II OSK 1006/06

II OSK 1006/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Krystyna Borkowska
Zofia Flasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 63/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-04-26
Skarżony organ
Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 11 poz 65
art. 22 a ust. 1 , art. 32 ust. 1
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych- tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie Krystyna Borkowska Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Rynku Rolnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 63/06 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 63/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w sprawie zmniejszenia S. D. indywidualnej ilości referencyjnej dostaw mleka o 3657 kg uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organy administracyjne obu instancji wskazały, iż skarżący na dzień 1 kwietnia 2004 r. posiadał indywidualną ilość referencyjną w wysokości 4217 kg. W trakcie roku kwotowego 2004/2005 sprzedał do podmiotu skupującego 560 kg mleka, jednocześnie wydzierżawiając całą posiadaną indywidualną ilość referencyjną w wysokości 4217 kg na rzecz innego producenta. Wydzierżawienie tego prawa zostało zatwierdzone decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2004 r. w sprawie stwierdzenia wielkości indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej każdej ze stron umowy dzierżawy IIR, zgodnie z którą indywidualna ilość referencyjna skarżącego od tego dnia była równa zeru. Zdaniem organów skarżący wykorzystał jedynie 13 % przysługującej mu w dniu 1 kwietnia 2004 r. indywidualnej ilości referencyjnej, dlatego istnieje podstawa do zmniejszenia przysługującej mu ilości o 3657 kg w oparciu o przepis art. 32 ust 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 93, poz. 897 z późn. zm.).
Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska, stwierdzając, iż skarżący spełnił wszystkie wymogi przewidziane w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 93, poz. 897 z późn. zm.) i nie może ponosić z tego powodu ujemnych skutków prawnych w przypadku, gdy ustawa zezwala na transfery indywidualnej ilości referencyjnej. W ocenie Sądu konsekwencją stanowiska zajętego przez organ jest nieprawidłowe wyliczenie procentowe wykorzystania przez skarżącego indywidualnej ilości referencyjnej i błędne zastosowanie art. 32 powołanej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Rynku Rolnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 32 oraz art. 22 a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244, poz. 2081 ze zm.), art. 15 ust. 2 i 3, art. 16 w zw. z art. 5 lit. j i art. 27 zdanie trzecie rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003, str. 123) poprzez uznanie, iż wydzierżawienie indywidualnej ilości referencyjnej dokonane w trybie art. 22 a ustawy (w brzmieniu przepisu na datę zawarcia umowy) wpływa poprzez pomniejszenie o wydzierżawioną część na podstawę wyliczenia procentowego wykorzystywania przez stronę indywidualnej ilości referencyjnej i w ślad za tym zastosowanie przepisu art. 32 ustawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż stosując wprost art. 5 lit. j oraz art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 należy przyjąć, iż bazując na przysługującej producentowi mleka indywidualnej ilości referencyjnej, ustalonej na dzień 1 kwietnia danego roku kwotowego istnieje możliwość - bez poniesienia konsekwencji, o których mowa w art. 32 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244, poz. 2081 ze zm.) - zmniejszenia dostaw mleka poniżej 70 % tej wartości jedynie w przypadkach siły wyższej i innych przypadkach należycie uzasadnionych i uznanych przez właściwy organ, tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów.
Organ wskazał, iż Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach fakt, iż w pkt 15 i 16 preambuły rozporządzenia nr 1788/2003 Rada zaleca aktywne przeciwdziałanie czynnościom producentów związanym z transferami tymczasowymi, zakłócającym skuteczność działania systemu. Możliwość oddania w używanie – zdaniem organu – nie jest więc skuteczna, jeżeli Państwo Członkowskie podjęło przeciwdziałania efektowi zbycia, rzutującemu na funkcjonalność systemu. Jednym z elementów przeciwdziałających jest wprowadzenie w art. 5 lit. j zapisu, że "indywidualna ilość referencyjna" oznacza ilość referencyjną producenta z dnia 1 kwietnia każdego dwunastomiesięcznego okresu. W ocenie Prezesa Agencji jest to jedyna możliwa do ustalenia ilość, a żaden z przepisów rozporządzenia Nr 1788/2003 nie przewiduje zmiany jej wysokości w okresie danego roku kwotowego, dlatego więc od tej ilości należy obliczać wskaźnik procentowy, o którym mowa w art. 32 ustawy.
Organ wskazał również na ewolucję zapisu krajowego, kształtowanego w oparciu o art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 w zależności od konieczności przeciwdziałania efektowi rzutującemu na funkcjonalność systemu, stwierdzając, iż dzierżawa indywidualnej ilości referencyjnej tylko w okresie obowiązywania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o regulacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 129, poz. 1446 ze zm.) tj. do dnia 30 kwietnia 2004 r. wpływała na realizację przepisu związanego ze zmniejszaniem indywidualnych ilości referencyjnych (art. 14 ustawy z 2001 r.). W tym okresie nie doszło jednak do zawarcia umowy, będącej przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.
S. D. na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Głównym filarem wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych są tzw. kwoty mleczne (w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1788/2003 oraz w polskim ustawodawstwie obecnie określane jako indywidualne ilości referencyjne) po raz pierwszy ustanowione w ramach wspólnej polityki rolnej w 1984 r.. Wprowadzenie tego instrumentu regulacji rynku mleka ma głównie na celu ograniczanie jego produkcji w poszczególnych państwach członkowskich z jednoczesnym utrzymywaniem wysokich cen instytucjonalnych w tym sektorze. Aktem prawnym regulującym funkcjonowanie rynku mleka w tym zakresie jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003, str. 123). Szczegółowe kwestie związane z wdrażaniem w życie instrumentów regulowania tego rynku w polskim systemie prawnym określa ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244, poz. 2081 ze zm.). Ponieważ, zgodnie z art. 27 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, przepisy prawa polskiego w tym zakresie powinny być więc interpretowane zgodnie postanowieniami tego aktu prawnego.
Przepisy rozporządzenia nr 1788/2003 przewidują możliwość zezwolenia przez Państwa Członkowskie producentom rolnym na dokonywanie transferów indywidualnych ilości referencyjnych, przy czym mogą być to transfery stałe lub tymczasowe. W ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych polski ustawodawca wprowadził możliwość dokonywania przez producentów takich transakcji, w art. 22 ust. 1 przewidując możliwość zbycia indywidualnej ilości referencyjnej, a w art. 22 a ust. 1 możliwość oddania w używanie ( według art. 22 tej ustawy w wersji obowiązującej do dnia 31 marca 2005 r. – dzierżawy) części indywidualnej ilości referencyjnej, a w określonych przypadkach całości tej ilości. Celem regulacji transferów indywidualnych ilości referencyjnych oraz zmniejszania tych ilości jest zapewnienie mechanizmów, powodujących jak najwyższe wykorzystanie przyznanych kwot w danym państwie członkowskim oraz zapewnienie przepływu indywidualnych ilości referencyjnych pomiędzy producentami. Transfery, a w szczególności zbyt stanowią zdecentralizowaną formę tego przepływu. Zmniejszanie lub cofanie indywidualnych ilości referencyjnych uregulowane w art. 15 rozporządzenia nr 1788/2003 i art. 32 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych jest już scentralizowaną formą przekazywania tego prawa od producentów nieaktywnych do krajowej rezerwy indywidualnych ilości referencyjnych, a następnie do producentów aktywnych lub nowych.
Zagadnieniem, które wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i którego dotyczy główny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej jest określenie skutku, jaki wywarło wydzierżawienie przez skarżącego przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej na ustalenie wysokości przysługującej mu w danym roku kwotowym ilości, od której wyliczony został procentowy wskaźnik jej wykorzystania, stanowiący podstawę do zmniejszenia mu tego prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dzierżawa (według obecnie obowiązującego stanu prawnego - oddanie w używanie) indywidualnej ilości referencyjnej przez producenta na rzecz innego producenta w ciągu roku kwotowego nie stanowi braku aktywności w wykorzystaniu indywidualnej ilości referencyjnej przez wydzierżawiającego w danym okresie dwunastomiesięcznym, o którym mowa w art. 32 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Za taką interpretacją tego przepisu przemawiają następujące argumenty.
Po pierwsze, jak już wskazano powyżej przepisy prawa polskiego w tym zakresie powinny być więc interpretowane zgodnie postanowieniami rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych. Zgodnie z art. 32 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2005 r. w przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej, dyrektor właściwego miejscowo oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, indywidualną ilość referencyjną o jej niewykorzystaną część, chyba że niewykorzystanie indywidualnej ilości referencyjnej spowodowane było działaniem siły wyższej lub innymi przyczynami niezależnymi od producenta albo producent zbył prawo do indywidualnej ilości referencyjnej. Natomiast po nowelizacji, od dnia 1 kwietnia 2005 r. przepis art. 32 ust. 1 ustawy stanowi, iż w przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, indywidualną ilość referencyjną o jej niewykorzystaną część.
Analiza tego przepisu wymaga ustalenia znaczenia pojęcia "wprowadzenia do obrotu". W art. 5 lit. h rozporządzenia zdefiniowane zostało pojęcie "obrotu", zgodnie z którym "obrót" oznacza dostawy mleka albo sprzedaż bezpośrednią mleka lub innych przetworów mlecznych. Pojecie to obejmuje więc jedynie bezpośrednie wprowadzenie przez producenta mleka do obrotu poprzez jego dostawy lub sprzedaż, a nie zbycie prawa do indywidualnej ilości referencyjnej czy dzierżawę (oddanie w używanie) tego prawa.
Kolejny argument przemawiający za taką interpretacją art. 32 ust.1 ustawy wywieść można analizując charakter prawny umowy dzierżawy (obecnie oddania w używanie) indywidualnej ilości referencyjnej. Indywidualna ilość referencyjna jest przyznawana producentowi nie na okres jednego roku, lecz na okres kilkunastoletni. Zgodnie z art. 22 a ust. 8 powołanej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie do umowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy dzierżawy.
Wynika z tego wniosek, że indywidualna ilość referencyjna danego producenta przy transferze tymczasowym zostaje zmniejszona w okresie, na jaki została wydzierżawiona (obecnie oddana w używanie). Po upływie tego okresu, w kolejnym okresie kwotowym ilość ta nadal pozostaje w gestii producenta, któremu została przyznana. Producent wydzierżawiając (oddając w używanie) całość lub część indywidualnej ilości referencyjnej sam dobrowolnie ją sobie pomniejsza w danym roku kwotowym, a dyrektor oddziału terenowego Agencji zatwierdzając taką umowę potwierdza wydzierżawiającemu posiadanie indywidualnej ilości referencyjnej, pomniejszonej o wielkość, którą producent wydzierżawił (obecnie oddał w używanie) innemu producentowi. Oznacza to, że art. 32 ust. 1 może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy producent nie wprowadził do obrotu co najmniej 70 % indywidualnej ilości referencyjnej, która mu jeszcze pozostała do dyspozycji po wydzierżawieniu przyznanej mu ilości w danym okresie kwotowym.
Należy również zauważyć, że przepis art. 22 a ust. 6 ustawy (poprzednio art. 22 ust. 4 ) stanowi, że indywidualna ilość referencyjna lub jej część może zostać oddana w używanie nie dłużej niż przez trzy kolejne lata kwotowe. Nie da się pogodzić interpretacji art. 32 ust. 1 ustawy przedstawionej przez organ w skardze kasacyjnej z tą normą prawną. Zezwalając bowiem na wydzierżawienie całości lub części indywidualnej ilości referencyjnej przez trzy kolejne lata kwotowe, organ nie może równocześnie stosować sankcji w postaci zmniejszenia tej ilości na stałe już po dokonaniu dzierżawy w pierwszym roku kwotowym.
Powoływanie się przez organ na przepisy art. 15 ust. 2 w zw. z art. 5 lit. j rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 jako podstawę do przedstawionej w skardze kasacyjnej interpretacji art. 32 ustawy jest nieprawidłowe również z tego względu, że przepisy tego rozporządzenia dotyczące transferów, tak stałych jak i tymczasowych mogą być wprowadzone w państwach członkowskich, ale nie muszą. Uprawnienie państwa członkowskiego do zaniechania wprowadzenia regulacji dotyczących transferów tymczasowych przewiduje art. 16 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1788/2003, zgodnie z którym każde Państwo Członkowskie może zadecydować o niewykonaniu przepisów ust. 1 (tj. przepisów zezwalających na transfery tymczasowe) ze względu na potrzebę ułatwienia strukturalnych zmian i dostosowań lub nadrzędne potrzeby administracyjne. Odnośnie transferów stałych z przepisów art. 18 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt f rozporządzenia wynika, że państwo członkowskie może wprowadzić na poziomie krajowym, na właściwym poziomie terytorialnym lub na określonych obszarach skupu przepisy zezwalające na definitywny transfer ilości referencyjnych bez transferu odpowiednich gruntów.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 1788/2003, jeśli producenci nie wprowadzają do obrotu ilości równej przynajmniej 70 % ich indywidualnej ilości referencyjnej podczas co najmniej jednego dwunastomiesięcznego okresu, Państwa Członkowskie mogą zdecydować, czy i na jakich warunkach całość lub część niewykorzystanej ilości referencyjnej wraca do rezerwy krajowej. W przepisie tym mowa jest o braku aktywności producenta, którą należy rozumieć jako całkowity brak jakiejkolwiek aktywności.
Systematyka rozporządzenia nr 1788/2003, w którym przepisy dotyczące transferów indywidualnych ilości referencyjnych (artykuły 16 -19) zostały umieszczone jako przepisy następujące po art. 15, wskazuje na to, iż jest to przepis ogólny, dający podstawę do zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej bez względu na to czy państwo członkowskie wprowadziło do swojego ustawodawstwa możliwość dokonywania transferów indywidualnych ilości referencyjnych, czy nie. Jeżeli zatem ustawodawca polski uważa transfery za czynności, które negatywnie wpływają na organizację rynku mleka, to zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 może ich nie wprowadzać do ustawodawstwa krajowego. Jednak, jeżeli już dopuścił możliwość dokonywania tych transferów przez producentów w Polsce, co podlega ścisłej kontroli Agencji przez zatwierdzanie decyzjami administracyjnymi zawartych umów zbycia lub oddania w używanie, to nie może ich skutków traktować jako niewykorzystania przyznanej indywidualnej ilości referencyjnej i stosować sankcji z art. 32 ust. 1 ustawy.
Dodać również należy, iż w art. 32 ust. 1 ustawy użyto zwrotu "w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej", co zdaniem Prezesa Agencji oznacza indywidualną ilość referencyjną przysługującą danemu producentowi na początku roku kwotowego tj. na dzień 1 kwietnia każdego roku. Organ powołuje się tutaj na treść art. 15 ust. 2 w zw. z art. 5 lit. j rozporządzenia nr 1788/2003. Tymczasem przepis art. 15 ust. 2 tego rozporządzenia mówi o wprowadzeniu do obrotu ilości równej przynajmniej 70 % "ich indywidualnej ilości referencyjnej", a nie ilości "przyznanej". Wobec tego indywidualną ilością referencyjną, z której producent powinien zostać rozliczony przy stosowaniu art. 32 ustawy jest indywidualna ilość referencyjna po odliczeniu transferów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej argumentacja przemawia za przedstawioną interpretacją art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244 poz. 2081 ze zm.) w świetle przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003, str. 123).
Uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.