II OSK 1005/24

II OSK 1005/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 793/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-12-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 9, 16, 134, 145, 127,129,134,235
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 793/23 w sprawie ze skargi S.M., J.B., K.J., P.T., R.O., S.P., S.R., Z.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/2868/LI/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 793/23, rozpoznając skargę S.M., J.B., K.J., P.T., R.O., S.P., S.R. i Z.C., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 23 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/2868/LI/2023, którym organ, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 2 listopada 2022 r., nr 545/22, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania zespołu budynków usługowo - mieszkalnych dla mieszkalnictwa wielorodzinnego w granicach nieruchomości złożonej z działek nr [...] i nr [...] (obręb [...], arkusz [...]) położonej w L. przy ul. [...] (działka nr [...]).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uznało, iż skarżącym jako członkom Spółdzielni [...] nie przysługuje status stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, co legło u podstaw wydanego postanowienia.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc tak długo, jak długo nie upłynął termin do wniesienia odwołania dla któregokolwiek z podmiotów, któremu doręczono decyzję. Jednak kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania przez członków Spółdzielni nie była przedmiotem rozważań Kolegium, co sprawiło, że postanowienia nie można było uznać za nieprawidłowe.
Sąd Wojewódzki przedstawiając okoliczności związane z doręczeniem decyzji poszczególnym stronom postępowania stwierdził, że istnieje przypuszczenie, że decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna zanim nieustronnieni członkowie Spółdzielni wnieśli odwołanie. W takiej sytuacji Kolegium w pierwszej kolejności zobligowane było do zweryfikowania tych okoliczności, a następnie dopiero do rozważenia kwestii podmiotowych.
Formułując wytyczne Sąd Wojewódzki wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien ustalić czy decyzja, od której wniesiono odwołanie, ma charakter decyzji ostatecznej i w konsekwencji stwierdzić, czy odwołanie członków Spółdzielni wniesiono z zachowaniem tzw. terminu otwartego, biegnącego dla stron postępowania. Według Sądu pierwszej instancji, w razie stwierdzenia, że odwołujący wnieśli odwołanie po upływie terminu biegnącego dla stron postępowania, nie mogą oni skutecznie kwestionować decyzji w trybie odwoławczym. W takiej sytuacji obowiązkiem organu będzie ustalenie czy pismo pochodzące od odwołujących powinno zostać potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 127, art. 129 § 2, art. 16 § 1, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uznanie, że Kolegium nie rozważyło kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania, ponadto, że nie rozważyło czy decyzja, od której wniesiono odwołanie, ma charakter decyzji ostatecznej oraz nie rozważyło czy pismo Spółdzielni [...] z 28 lutego 2023 r. (karty 2-3 akt Kolegium, a nie jak błędnie wskazał Sąd karta 1 tych akt) jest odwołaniem od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta Lublin z dnia 2 listopada 2022 r. znak: PL-LD-I.6730.28.2022, nr 545/22, na wniosek I. S.A.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W konsekwencji tego, że w sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły, zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to znaczy na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie zdołały podważyć prawidłowości wyniku sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzającego, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania wniesionego przez poszczególnych właścicieli lokali w budynku wielomieszkaniowym sąsiadującym z terenem objętym decyzją ustalającą warunki zabudowy dla nowej inwestycji wielomieszkaniowej.
Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest właściwa ocena wystąpienia przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez podmioty, które nie brały udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i którym nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji.
Wskazać należy, że treść art. 134 k.p.a., stanowiącego podstawę normatywną uchylonego przez Sąd a quo postanowienia, obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe – wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Dopuszczalność odwołania jest warunkiem sine qua non skutecznego uruchomienia administracyjnego toku instancji, w ramach którego sprawa administracyjna podlega ponownemu, merytorycznemu rozpoznaniu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego wynika, że wniesienie odwołania przez podmioty niebiorące udziału w postępowaniu już po upływie terminu do wniesienia odwołania biegnącego dla jego stron konstytuuje przedmiotową przesłankę niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. Przeszkodą do rozpoznania takiego odwołania jest bowiem ostateczność decyzji i chroniąca ją zasada trwałości określona w art. 16 § 1 k.p.a.
Terminowość odwołania ma zatem charakter priorytetowy, albowiem uruchomienie administracyjnego toku instancji możliwe jest wyłącznie odwołaniem wniesionym w terminie. W sytuacji niezachowania terminu do wniesienia odwołania kwestie podmiotowości odwołujących niebiorących udziału w postępowaniu nie aktualizują się i nie wpływają na treść rozstrzygnięcia o takim odwołaniu. Tym niemniej wskazać należy, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych stwierdzoną w formie postanowienia należy odnieść wyłącznie do przypadków, gdy z okoliczności sprawy wynika wprost ograniczenie podmiotowe, a zatem gdy tak stanowi expressis verbis prawo i nie zachodzi konieczność czynności wyjaśniających. Natomiast w sytuacji, gdy odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że jest stroną, bo postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, weryfikacja podnoszonych przez niego twierdzeń, wymagająca dokonania czynności wyjaśniających, nie jest możliwa na tym wstępnym etapie postępowania odwoławczego, dlatego w takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest wszczęcie postępowania odwoławczego, następnie dokonanie oceny interesu prawnego wnoszącego odwołanie i dopiero gdy wypadnie ona negatywnie, umorzenie postępowania odwoławczego. Weryfikacja ta jest jednak możliwa wyłącznie w następstwie terminowo wniesionego odwołania.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że odwołujący jako członkowie Spółdzielni, właściciele poszczególnych lokali i udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej sąsiadującej z inwestycją objętą warunkami zabudowy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia tych warunków zabudowy. Ich odwołanie winno zatem zostać zweryfikowane w pierwszej kolejności pod kątem tego, czy wniesione zostało z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania biegnącego dla poszczególnych stron biorących udział w postępowaniu.
Tymczasem organ odwoławczy rozpoznając to odwołanie skoncentrował się wyłącznie na kwestiach podmiotowych i na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność ze względu na brak interesu prawnego odwołujących, którym nie przysługuje status strony w sprawie warunków zabudowy. Swoje rozważania organ odwoławczy ograniczył wyłącznie do powyższych zagadnień nie weryfikując kwestii terminowości wniesionego przez nich odwołania. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnej Kolegium ani upływ terminu do wniesienia odwołania dla poszczególnych stron postępowania, a tym samym terminowość odwołania członków Spółdzielni, ani data uostatecznienia się decyzji o warunkach zabudowy, ani charakter pisma Spółdzielni z 28 lutego 2023 r. w kontekście tego, czy stanowi ono odwołanie, nie były przedmiotem ustaleń, ocen i uzewnętrznionej refleksji Kolegium, co przesądza o wadliwości i przedwczesności zajętego przez nie w zaskarżonym postanowieniu stanowiska.
W takiej sytuacji procesowej, skarga kasacyjna formułująca zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 127, art. 129 § 2, art. 16, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Kolegium nie ustaliło kwestii terminu do wniesienia odwołania, kwestii ostateczności decyzji i charakteru pisma Spółdzielni z 28 lutego 2023 r., nie zdołała podważyć zasadniczej trafności wyroku, którym Sąd w istocie prawidłowo zareagował na skoncentrowanie się przez organ odwoławczy na drugoplanowej kwestii podmiotowości odwołujących, pomijając całkowicie kwestię terminowości ich odwołania i dalsze tego konsekwencje.
Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy w braku ustaleń Kolegium odnoście upływu terminu do wniesienia odwołania dla poszczególnych stron, w tym w zakresie charakteru pisma Spółdzielni z 28 lutego 2023 r. i weryfikacji w tym aspekcie terminowości odwołania poszczególnych członków Spółdzielni. Kwestią kluczową bowiem jest ustalenie, czy decyzja o warunkach zabudowy, od której członkowie Spółdzielni nieuczestniczący w postępowaniu złożyli odwołanie, była ostateczna w dacie jego wniesienia. Od tego bowiem zależą dalsze losy ich odwołania. Podkreślić należy, że sami odwołujący przyznają, że wnieśli odwołanie po terminie.
Jeśli Kolegium okoliczność tą potwierdzi, to winno rozważyć czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające potraktowanie pisma odwołujących jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy.
Na organie administracji publicznej w związku z wpływem pisma kwestionującego prawidłowość decyzji posiadającej już walor decyzji ostatecznej ciąży bowiem obowiązek ustalenia rzeczywistego żądania strony. W wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r., II SA/Gd 1156/96, NSA stwierdził, że jeżeli organ odwoławczy uznał, iż decyzja, od której odwołanie składała strona, była w chwili jego składania decyzją ostateczną, organ winien rozważyć w trybie art. 235 § 1 k.p.a., czy pisma nie potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ winien, mając wątpliwości czego w istocie dochodzi strona, pouczyć ją w trybie art. 9 k.p.a. o jej prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień.
Zgodnie z art. 235 § 1 k.p.a. skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. W piśmiennictwie wyrażony został pogląd, iż pisma stron postępowania (także podmiotów uznających się za strony postępowania) skierowane przeciwko decyzjom ostatecznym, które pozostawiają wątpliwości co do ich kwalifikacji, wymagają interpretacji w trybie art. 235 k.p.a., choćby nie były kierowane do organu w ramach postępowania skargowego (por. R. Kędziora, Komentarz do k.p.a., wyd. 2008, s. 931).
W wyroku z dnia 3 września 1997 r., V SA 799/96, LEX nr 59506, NSA stwierdził, iż skarga złożona w okolicznościach, o jakich mowa w art. 235 k.p.a. tj. po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną, niezaskarżalną odwołaniem wobec takiego jej charakteru, nie może być w świetle tego przepisu poczytana i rozpatrywana jako odwołanie. Powinna być ona w zależności od charakteru zarzutów traktowana jako wniosek o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności. To organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny adekwatny do rzeczywistej treści żądania. W sytuacji, gdy organ stwierdza lub powinien stwierdzić, że podmioty wnoszące określone pisma podejmują działania, które mogą być dla nich niekorzystne bądź nieefektywne w postępowaniu, powinien w jasny sposób wyjaśnić im okoliczności sprawy i konsekwencje podejmowanych działań. Tylko takie rozumienie art. 9 k.p.a. odpowiada konstytucyjnemu standardowi państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).
Wobec tego, jeśli Kolegium stwierdzi, że w dacie wniesienia odwołania decyzja o warunkach zabudowy była już ostateczna, to powinno zwrócić się do odwołujących o wyjaśnienie czy wniesione przez nich pismo jest wnioskiem o wznowienie postępowania, czy jednak domagają się oni rozpoznania go jako odwołania od decyzji o warunkach zabudowy. Pytanie takie powinno poprzedzać pouczenie ich o możliwych konsekwencjach prawnych wyboru każdego z tych żądań. Dopiero sprecyzowanie żądania przez odwołujących pozwoli, z zachowaniem zasady działania w interesie stron oraz pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 i 9 k.p.a.), podjąć właściwą decyzję procesową.
Wobec braku dokonania przez Kolegium ustaleń istotnych z punktu widzenia nadania pismu odwołujących właściwego biegu, rozstrzyganie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania należało uznać za przedwczesne, o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć przy tym należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno potraktować rozważania Sądu a quo odnośnie dat doręczenia decyzji o warunkach zabudowy poszczególnym stronom postępowania oraz daty ostateczności decyzji o warunkach zabudowy jako punkt wyjścia do poczynienia własnych ustaleń dających podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie odwołania członków Spółdzielni.
Wobec tego, że skarżące kasacyjnie Kolegium w skardze kasacyjnej zrzekło się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów