzja organu l instancji zawiera wszystkie elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 54 ustawy, a nadto organ przeprowadził analizę terenu – w myśl przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia, do czego nie był zobligowany. Błędne powołanie się na przepisy aktu wykonawczego, który w sprawie nie miał zastosowania, oraz przeprowadzenie analizy terenu, nie czyni jeszcze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wadliwą, przy stwierdzeniu, iż w pozostałym zakresie również w sposób istotny nie narusza ona prawa.
Z tych względów zarzuty skargi odnoszące się do przyjętego przez organ obszaru analizowanego oraz dotyczące określenia wskaźnika zabudowy, zdaniem Sądu, należy uznać za chybione.
Stosownie do treści art. 50 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Za całkowicie niezasadny, zdaniem Sądu, należało uznać zarzut skargi, zgodnie z którym osoba sporządzająca projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. podlegała wyłączeniu, albowiem była ona autorem projektu decyzji, która w wyniku postępowania odwoławczego, została uchylona przez organ II instancji.
Art. 24 § 1 k.p.a. dotyczy określonej grupy osób, albowiem odnosi się tylko do pracowników organu administracji publicznej, do których – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – osoba sporządzająca projekt decyzji lokalizacyjnej nie zalicza się. Nadto art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. odnosi się do odmiennej sytuacji faktycznej.
Zdaniem Sądu, w toku postępowania doszło do naruszenia przepisu art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem o treści postanowień wydanych w wyniku uzgodnień przeprowadzonych w myśl art. 53 ust. 4, organ winien zawiadomić strony w trybie przewidzianym w art. 53 ust. 1, czyli poprzez obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, jednak tryb ten nie został w sprawie zachowany. Pomimo zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu, strony postępowania nie były pozbawione prawa zaskarżenia wydanych w sprawie postanowień. Zostały one bowiem prawidłowo zawiadomione o zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w Kłodawie na działce nr ewidencyjny [...]. W obwieszczeniu oraz zawiadomieniu zamieszczonym w Biuletynie Informacyjnym Urzędu Gminy z dnia 25 marca 2008 roku o zakończeniu postępowania zawarto również informację o tym, że w terminie do 16 kwietnia 2008 roku strony mają prawo do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wniesienia uwag i zastrzeżeń w Urzędzie Gminy Santok. W tym też trybie istniała możliwość zapoznania się z treścią wydanych postanowień oraz w wypadku ich kwestionowania – wniesienia środków zaskarżenia. Nadto jak wynika z akt sprawy, w dniu 7 marca 2008 roku skarżąca skorzystała z przysługującego stronie prawa do zapoznania się z ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Ochrona osób trzecich, zdaniem Sądu, nie stwarza podstawy do odmowy wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa. W celu skutecznego kwestionowania lokalizacji inwestycji, strona winna wskazać, że dana inwestycja narusza konkretny przepis prawa. Sąd wskazał, iż w literaturze podkreśla się, że głównym wyznacznikiem ochrony osób trzecich jest uwzględnienie ich w ustawach szczególnych, np. Prawo ochrony środowiska, czy Prawo budowlane. Instrumentem tej ochrony jest możliwość bycia stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji i korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca, a dotyczące uciążliwości związanych z funkcjonowaniem planowanego obiektu, nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zdaniem Sądu, jest niezasadny.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła M. K. – M. podnosząc zarzuty:
I. naruszenia prawa materialnego, to jest:
1. art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołanego jako jedna z podstaw prawnych wydania decyzji Wójta Gminy Santok nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku poprzez niezgodne z przepisem określenie wymagań nowej zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy,
2. art. 53 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodne z przewidzianym w tym akcie prawnym trybem ogłoszenia postanowień wydawanych w wyniku uzgodnień przeprowadzonych w myśl art. 53 ust. 4 ustawy wyżej wymienionej, co w oczywisty sposób naruszyło prawa skarżącej i pozbawiło ją możliwości działania w sprawie oraz błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ wydający zaskarżoną decyzję udostępnił skarżącej w całości akta sprawy,
II. naruszenia prawa procesowego, to jest:
1. naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 9 k.p.a. oraz art. 10 i 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ administracji wbrew warunkom i wymogom art. 107 k.p.a. wydał decyzję z naruszeniem § 1 tego przepisu, to jest z niewłaściwą podstawą prawną powołaną, jako podstawa jej wydania, czym Sąd naruszył zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy,
2. naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 oraz art. 10 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ administracji postępując w podobny sposób w innej sprawie dotyczącej lokalizacji celu publicznego, uchylonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. Nr [...] z dnia [...] października 2007 roku, naruszył te same przepisy prawa, co wskazane wyżej, a naruszenie to SKO uznało za istotne i skutkujące uchyleniem decyzji Wójta z dnia [...] września 2007 roku, znak: [...] nr [...] oraz poprzez wyrażenie przez Sąd niezasadnego poglądu, iż już w dniu 7 marca 2008 roku skarżąca skorzystała z przysługującego stronie prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że dniu 7 marca 2008 roku zgłosiła się w siedzibie Gminy, ale nie okazano jej pełnej dokumentacji oraz zgromadzonego materiału, lecz poinformowano ją o tym, że nie przynależy jej status strony w postępowaniu. Dlatego też o taką informację do Gminy wystąpił jej małżonek, ale nie jako strona postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko w trybie dostępu do informacji publicznej. Otrzymana przez małżonka skarżącej informacja nie jest tożsama z zapoznaniem się ze zgromadzonym materiałem przez stronę, czyli skarżącą. Takie postępowanie organu administracji, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w sposób ewidentny narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj.: zasadę pogłębienia zaufania obywateli, zasadę informowania stron (wyczerpującego) o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszona została także zasada uczestnictwa stron w postępowaniu, a organ administracji nie dość, że nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, to jeszcze praktycznie utrudniał zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem oświadczając, że nie ma statusu strony w postępowaniu.
W zaistniałej sytuacji, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, można się nawet pokusić o postawienie zarzutu organowi Gminy, iż naruszył Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, a konkretnie jej art. 2 poprzez złamanie zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 poprzez nierówne traktowanie skarżącej przez władzę publiczną dające się odczuć skarżącej w kontakcie z organem administracji.
Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że decyzja Wójta Gminy Santok Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została z naruszeniem art. 107 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt. 1 i pkt 3 a także pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja musi zawierać m.in. dokładne powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którego dotyczy.
W zaskarżonej decyzji organ administracji powołał ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako podstawę rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że jeżeli w podstawie decyzji powołuje się jakiś przepis to decyzja musi być zgodna z tym przepisem. Tymczasem błędną decyzję Wójta Gminy Santok podtrzymało, nie zauważając błędu, SKO w Gorzowie Wielkopolskim, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, błąd ten zauważył, ale uznał, że decyzja mimo to nie narusza prawa w sposób istotny i skargę oddalił.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim art. 107 § 1 k.p.a. nie pozwala na dowolną jego interpretację i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która funkcjonuje w oparciu o niewłaściwie wskazane podstawy prawne. Podobne stanowisko zajął w tego rodzaju sprawie Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 06 maja 1999 roku sygn. akt II SA/Gd 134/97.
Zaskarżona decyzja, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, winna być uchylona także z uwagi na stwierdzenie przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim naruszenia przepisu art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż naruszenie to miało istotny wpływ na prawa skarżącej do czynnego informowania jej i udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd pierwszej instancji w sposób niezrozumiały pominął okoliczności dotyczące naruszenia przez organ administracji uprawnień skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez odmowę uznania jej za stronę, a tym samym odmowę dostępu do zgromadzonego materiału dowodowego. Dopiero wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji w drodze dostępu do informacji publicznej przez małżonka skarżącej R. M. spowodowało udzielenie części należnej skarżącej informacji. Czynności, które w sprawie wykonał małżonek skarżącej w żaden sposób nie mogą być uznane za wypełnienie przez organ administracji obowiązków ciążących na nim z mocy art. 7 do 10 k.p.a.
Zdziwienie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, musi także budzić to, dlaczego w odpowiedzi na wniosek małżonka skarżącej R. M. Gmina Santok przywołuje sygnaturę sprawy, w której stroną powinna być (a według Gminy nie była) skarżąca, to jest znak sprawy [...] i pismo z dnia 21 kwietnia 2008 roku. Są to bowiem dwie różne sprawy i nie powinno się mieszać tej samej sygnatury do spraw związanych z informacją publiczną.
Użycie tej samej sygnatury (oznaczenia) do korespondencji z R. M. może sugerować, iż organ administracji, który odmówił skarżącej prawa do zapoznania się z materiałami w sprawie decyzji, następnie "zaciera" wcześniejsze swoje postępowanie, chcąc wywołać przed Sądem wrażenie, że strona otrzymała dostęp do informacji.
W tym zakresie ustalenia Sądu pierwszej instancji, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie są zgodne z faktycznym przebiegiem zdarzeń, a postawiona teza, że skarżąca miała właściwy dostęp do materiałów zgromadzonych w postępowaniu nie wydaje się słuszna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna wniesiona przez M. K. – M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.
Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie mają zastosowania ust. 1 pkt 1, 3 i 5 art. 61 u.p.z.p. Zastosowanie ma wyłącznie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., to jest wymóg, by teren planowanej inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym.
Okoliczność, iż organ administracji wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego błędnie wskazał w podstawie prawnej art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p. nie oznacza, że wydana decyzja winna być oceniana pod kątem spełnienia wymogów zawartych w tych przepisach.
Zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p. był przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd ten wskazał, iż doszło do naruszenia tego przepisu uznając przy tym, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Postępowania uzgodnieniowe są odrębnymi postępowaniami. Jeśli wnosząca skargę kasacyjną uważała, że została pozbawiona możliwości udziału w tych postępowaniach, to mogła złożyć wniosek o wznowienie postępowań w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 9 K.p.a. oraz art. 10 i 11 k.p.a.
Z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej kontrolując zaskarżoną do tego Sądu decyzję. Okoliczność, iż wnosząca skargę kasacyjną nie akceptuje wyrażonego przez Sąd poglądu, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji nie oznacza, że Sąd uchylił się od dokonania kontroli tejże decyzji.
Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne, niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że dostrzega fakt, iż w decyzji organu pierwszej instancji wskazana została niewłaściwa podstawa prawna. Wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej decyzji niewątpliwie stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i 9 k.p.a. Zasadnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że uchybienie to nie było na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niecelowe. Ewentualne uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej skutkowałoby jedynie wskazaniem przez organy administracji w decyzji prawidłowej podstawy prawnej, a nie odmową ustalenia lokalizacji celu publicznego.
Nieporozumieniem jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie wnoszącej skargę kasacyjną, iż Sąd naruszył zasadę zaufania oraz przekonywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok nie stosował art. 107 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz 11 k.p.a. Przepisy te mogły być stosowane tylko przez organy administracji publicznej. Sąd mógłby ewentualnie dokonać niewłaściwej oceny poprzez stwierdzenie, że naruszenie tych przepisów nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała jednak miejsca. Twierdzenie wnoszącej skargę kasacyjną, iż podanie w decyzji błędnej podstawy prawnej miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostało nawet uprawdopodobnione. O tym, że w decyzji organu pierwszej instancji wskazana została błędna podstawa prawna wnosząca skargę kasacyjna wiedziała już po wydaniu decyzji organu odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wskazała jednak żadnych argumentów, które świadczyłyby o tym, że gdyby organ administracji wskazał prawidłową podstawę prawną, to rozstrzygnięcia organów administracji mogłyby być inne. Argumentów takich wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała również w skardze kasacyjnej.
Każde naruszenie przepisów postępowania, poza naruszeniem stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania, podlega ocenie pod kątem jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jeśli ocena ta wykaże, że uchybienie nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do eliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Odmienny pogląd byłby sprzeczny z jednoznacznym brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Za niezasadny uznać należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez, jak to wskazała wnosząca skargę kasacyjną, nierówne traktowanie jej przez władzę publiczną dające się odczuć w kontakcie z organem administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonywał kontroli decyzji wydanych przez organy administracji, a nie sposobu odnoszenia się przez pracowników organów administracji do wnoszącej skargę kasacyjną. Jeśli wnosząca skargę kasacyjną ma uwagi do sposobu traktowania jej przez pracowników organów administracji publicznej, to może złożyć skargę w trybie art. 227 k.p.a.
Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 § 1 i art. 145 § pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 oraz art. 10 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ administracji postępując w podobny sposób w innej sprawie dotyczącej lokalizacji celu publicznego uchylonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp., Nr [...] z dnia [...] października 2007 roku naruszył te same przepisy prawne, a naruszenie to SKO uznało za istotne i skutkujące uchyleniem decyzji Wójta z dnia [...] września 2007 roku, znak: [...] nr [...].
Sąd administracyjny dokonując oceny zaskarżonej decyzji dokonuje jej samodzielnie i nie jest związany poglądem prawnym organu administracji wyrażonym w związku rozpatrywaniem odwołania od decyzji wydanej na wcześniejszym etapie postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. sąd administracyjny przy orzekaniu związany jest wyłącznie oceną prawną zawartą w orzeczeniu innego sądu dotyczącego danej sprawy.
Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia wymienionych wyżej przepisów poprzez wyrażenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poglądu, iż wnosząca skargę kasacyjną już w dniu 7 marca 2008 roku zapoznała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa sporządzona w dniu 7 marca 2008 roku, z której wynika, że wnoszącej skargę kasacyjną udostępniono dokumenty postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, znak: [...], to jest rozbudowy budynku zespołu szkół w Kłodawie o gimnazjum oraz budowę obiektów związanych z tym zespołem wraz z częścią graficzną analiza terenu. W aktach sprawy znajduje się również pismo sporządzone przez wnoszącą skargę kasacyjną z dnia 10 marca 2008 roku skierowane do Wójta Gminy Santok, w którym zawarte jest następujące stwierdzenie: "W związku z powzięciem z obwieszczenia informacji o przedmiotowej sprawie i zapoznaniu się z jej dokumentacją w siedzibie Gminy Santok w dniu 07.03.2008 r. wnoszę o uwzględnienie mnie jako strony wszczętego postępowania administracyjnego [...]". W treści tego pisma wnosząca skargę kasacyjną podnosi zarzuty dotyczące projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz załącznika do tej decyzji. Wnosząca skargę kasacyjną podnosi też argumenty mające wskazywać na sprzeczność pomiędzy projektem decyzji, a wnioskiem złożonym przez Wójta Gminy Kłodawa. Twierdzenie, iż organ administracji nie udostępnił wnoszącej skargę kasacyjną pełnej dokumentacji zgromadzonej w sprawie uznać należy za bezpodstawne.
O zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego Wójt Gminy powiadomił strony postępowania poprzez obwieszczenie. Z treści odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wynika, że odwołująca się nie podnosiła zarzutu uniemożliwienia zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Zarzut, iż wnoszącej skargę kasacyjną nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu oraz, że organy administracji utrudniały zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie znajduje w tej sytuacji uzasadnienia
Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art.183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Art. 10 k.p.a. dzieli się na trzy jednostki redakcyjne w postaci paragrafów. Z kolei art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej dzieli się na dwie jednostki redakcyjne w postaci ustępów. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w zastępstwie wnoszącego tę skargę.
Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.
Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.