II OSK 1004/23

II OSK 1004/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2325/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-17
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 86 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. sp. z o.o. z siedzibą w T. oraz Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2325/22 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 września 2022 r. znak: DLI-I.7620.18.2021.KT.7(AN) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2325/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. S. (dalej jako skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 września 2022 r. znak: DLI-I.7620.18.2021.KT.7(AN) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki numer [...], obręb [...], gmina [...], a w pkt II. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "inwestor") wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa gazociągu W. wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa wielkopolskiego - odcinek W. - [...] O.".
Wojewoda Wielkopolski (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") decyzją z 24 czerwca 2021 r. nr 8/2021 ustalił lokalizację inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skropionego gazu ziemnego w [...] dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN200 MOP 6,3 MPa wraz ze światłowodem i infrastrukturą towarzyszącą, realizowanej w ramach inwestycji pn.: "Budowa gazociągu W. wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa wielkopolskiego - odcinek W. - [...] O.".
Od powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego odwołanie wniosła skarżąca.
Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "organ odwoławczy" lub "Minister") rozpoznając odwołanie skarżącej, zaskarżoną decyzją z 6 września 2022 r. znak DLI-I.7620.18.2021.KT.7(AN), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 5 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1554 ze zm. - obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji; obecnie - t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1836, ze zm., dalej: "specustawa gazowa") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego.
Minister wskazał, że decyzja Wojewody została wydana w oparciu o przepisy specustawy gazowej w brzmieniu sprzed jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922, dalej: "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 27 maja 2021 r. Podstawę prawną stanowił art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej.
Minister uznał, że zgodnie z art. 38 pkt 4 lit. f specustawy gazowej, projektowana inwestycja na terenie województwa wielkopolskiego stanowi inwestycję towarzyszącą inwestycjom w zakresie terminalu. Z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu dla omawianego zamierzenia inwestycyjnego do Wojewody wystąpiła uprawniona do tego P. sp. z o.o. z siedzibą w T.. We wniosku zawarto wszystkie elementy wymienione w art. 6 (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej. Prawidłowo poinformowano strony o wszczęciu postępowania. W ocenie Ministra zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom z art. 10 ust. 1 specustawy. Powyższe zadecydowało o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, że zarówno Wojewoda, jak i on, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] oraz inwestycji towarzyszących, nie są jednak uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy tych inwestycji, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] oraz inwestycji towarzyszących decyduje o przebiegu inwestycji oraz o wielkości terenu niezbędnego dla jej realizacji. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Zdaniem Ministra, ocenie dokonanej przez organy I i II instancji podlega zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy gazowej. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Minister wskazał, że stanowisko to jest ugruntowane i jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących także ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273, dalej: "specustawa przesyłowa"), która w istotnym zakresie jest w pełni analogiczna i wzorowana m.in. na specustawie gazowej. Potwierdza to także orzecznictwo zapadłe wprawdzie w odniesieniu do regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, dalej: "specustawa drogowa"), ale aktualne w pełni w świetle rozwiązań przyjętych w specustawie gazowej wzorowanych m.in. na tej ustawie.
Minister stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach specustawy gazowej organ jest zobligowany ustalić lokalizację inwestycji w wersji zgodnej z wnioskiem inwestora.
Wezwał on inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zarzutów lokalizacyjnych podniesionych przez skarżącą. W odpowiedzi inwestor uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Minister zaznaczył, że w trakcie postępowania odwoławczego skarżąca wystąpiła z propozycją kolejnej zmiany trasy gazociągu pomiędzy działką nr [...] a nr [...] z obrębu O.. Minister przesłał inwestorowi ww. pismo, w celu odniesienia się do poruszanych w nim kwestii, a inwestor odpowiadając wskazał, że zmiana przebiegu przedmiotowej inwestycji jest niemożliwa. Stanowisko inwestora organ odwoławczy przesłał skarżącej, która udzieliła odpowiedzi.
Minister stwierdził, że objęcie zakresem przedmiotowej inwestycji działki skarżącej, w sposób wskazany we wniosku inwestora, a następnie w decyzji Wojewody, nie narusza prawa. W ocenie Ministra, zaskarżona decyzja nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej. Teren będący własnością skarżącej nie został ograniczony w korzystaniu w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla lokalizacji przedmiotowej inwestycji.
Minister podzielił stanowisko inwestora, że trasa projektowanego gazociągu została wybrana w sposób optymalny, biorąc pod uwagę uwarunkowania terenowe, istniejącą oraz projektowaną infrastrukturę, bezpieczne, a zarazem zgodne z prawem odległości projektowanego gazociągu od tej infrastruktury, a także analizę ryzyka niepowodzenia podczas wykonywania przewiertu w tak bardzo zurbanizowanym terenie inwestycji. Projekt inwestycji gazowej - jak wyjaśnił inwestor (podmiot wyspecjalizowany w przedmiotowej dziedzinie i posiadający odpowiednią wiedzę fachową) - musi przewidywać zgodne z normami oraz prawem odległości od istniejących i projektowanych sieci, studni wodociągowych i kanalizacyjnych, słupów energetycznych itp. Inwestor wskazuje, że trasa gazociągu została poprowadzona w sposób uwzględniający uzyskane w trakcie konsultacji uwagi oraz przeszkody terenowe (np. słup energetyczny), a także tak, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczyć możliwość wykorzystania działki skarżącej nr [...], obręb [...]. Według inwestora, poprowadzenie trasy gazociągu w sposób proponowany przez skarżącą, tj. przez działkę nr [...] oraz [...], obręb O., nie jest możliwe ze względu na występującą infrastrukturę techniczną oraz konieczność zachowania normatywnych odległości od istniejących na tych terenach obiektów. Ponadto projektowana wstępna lokalizacja gazociągu na działce nr [...] została negatywnie zaopiniowana przez Nadleśnictwo C.. W konsekwencji, nie jest możliwa zmiana trasy przebiegu gazociągu w taki sposób, aby pominąć działkę skarżącej.
Minister przytoczył treść § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640) i wyjaśnił, że przy projektowaniu przebiegu gazociągu, inwestor zobligowany jest uwzględnić nie tylko sam fakt istnienia infrastruktury technicznej, ale przede wszystkim prawną możliwość lokalizacji w jej pobliżu gazociągu, wynikającą zarówno z przepisów technicznych dotyczących gazociągu, jak też dotyczących danej infrastruktury (np. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).
Zdaniem Ministra, prowadzenie prac budowlanych w miejscach wskazanych przez skarżącą jest niemożliwe ze względów technicznych. Z powyższych względów inwestor na etapie projektu wstępnego, kierując się powyższymi względami, biorąc pod uwagę opinię Nadleśnictwa C., a także istniejące kolizje z infrastrukturą istniejącą, odrzucił proponowane przez skarżącą warianty trasy.
Organ odwoławczy stwierdził, że zaprojektowanie inwestycji należy do specjalistów posiadających odpowiednie przygotowanie zawodowe, a nie powinny decydować o tym strony postępowania, których nieruchomości zostały objęte wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej, gdyż żaden z przepisów specustawy gazowej nie przewiduje takich uprawnień.
Minister wyjaśnił, że wydając zaskarżoną decyzję organ musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy gazowej oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska.
Za niezasadny uznany został zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na nieuwzględnieniu możliwości zlokalizowania gazociągu na sąsiadujących działkach stanowiących własność publiczną, co pozwoliłoby na zminimalizowanie negatywnych konsekwencji realizacji przedmiotowej inwestycji dla skarżącej i brak ingerencji w jej prawo własności, przy jednoczesnym osiągnięciu zamierzonego celu publicznego skutków ustalenia lokalizacji inwestycji przez działkę skarżącej.
Zdaniem Ministra, specustawa gazowa nie nakłada na inwestora, jak tego chciałaby skarżąca, obowiązku przedkładania różnych wariantów planowanego przedsięwzięcia i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania co do lokalizacji inwestycji (tak jak w niniejszej sprawie skarżąca oczekuje "przesunięcia" przedmiotowej trasy gazociągu poza teren jej działki nr [...], na działkę nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa). Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku inwestora narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji w wersji wnioskowanej przez inwestora. Dlatego też organy I i II instancji mają obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, nie są natomiast władne nakazać inwestorowi przyjęcia innych rozwiązań lokalizacyjnych, skoro te przedstawione przez inwestora są zgodne z prawem.
Organ odwoławczy zauważył, że określenie przebiegu przedmiotowej inwestycji nastąpiło na etapie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia i w tym postępowaniu strony mogły wnosić uwagi co do trasy projektowanej inwestycji. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 18 lutego 2021 r. znak WOO-II.420.82.2020.AM.19, określającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia. Tym samym, to przede wszystkim ww. postępowanie prowadzone przez organ środowiskowy było właściwym etapem do zgłaszania uwag w przedmiocie lokalizacji spornej inwestycji. Stosownie do art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, ze zm.), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu oraz inwestycji towarzyszących.
Minister podkreślił, że ustawodawca wyraźnie przesądził, iż właściwym instrumentem prawnym, służącym ochronie właściciela gruntu, zajętego jedynie częściowo na potrzeby inwestycji, jest żądanie wykupu przez inwestora całości nieruchomości na zasadach przewidzianych w art. 124 ust 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyby zachodziła rzeczywista przeszkoda w dalszym prawidłowym korzystaniu z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Jednak zarzut skarżącej dotyczący braku możliwości korzystania z nieruchomości na cele działalności gospodarczej, w związku z lokalizacją gazociągu na jej terenie, zdaniem Ministra nie świadczy o wadliwości decyzji Wojewody, bowiem kwestie te nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie, jak i nie stanowią przedmiotu samej decyzji lokalizacyjnej.
W ocenie Ministra, organ I instancji nie naruszył zatem zasady proporcjonalności, ograniczając prawo własności skarżącej na podstawie obowiązującej ustawy, w zakresie koniecznym dla realizacji inwestycji mającej na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania, w tym art. 73 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak udostępnienia skarżącej akt sprawy, w celu zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów procesowych w tym dotyczących zebrania i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wadliwości uzasadnienia i błędnego oznaczenia strony postępowania. Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca upatrywała w naruszeniu art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 140 k.c. poprzez uznanie, że zasada proporcjonalności nie została naruszona mimo ustalenia przebiegu gazociągu w sposób najbardziej uciążliwy dla skarżącej, a przy tym z pominięciem przez organ wyraźnego wskazania przez inwestora możliwości uniknięcia szkody i poprowadzenia gazociągu poza terenem jej działki; art 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nadmiernie uciążliwe ograniczenie prawa własności, nierówne traktowanie stron przez organ administracji, tj. uznanie, że Nadleśnictwo C. jest stroną postępowania "ważniejszą" niż skarżąca; art. 6 ust 2 i ust. 4, art. 19a ust. 5, art. 34 ust. 8 specustawy gazowej w sposób w skardze wskazany, § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. 2013 poz. 640) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie znacznej różnicy poziomów gruntów skarżącej i sąsiadujących, w tym działki nr [...], § 7 ust. 3 tego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i § 20 ww. rozporządzenia w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odgórne przyjęcie przez organ, że gospodarka leśna terenów Nadleśnictwa C. działki [...] zostanie zaburzona. Na tej podstawie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki o nr [...] położonej w m. O.. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w treści uzasadnienia skargi.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 5 stycznia 2023 r. uczestnik postępowania - P. sp. z o.o. z siedzibą w T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi przedstawiając argumentację świadczącą o bezzasadności skargi.
W piśmie procesowym z 7 stycznia 2023 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zainicjowanego jej zawiadomieniem postępowania karnego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa przez przedstawicieli Nadleśnictwa C..
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę skarżącej i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki numer [...], obręb [...], gmina [...] i zasądził zwrot kosztów postępowania.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie wystąpiły wady i uchybienia, które skutkowały częściowym uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja – w zakresie w jakim odnosi się do działki skarżącej nr ew. [...] obręb [...], gm. [...] – została wydana z naruszeniem prawa.
Wskazując przedmiot zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że podstawę jej wydania stanowiły art. 5 ust 1 w zw. z art. 39 ust. 1 oraz art. 38 pkt 4 lit. f specustawy gazowej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 5 ww. ustawa określa zasady przygotowania, realizacji i finansowania inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] wraz z obiektami, urządzeniami, sieciami i instalacjami służącymi do jego budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, użytkowania, zmiany sposobu użytkowania, eksploatacji lub rozbiórki, w szczególności wraz z obiektami sieci gazowej, sieciami i przyłączami elektroenergetycznymi, wodociągowymi, kanalizacyjnymi, cieplnymi, telekomunikacyjnymi i teleinformatycznymi, infrastrukturą drogową lub kolejową, nabrzeżami, placami składowymi, obiektami magazynowymi, budynkami produkcyjnymi, montowniami lub wytwórniami, wymaganych ze względu na istotny interes bezpieczeństwa państwa oraz inwestycji towarzyszących.
W myśl art. 38 pkt 4 lit. f specustawy gazowej inwestycją towarzyszącą inwestycjom w zakresie terminalu jest także inwestycja polegająca na budowie gazociągu W. wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa wielkopolskiego, realizowana przez P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T..
Art. 39 ust. 1 specustawy gazowej stanowi, że do inwestycji towarzyszących stosuje się przepisy rozdziałów 2 (Przygotowanie inwestycji w zakresie terminalu – art. 5 - 19), 3 (Nabywanie tytułu prawnego do nieruchomości i realizacja inwestycji w zakresie terminalu – art. 20 - 30) i 6 (Postępowanie administracyjne dla realizacji inwestycji w zakresie terminalu – art. 34 - 37a) oraz art. 43. W świetle wskazanych uregulowań ustalanie - w drodze stosownej decyzji administracyjnej - lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu odbywa się na zasadach wskazanych w art. 5 - 14 specustawy gazowej.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu wydaje właściwy miejscowo wojewoda na wniosek inwestora. Inwestorem, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 specustawy gazowej jest podmiot realizujący odpowiednio inwestycję w zakresie terminalu lub inwestycję towarzyszącą.
Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 10 ust 1 decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu określa i zawiera:
1. określenie granic terenu objętego inwestycją w zakresie terminalu, w tym określenie:
a) linii rozgraniczających teren inwestycji,
b) granic obszaru, w stosunku do którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 20 ust. 3, 6 i 6a,
c) granic obszaru, w stosunku do którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1;
2. warunki techniczne realizacji inwestycji;
3. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków, w tym dotyczące przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym;
4. warunki ochrony przeciwpożarowej dla inwestycji;
5. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich;
6. zatwierdzenie podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 20 ust. 1 lub 1a;
7. oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 20 ust. 3 i 6;
7a) oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 20 ust. 6a;
8. oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1, w tym gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy lub gruntów objętych obszarem kolejowym, jeżeli inwestycja w zakresie terminalu wymaga przejścia przez te grunty, oraz gruntów stanowiących pas drogowy, jeżeli inwestycja w zakresie terminalu wymaga budowy lub przebudowy zjazdów na tych gruntach; jeżeli inwestycja w zakresie terminalu wymaga przejścia przez grunty stanowiące własność Skarbu Państwa pokryte wodami, grunty stanowiące pas drogowy lub grunty objęte obszarem kolejowym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu określa sposób, miejsce i warunki umieszczenia na tych gruntach obiektów lub urządzeń; w przypadku gdy inwestycja w zakresie terminalu wymaga budowy zjazdów, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu określa także lokalizację i parametry techniczne zjazdów, a gdy wymaga przebudowy zjazdów - ich parametry techniczne;
8a) wskazanie podmiotów innych niż inwestor, na rzecz których ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma nastąpić zgodnie z art. 24 ust. 1a;
8b) wskazanie okresu, w jakim decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywoływać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1, w przypadku gdy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 24 ust. 1, ma nastąpić na czas określony;
9. termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń;
10. lokalizację sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej oraz kabli i rurociągów, określoną za pomocą współrzędnych geocentrycznych geodezyjnych, ich charakterystyczne parametry techniczne, szczegółowe warunki i wymagania wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
W ocenie Sądu, czego nie kwestionowała skarżąca, kontrolowana decyzja spełnia wszystkie wymagania stawiane jej przez przepisy specustawy gazowej.
Sąd podzielił jednak te zarzuty skargi, w których sygnalizowany jest brak należytego odniesienia się przez organ odwoławczy do istotnej kwestii, a mianowicie tego, czy budowa spornej inwestycji towarzyszącej w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w m. O., gm. [...], w zakresie, w jakim ma ona przebiegać przez działkę nr [...] należącą do skarżącej, nie następuje z nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawo własności skarżącej. Sąd uznał, że Minister rozstrzygając sprawę nie uczynił zadość wyjaśnieniu dochowania zasady proporcjonalności, którą winien kierować się w tego rodzaju postępowaniach. Niewątpliwie organ ograniczając prawo własności winien mieć na uwadze aby ta ingerencja pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów.
Sąd za oczywiste uznał, że trzeba było uwzględnić specyfikę inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Przypomniał, że w wypadku inwestycji liniowych ich przebieg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną czy czasowe ingerowanie w prawa właścicieli związane z procesem realizacji inwestycji. Ponadto zauważył, że ograniczenia techniczne związane z charakterem projektu gazociągu powodują, że niemożliwe jest dowolne kształtowanie jego przebiegu. Sąd zwrócił uwagę, że projektowanie gazociągu, z uwagi na bezpieczeństwo jego funkcjonowania, podlega ściśle określonym regułom wynikającym z obowiązujących przepisów technicznych. Zezwolenie na lokalizację inwestycji gazowej, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji.
Sąd przyznał rację organom, że kwestia ustalenia przebiegu gazociągu co do zasady pozostaje w gestii inwestora. Rolą organu ustalającego lokalizację inwestycji towarzyszącej w zakresie gazociągu jest jedynie sprawdzenie, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z prawem, w szczególności zaś czy spełnia ono warunki zawarte w przepisach specustawy gazowej. Nie jest natomiast rolą ani obowiązkiem organu jakiekolwiek ingerowanie w lokalizację tej inwestycji, w tym wyznaczanie bądź korygowanie jej przebiegu. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Pogląd o kreacyjnej roli inwestora w procesie realizacji inwestycji infrastrukturalnych został zaaprobowany w szerokim orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zwłaszcza w sprawach dotyczących inwestycji drogowych, ale znajdującym zastosowanie także w sprawach z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu (por. np. wyroki NSA: z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/15; z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16; z 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 454/16; z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12; z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14; z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13; z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10; z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10; dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: "CBOSA"). Sąd stwierdził, że to inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające obszar inwestycji odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji gazowej. Należy zaznaczyć, że skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora przedsięwzięcia w zakresie terminalu, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji, określoną w art. 10 ust 1 specustawy gazowej organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Sąd podkreślił, że w przypadku uznania, iż przedstawiony przez inwestora projekt spełnia wymogi prawa i cel danej inwestycji, zarówno Wojewoda, jak też Minister nie są organami uprawnionymi do zmiany przebiegu inwestycji.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 specustawy gazowej w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wskazanych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac, związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Sąd zauważył, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że prawo korzystania z nieruchomości w okresie budowy inwestycji w zakresie terminalu będzie organiczne, przy czym przesądził, że w związku z ograniczeniem tego prawa właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługuje odszkodowanie, którego obowiązek zapłaty obciąża inwestora (art. 24 ust. 2 specustawy gazowej). Kwestia dotycząca wypłaty odszkodowania, jak również ustalenie jego wysokości, może nastąpić ewentualnie po zrealizowaniu inwestycji. Pomimo ingerencji w prawo własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z planowaną inwestycją, co w konsekwencji nie narusza proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem.
Przepisy specustawy gazowej wpisują się zatem w system dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności. Choć na gruncie Konstytucji RP własność, czy też prawo własności jest co do zasady podstawowe (najważniejsze) i podlega niekwestionowanej ochronie prawnej, jako stanowiące jeden z podstawowych filarów społecznej gospodarki rynkowej w demokratycznym państwie prawnym, możliwe jest jego ograniczanie, ponieważ nie jest to prawo absolutne (nienaruszalne). Wynika to już z samej treści prawa własności wynikającej z art. 140 Kodeksu cywilnego. Przepis ten bowiem w sposób ogólny wskazuje, że sposób wykonywania prawa własności może być ograniczony ustawowo. Taka też treść prawa własności wpisuje się w konstytucyjne zasady wynikające z art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP. Wynika z nich, że, z jednej strony, prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś – że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób.
Sąd przypomniał, że prawny mechanizm ingerencji władzy publicznej w prawo własności nie został tylko obwarowany samą możliwością ustanowienia ograniczeń prawa własności ustawowo. Oczywiście jest to jedna z formalnych przesłanek warunkujących ingerencję w prawo własności. Do tych formalnych przesłanek należą jeszcze możliwość wprowadzenia ograniczeń, ale tylko w zakresie niezbędnym oraz w sposób, który nie narusza istoty prawa własności. Ponadto w Konstytucji RP przewidziano także przesłanki materialnoprawne, do których zalicza się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz wolności i prawa innych osób. W tym kontekście specustawa gazowa niewątpliwie wpisuje się i zasadniczo realizuje postanowienia Konstytucji, co jednak nie oznacza, że na gruncie konkretnej sprawy w wyniku zastosowania przepisów tej specustawy obywatel (właściciel nieruchomości) jest pozbawiony już ochrony prawnej.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 2292/21, CBOSA), istotnym jest, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada proporcjonalności, która ma znaczenie nie tylko na etapie tworzenia uregulowań prawnych ograniczających prawo własności, lecz ma także znaczenie w procesie stosowania prawa. Na etapie zaś stosowania prawa nie wystarczy niejako dopełnienie wymogów ustawowych, chyba że także w ich ramach dokonywany jest proces wyważania różnych grup interesów. Tym bardziej w odniesieniu do norm prawa publicznego – do których zalicza się prawo administracyjne, w tym specustawę drogową (zawierającą w istocie tożsame rozwiązania jak specustawa gazowa – przyp. tut. Sądu) – które w sposób abstrakcyjny dotyczą możliwości ograniczenia prawa potencjalnie wszystkich właścicieli nieruchomości, na których mają być realizowana infrastruktura określona w tej ustawie. Normy prawa administracyjnego nie przesądzają bowiem same w sobie, że konkretne rozwiązania projektowe, które przecież nie są znane ani ustrojodawcy, ani prawodawcy, spełniają w każdym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy konstytucyjny test proporcjonalności. Należy zatem przyjąć za NSA, że taka ocena powinna zostać dokonana przez organ administracyjny w każdej sprawie dotyczącej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, w szczególności w ramach procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczącego budowy dróg publicznych czy inwestycjom towarzyszącym inwestycji w zakresie terminalu gazowego w [...]. Oczywiście, ma w tym procesie znaczenie interes publiczny, któremu zasadnie przypisuje się prymat (jako realizacja zasady dobra wspólnego), co starały się wykazać organy administracyjne obu instancji. Jednak nie można nie uwzględnić w ramach tego procesu także wskazywanych interesów właściciela nieruchomości. Dopiero po dokładnym zestawieniu tych dwóch sprzecznych grup interesów i dokonaniu stosownego wyjaśnienia – możliwa jest przewidziana prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. A zatem zasadniczo ingerencja władzy publicznej w prawo własności w procesie inwestycyjno-budowlanym wymaga wyważenia dwóch (często) sprzecznych grup interesów, w tej sprawie pomiędzy prywatnym – wynikającym z przysługującego właścicielowi prawa własności (do nieruchomości), a publicznym – np. mającym na celu budowę instalacji gazowych – co powinno odpowiadać na pytanie, dlaczego na terenie nieruchomości wymagany jest taki i nie – inny przebieg realizowanej inwestycji. Taki zaś proces wyważania interesów ma swoje oparcie w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co dokonuje się także w drodze wykładni prokonstytucyjnej. Taki też pogląd prawny został zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyroki o sygn. akt: II OSK 617/15, II OSK 172/14, II OSK 217/12, CBOSA).
Sąd zauważył, że NSA w przywołanym wcześniej orzeczeniu wskazał ponadto, że jest to także proces istotny z punktu widzenia oparcia postępowania administracyjnego (a także sądowoadministracyjnego) na "interesie prawnym", który oznacza, że dany podmiot posiada roszczenie do określonego postępowania przed organami państwa jako gwarancji obrony swoich praw na wypadek naruszenia interesu prawnego. Jednak istnieje prawna dopuszczalność odmowy uwzględnienia interesu prawnego, co oznacza, że nie w każdym przypadku żądanie danego podmiotu musi być zgodne z oczekiwaniami tego podmiotu, co zależy od dokonanej w sprawie oceny. Oznacza to, że nie istnieje przepis prawny, z którego wprost wynikałoby określone zachowanie organu administracyjnego, co właśnie w konkretnej sprawie wymaga oceny, w tym z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, jeśli chodzi o przewidzianą prawem dopuszczalną ingerencję w prawo własności.
Sąd nie miał wątpliwości, że w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji towarzyszącej budowie terminalu gazowego w [...] doszło do istotnego ograniczenia prawa własności skarżącej w stosunku do znacznej części należącej do niej nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] obręb [...]. Ograniczenie powyższe nastąpiło z uwagi na potrzebę realizacji przedmiotowego zamierzenia (budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN200 MOP 6,3 MPa wraz ze światłowodem i infrastrukturą towarzyszącą). W głównej mierze ingerencja w prawo własności skarżącej została uzasadniona z perspektywy wymagań technicznych i ogólnie pojętego "optymalnego" przebiegu inwestycji. Sąd zauważył, że tego rodzaju ocena przede wszystkim nie uwzględnia jednak zasady proporcjonalności, co wymagało nie tylko wskazania na taką prawną możliwość, lecz, w tej konkretnej sprawie, także wykazania konieczności zastosowania takiego rozwiązania projektowego, z uwagi na wybór najbardziej korzystnego - z punktu widzenia wyważenia interesu publicznego i prywatnego - przebiegu inwestycji.
Sąd wskazał, że w badanym przypadku nie zostało zakwestionowane twierdzenie skarżącej wskazujące na pierwotnie odmienny wybór inwestora co do przebiegu trasy gazociągu z pominięciem działki skarżącej. Wskazuje na to m.in. analiza akt administracyjnych, z których wynika, że inwestor pierwotnie zakładał przebieg gazociągu przez nieruchomość sąsiednią, tj. działkę nr ew. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, a będącą we władaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo C.. Wobec wskazywania przez Ministra, że to inwestor jest podmiotem wyspecjalizowanym w danej dziedzinie i posiada odpowiednią wiedzę fachową do wyznaczenia trasy inwestycji, należałoby przyjąć, że taki właśnie jej przebieg był uzasadniony uwarunkowaniami technicznymi, infrastrukturalnymi i prawnymi. Organ odwoławczy nie bez racji powołał się w tym względzie na przepis § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, wyjaśniając, że przy projektowaniu przebiegu gazociągu, inwestor zobligowany jest uwzględnić nie tylko sam fakt istnienia infrastruktury technicznej, ale przede wszystkim prawną możliwość lokalizacji w jej pobliżu gazociągu, wynikającą zarówno z przepisów technicznych dotyczących gazociągu, jak też dotyczących danej infrastruktury, w tym potrzeby zachowania odległości od już istniejących i projektowanych sieci bądź innych obiektów budowlanych (np. budynków mieszkalnych, słupów energetycznych itp.). W ocenie Sądu brak było podstaw aby przyjąć, że inwestor dysponujący specjalistycznym personelem z odpowiednim przygotowaniem zawodowym, dokonał wcześniej niewłaściwego wytyczenia pierwotnego przebiegu trasy gazociągu przez działkę nr ew. [...] administrowaną przez Nadleśnictwo C.. W aktach sprawy nie sposób bowiem odnaleźć jakichkolwiek dowodów i przesłanek, które wskazywałyby na istnienie technicznych lub infrastrukturalnych przeszkód do przeprowadzenia inwestycji choćby w części przez ww. nieruchomość Skarbu Państwa. Istnienia tego rodzaju barier nie wykazały ani organy orzekające w sprawie, ani też projektant odnosząc się do zarzutów właścicielki działki nr [...].
Zdaniem Sądu, skarżąca słusznie dostrzegła, że jedynym argumentem mającym przemawiać za zmianą przebiegu inwestycji, wskazywanym przez organy i inwestora, okazał się sprzeciw podmiotu władającego działką Skarbu Państwa nr ew. [...] – Lasów Państwowych, wniesiony w stosunku do pierwszej wersji projektu opracowanego na zlecenie P. sp. z o.o. z siedzibą w T.. Okoliczność ta wynika zresztą wprost z pisma Nadleśnictwa C. z 27 sierpnia 2020 r., w którym wyrażony został brak akceptacji dla planowanej trasy gazociągu, umotywowany jedynie lakonicznym nieuwzględnieniem przez inwestora "faktycznych uwarunkowań terenu, oraz prowadzonej przez Nadleśnictwo zrównoważonej gospodarki leśnej". Co więcej, do wspomnianego pisma Nadleśnictwa załączony został rysunek z sugerowaną przez Nadleśnictwo zmianą przebiegu gazociągu, m.in. poprzez nieruchomość sąsiednią należącą do skarżącej (dz. nr ew. [...]), który jak wynika z porównania z zatwierdzoną ostatecznie dokumentacją projektową, został w zasadzie bez poważniejszych zmian przyjęty przez projektanta.
W tych okolicznościach Sąd przyjął, że nie sposób było uznać, ażeby zmieniony wariant przebiegu inwestycji był wynikiem umotywowanych przez inwestora uwarunkowań technicznych i infrastrukturalnych terenu. Z niczego też nie wynika, ażeby stanowił on optymalny przebieg gazociągu wybrany przez projektanta, gdyż zarówno organy, jak i projektant nie podały wiarygodnych powodów, dla których odstąpiono od pierwotnych planów przebiegu inwestycji i wybrano rozwiązanie przewidujące umieszczenie linii gazociągu w rozmiarze tak dalece ingerującym w prawo własności skarżącej. Jedyną argumentacją w przedmiotowym zakresie był wskazywany brak zgody Lasów Państwowych, które - jak się zdaje - de facto narzuciły własne rozwiązanie projektowe, nie bacząc na interesy innych podmiotów. W ocenie Sądu takie postępowanie wymagało jednak od inwestora przedstawienia weryfikowalnych przesłanek, które przemawiały za wyborem nowej lokalizacji gazociągu, w całości pomijającej nieruchomość Skarbu Państwa, a wkraczającego na grunt osoby prywatnej, jako rozwiązania optymalnego z punktu widzenia jego uwarunkowań technologiczno-wykonawczych, w tym uwzgledniających aspekty aktualnego zagospodarowania terenu.
Sąd zauważył, że z wyjaśnień projektanta, działającego w imieniu inwestora, złożonych w korespondencji z 6 maja 2022 r. i 20 września 2021 r. (znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy) jednoznacznie wynika, że zasadniczym powodem "skorygowania przebiegu trasy gazociągu" były "sugestie przedstawione przez Nadleśnictwo C.". Co prawda projektant wskazał, że "ostateczna trasa gazociągu została poprowadzona w sposób optymalny", niemniej jako wyłączną przeszkodę terenową przemawiającą za dokonanym "skorygowaniem" podano istnienie słupa energetycznego, znajdującego się na działce Skarbu Państwa nr [...], zlokalizowanego w zasadzie w granicy z działką skarżącej nr [...]. W ocenie Sądu, trudno uznać ten argument za przekonujący, w sytuacji gdy niewątpliwie istnienie linii energetycznej i rzeczonego słupa na działce nr [...] było znane projektantom już na etapie opracowania pierwotnej lokalizacji gazociągu, z przebiegiem przez tę właśnie nieruchomość.
W tym stanie rzeczy, Sąd podzielił zastrzeżenia skarżącej, która wskazuje, że w niniejszej sprawie organy przyznały prymat enigmatycznie tłumaczonym interesom Skarbu Państwa reprezentowanego przez Lasy Państwowe, przy jednoczesnym braku wyważenia tego interesu z uwzględnieniem prawa własności przysługującej skarżącej. Interes tej ostatniej został rozważony jedynie w odniesieniu do ewentualnej możliwości wykorzystania pozostałej części działki skarżącej bądź zgłoszenia przez nią żądania wykupu nieruchomości przez Skarb Państwa, ale już nie w odniesieniu do ogółu praw właścicielskich związanych z prawną możliwością sposobu korzystania z nieruchomości, tj. przysługującego skarżącej prawa zabudowy (np. wskazywanego w skardze zamierzenia gospodarczego). Organ odwoławczy, pomimo zwrócenia uwagi w swoich rozważaniach na potrzebę takiego wytyczenia przebiegu inwestycji, który byłby najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości, powołał się w tym względzie na wyjaśnienia inwestora, który jednak nie przedstawił na tę okoliczność jakichkolwiek argumentów. W związku z tym według Sądu zasadniczo brak przeprowadzenia konstytucyjnego testu proporcjonalności w odniesieniu do przewidzianych projektem budowlanym ograniczeń prawa własności spowodował, że na aktualnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy tego rodzaju ograniczenia były wprowadzone w zakresie niezbędnym dla osiągnięcia celu jakim jest budowa (z wybraną trasą przebiegu) gazociągu, m.in. z uwagi na wolności i prawa innych osób (prawa właściciela), oraz czy suma tych ograniczeń nie prowadziła do naruszenia istoty prawa własności. Sąd ponownie odwołał się do wyroku NSA z 1 grudnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 2292/21, CBOSA), gdzie stwierdzono, że nie wystarczy w tym zakresie niejako "zasłanianie się", że to w gestii inwestora jest przedstawienie konkretnych rozwiązań projektowych, a w związku z tym brak kompetencji organu, czy też sądu administracyjnego w ingerowanie w tak zaplanowany przebieg inwestycji. Jest to bowiem zupełnie inne zagadnienie niż konieczność dokonania testu proporcjonalności w odniesieniu do naruszenia prawa właściciela nieruchomości.
W kontekście omawianego zagadnienia Sąd przywołał konkluzje płynące z wyroku NSA z dnia 10 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 3956/19, CBOSA), z którymi w pełni się zgadza, że brak pełnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii zasadności lokalizacji gazociągu w zaakceptowanym biegu, może w określonym stanie faktycznym stanowić także naruszenie reguł postępowania, wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd Naczelny doszedł do powyższego wniosku w sytuacji, gdy wskazywany przez właściciela nieruchomości sposób lokalizacji spornej inwestycji mógłby w mniejszym zakresie naruszać rzeczone prawo własności. Ustalenie, że powyższe mogłoby odbyć się bez istotnego uszczerbku dla potrzeb realizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu gazowego, jako służącej zapewnieniu bezpieczeństwa państwa, świadczy natomiast, że organ nie badając takiej alternatywy potencjalnie narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Na marginesie przedstawionych rozważań Sąd zauważył, że wbrew stanowisku Ministra, w treści pisma projektanta z 6 maja 2022 r. w żadnym razie nie wykluczono kategorycznie możliwości realizacji zamierzenia w przebiegu przez działkę Skarbu Państwa nr ew. [...]. Wskazano jedynie na fakt, że na obecnym etapie tej procedury wszelkie zmiany trasy gazociągu spowodują wydłużenie jej wykonania. Zanegowano natomiast inną propozycję skarżącej, dotyczącą poprowadzenia gazociągu przez działki nr ew. [...] i [...] obręb O.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że Minister będąc związany oceną prawną i wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym uzasadnieniu, ponownie wyjaśni i rozważy, czy w okolicznościach badanej sprawy, ingerencja w prawo własności skarżącej w zaakceptowanym przez organy zakresie była rzeczywiście umotywowana takimi przesłankami, które przemawiały za dokonanym przez inwestora wyborem lokalizacji inwestycji, jako najbardziej optymalnego i najmniej uciążliwego dla wszystkich właścicieli nieruchomości, przez które inwestycja ta ma przebiegać.
P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA w zw. z art. 7 KPA , art. 77 KPA i art. 80 KPA oraz art. 8 KPA, art. 11 KPA, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
1. błędne ustalenie, że organ odwoławczy (Minister Rozwoju i Transportu) nienależycie odniósł się do istotnej kwestii, a mianowicie tego, czy budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN200 MOP 6,3 MPa wraz ze światłowodem i infrastrukturą towarzyszącą, realizowana w ramach inwestycji pn.: "Budowa gazociągu W.-W. wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa wielkopolskiego - odcinek W. - [...] O." (dalej: "Inwestycja"), w zakresie w jakim ma ona przebiegać przez działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącej - E. S. nie następuje z nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawo własności wyżej wymienionej tj. nie uczynił zadość wyjaśnieniu dochowania zasady i przeprowadzeniu testu proporcjonalności oraz nie wyważył interesu publicznego z interesem prywatnym skarżącej;
2. błędne ustalenie, że Minister Rozwoju i Transportu oraz P. sp. z o.o. nie wykazali, iż przebieg Inwestycji przez działkę o nr [...] był wyborem najkorzystniejszym oraz optymalnym (z punktu widzenia wyważenia interesu publicznego i prywatnego), a także nie wykazali istnienia technicznych lub infrastrukturalnych przeszkód do przeprowadzenia Inwestycji chociażby w części przez nieruchomość Skarbu Państwa (dz. o nr [...]), w tym nie podali wiarygodnych i przekonujących powodów, dla których odstąpiono od pierwotnych planów przebiegu inwestycji przez dz. [...];
3. błędnie ustalenie, że nie wykluczono kategorycznie możliwości realizacji inwestycji w przebiegu przez działkę o nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa (Nadleśnictwa w C.)[
4. nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie faktu polegającego na tym, że przebieg gazociągu został ustalony na etapie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia tj. decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 18 lutego 2021 r. znak: WOO-11.420.82.2020.AM.19 stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. ..Budowa gazociągu W.- W. wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa wielkopolskiego – odcinek W. – [...] O., w tym faktu związania Ministra Rozwoju i Transportu ww. decyzją środowiskową, determinującą przebieg Inwestycji i stanowiącą prejudykat;
5. oparcie ustaleń faktycznych na nieudowodnionych przez skarżącą – E. S. twierdzeniach dotyczących planowanych przez nią zamierzeń gospodarczych na działce o nr [...] oraz dotyczących braku prowadzenia przez Nadleśnictwo w C. zrównoważonej gospodarki leśnej na działce o nr [...];
podczas gdy Minister Rozwoju i Transportu dokonał wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w sposób kompleksowy odniósł się do zarzutów skarżącej, w tym wydał zaskarżoną przez E. S. decyzję lokalizacyjną z poszanowaniem zasady proporcjonalności, wyważył interes prywatny właścicielki działki nr [...] z interesem publicznym, prawidłowo ocenił zgodność z prawem Inwestycji i wypełnienie przez P. sp. z o.o. wszelkich koniecznych przesłanek specustawy gazowej, szczegółowo wyjaśnił okoliczności związane z optymalnym przebiegiem Inwestycji przez działkę skarżącej oraz wziął pod uwagę uwarunkowania działki o nr [...] Nadleśnictwa w C., w tym techniczne i infrastrukturalne przeszkody zlokalizowane na ww. działce determinujące sposób przebiegu inwestycji przez nieruchomość skarżącej (działka nr [...]) co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez WSA w Warszawie że Minister Rozwoju i Technologii utrzymując w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24.06.2021 r. nr 8/2021 ustalającą lokalizację inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] dla w/w Inwestycji dopuścił się naruszenia prawa skutkującego częściowym uchyleniem zaskarżonej decyzji (co do działki o nr [...]).
Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PPSA w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z 38 pkt 4 lit f) w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24.04.2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (zwana dalej: "specustawą gazową") w zw. z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegającym na uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki numer [...], podczas gdy:
1) inwestor wypełnił wszystkie wymagania stawiane mu przez przepisy prawa, a w szczególności specustawę gazową i w związku z powyższym Minister Rozwoju i Transportu był zobowiązany ustalić lokalizację zgodną z wnioskiem inwestora;
2) Minister Rozwoju i Transportu dochował zasady proporcjonalności przy zachowaniu specyfiki inwestycji oraz w poszanowaniu przysługującego inwestorowi prawa do samodzielnego wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych, w tym był związany wydaną decyzją środowiskową determinującą przebieg inwestycji;
3) organ odwoławczy nie był zobowiązany przy wydawaniu decyzji do rozważenia ogółu praw właścicielskich do dz. [...] skarżącej E. S. tj. przysługującego jej prawa zabudowy (np. co do wskazywanego w skardze zamierzania gospodarczego), albowiem ocena możliwości dotychczasowego zagospodarowania i co za tym idzie zakresu wykorzystania terenu na cele związane z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą powinna być dokonana dopiero po zrealizowaniu Inwestycji na działce o nr [...] w postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania na skutek ingerencji w prawo własności, w którym to postępowaniu dojdzie do zrównoważenia strat i szkód związanych z planowaną Inwestycją;
4) przepisy prawa nie obligują Ministra Rozwoju i Transportu do rozważenia czy suma ograniczeń związanych z wydaniem decyzji lokalizacyjnej nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, gdyż kwestia naruszenia prawa własności jest rozwiązywana przez specustawę poprzez przyznanie odszkodowania i możliwość żądania wykupu całej nieruchomości;
co w konsekwencji świadczy o wydaniu przez Ministra Rozwoju i Technologii zaskarżonej decyzji z dnia 06.09.2022 r. w części dotyczącej działki o nr [...] stanowiącej własność E. S. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Domagała się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem oraz przeprowadzenia, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. pisma Nadleśnictwa C. z dnia 06.03.2023 r. (zn. Spr.: ZG.224.4.2021) albowiem jest on niezbędny do wyjaśnienia kwestii związanych z wyborem przez inwestora najkorzystniejszego i najbardziej optymalnego przebiegu inwestycji i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Opowiedziała się za rozpoznaniem niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), zwanej dalej "Konstytucją RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że na gruncie uregulowań ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (Dz. U. z 2021 r. poz. 1836, z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą gazową" przepisy nakładają na organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji gazowej obowiązek badania alternatywnych wariantów przeprowadzenia inwestycji liniowej oraz badania indywidualnych skutków ingerencji w prawo własności z punktu widzenia swobody jego wykonywania względem działki skarżącej, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", poprzez uznanie iż na gruncie uregulowań specustawy gazowej przepisy nakładają na organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji gazowej obowiązek badania zasadności/niezbędności lokalizacji gazociągu w zaakceptowanym biegu;
2. art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność zapadłego w sprawie wyroku, gdzie Sąd w zaskarżonym wyroku (str. 14), podkreślił, że kontrolowana decyzja spełnia wszystkie wymagania stawiane przez przepisy specustawy gazowej, a jednocześnie uchylił ją w części dot. działki skarżącej oraz błędne uznanie interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji gazowej, w zakresie nieruchomości, do których nie posiada tytułu prawnego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. , dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez P. Sp. z o. o. z siedzibą w T. i Ministra Rozwoju i Technologii posiadają usprawiedliwione podstawy.
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy organy wydając decyzję lokalizacyjną dla przedmiotowej inwestycji tj. inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skropionego gazu ziemnego w [...] w postaci przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN200 MOP 6,3 MPa wraz ze światłowodem i infrastrukturą towarzyszącą, realizowanej w ramach inwestycji pn.: "Budowa gazociągu W. wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa wielkopolskiego - odcinek W. - [...] O.", dokonały prawidłowej oceny w zakresie wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Ocena ta w okolicznościach sprawy sprowadzała się do stwierdzenia czy poprowadzenie ww. inwestycji przez działkę nr [...] będącą własnością prywatną skarżącej odpowiada zasadzie proporcjonalności z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Jednocześnie zauważyć należy, że żaden z organów administracji właściwych do wydania zaskarżonej decyzji nie miał uprawnienia do ingerowania w przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora a który to wcześniej został zatwierdzony i zaakceptowany w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 18 lutego 2021 r. znak WOO-II.420.82.2020.AM.19, określającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia. Decyzja ta zgodnie zaś z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, ze zm.), była wiążąca dla organów wydających decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu oraz inwestycji towarzyszących.
W tej sytuacji organ mógł jedynie ocenić czy zaproponowany przebieg gazociągu odpowiada przepisom prawa i jedynie w sytuacji naruszenia takich przepisów odmówić wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji. Przykładowo zatem jeżeli organ doszedłby do wniosku, że zaproponowany przebieg przez działkę skarżącej narusza normy odległościowe między infrastrukturą gazociągu a sąsiadującą z nim innego rodzaju infrastrukturą, to byłaby prawna podstawa do odmowy lokalizacji. Również gdyby inwestor chciał prowadzić gazociąg przez teren, w którym obowiązuje prawny zakaz takiej zabudowy, to także wówczas organ administracji byłby uprawniony odmówić lokalizacji inwestycji.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że w początkowej fazie prowadzenia postępowania przebieg gazociągu omijający działkę skarżącej był brany pod uwagę przez inwestora P. z siedzibą w T. Jednak taki przebieg został zmieniony bowiem pojawiły się przeszkody faktyczne i prawne. Mianowicie wstępna lokalizacja gazociągu na działce nr [...] należącej do Skarbu Państwa została negatywnie zaopiniowana przez Nadleśnictwo C. Negatywna opinia była spowodowana tym, że gazociąg przebiegałby przez obszar podlegający prawnej ochronie z uwagi na swoje walory dla ochrony środowiska. Nadleśnictwo wskazywało, że działka ta stanowi część terenu, który od dłuższego czasu podlegał ochronie i z tego tytułu poniesione zostały znaczące koszty przez Skarb Państwa – 914 mln złotych. Oczywiście koszt ten nie dotyczył tej konkretnej działki ale ochrona całego terenu, w skład którego wchodziła ta działka, wymagała negatywnej oceny przebiegu gazociągu również przez tę działkę. Ponadto inwestor zgłaszał zastrzeżenia natury faktycznej bowiem przebieg gazociągu koligował z istniejącym na działce nr [...] słupem energetycznym ale akurat ta okoliczność także nie miała decydującego znaczenia.
Ponadto zaproponowany przez skarżącą inny przebieg inwestycji przez działkę nr [...] oraz [...], obręb O., w ocenie inwestora również nie był możliwy ze względu na występującą infrastrukturę techniczną oraz konieczność zachowania normatywnych odległości od istniejących na tych terenach obiektów.
W konsekwencji słusznie organy uznały, że nie była możliwa zmiana trasy przebiegu gazociągu w taki sposób, aby pominąć działkę skarżącej.
Z powyższego wynika, że organy oceniając dopuszczalność ingerencji we własność prywatną celem zrealizowania inwestycji publicznej o zasadniczym znaczeniu dla bezpieczeństwa energetycznego państwa słusznie uznały, że ograniczenie własności prywatnej w okolicznościach sprawy służy w tym przypadku sprawnej realizacji inwestycji i daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Nie można uznać, że konieczność ochrony walorów środowiskowych pobliskich terenów w zestawieniu z ograniczeniem za odszkodowaniem prawa własności nie stanowiła usprawiedliwionego argumentu za zmianą przebiegu gazociągu, który przecież musi powstać bo służy nadrzędnemu celowi jakim jest bezpieczeństwo energetyczne państwa.
Wbrew ocenie Sądu I instancji, organy administracji dokonały oceny zasadności lokalizacji gazociągu na działce skarżącej i wskazały argumenty za nią przemawiające z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Organy zważyły bowiem dobra stojące za przebiegiem gazociągu przez teren chroniony oraz przez działkę skarżącej i uznały, że zasadne jest ograniczyć własność prywatną za odszkodowaniem niż narażać na negatywne konsekwencje środowisko naturalne. Ponadto brak możliwości dochowania wymogów technicznych odnośnie do lokalizacji gazociągu względem istniejącej już infrastruktury przy innym przebiegu uzasadniał z uwagi na zachowanie bezpieczeństwa i przepisów prawa w tym zakresie ograniczenie własności prywatnej skarżącej. Poza tym jeśli zamierzenie gospodarcze planowane na nieruchomości skarżącej nie będzie mogło być w pełni lub w jakiejś części zrealizowane na pozostałej części niewywłaszczonej nieruchomości, to aspekt ten znajdzie odzwierciedlenie w jej roszczeniu o odszkodowanie lub wykup nieruchomości w odrębnie prowadzonym postępowaniu.
W związku z powyższym za uzasadniony uznać należało zarzut skargi kasacyjnej Spółki tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. , art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stan faktyczny w sprawie nie dawał podstaw do stwierdzenia, że organy zaniechały oceny zachowania zasady proporcjonalności tj. wyważenia interesu prywatnego skarżącej i interesu publicznego przy ocenie przebiegu gazociągu. Argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji, zdaniem NSA, była wystarczająca dla dokonania powyższej oceny i wynik tej oceny był prawidłowy. Nie było zatem podstaw aby uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na jej wady procesowe.
Konsekwencją powyższego jest uznanie za uzasadniony zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PPSA w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z 38 pkt 4 lit f) w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24.04.2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (zwana dalej: "specustawą gazową") w zw. z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak wynika z akt sprawy inwestor dopełnił wszystkich wymogów koniecznych dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji dla planowanej inwestycji, na bieżąco odnosił się do zgłaszanych przez skarżącą zarzutów i propozycji nowego przebiegu inwestycji.
Wątpliwości skarżącej w zakresie możliwości prowadzenia działalności przy zrealizowaniu inwestycji przy niezmienionym przebiegu nie mogły prowadzić do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji. Ewentualne stwierdzenie, że inwestycja doprowadzi do braku możliwości prowadzenia przez skarżącą działalności w dotychczasowym zakresie lub w zakresie planowanym będzie miała odzwierciedlenie w wysokości odszkodowania lub rozstrzygnięciu o sposobie i zakresie wywłaszczenia w odrębnym postępowaniu.
Zaskarżona decyzja była zatem prawidłowa i nie było podstaw do jej uchylenia w części dotyczącej działki skarżącej jak uczynił to Sąd I instancji. Doszło tym samym do naruszenia przez Sąd I instancji wcześniej już przywołanych przepisów.
Słusznie zarzuca Minister Rozwoju i Technologii, że przepisy tzw. specustawy gazowej nie nakładają na organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji gazowej obowiązku badania alternatywnych wariantów przeprowadzenia inwestycji liniowej oraz badania indywidualnych skutków ingerencji w prawo własności z punktu widzenia swobody jego wykonywania względem działki skarżącej, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności.
Organy w postępowaniu uregulowanym przepisami specustawy gazowej mają jedynie obowiązek ocenić wniosek inwestora pod względem spełnienia wymogów formalnych i legalności w zakresie przepisów prawa tej ustawy i ustaw odrębnych. Przebieg inwestycji określa inwestor i organ nie może ingerować w zaproponowany wariant jeśli nie narusza on przepisów prawa. Zatem jeśli nie ingeruje w prawo własności ponad dozwolone prawem granice, to nie ma podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...]. Wyjście poza granice to naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro jednak w okolicznościach sprawy przebieg gazociągu przez działkę skarżącej wynikał z potrzeby ochrony terenów o szczególnym znaczeniu dla ochrony środowiska a proponowane opcje innego przebiegu były niemożliwe z uwagi na niedotrzymanie wymogów technicznych dla gazociągu, to nie można uznać, że organy zgadzając się na zaproponowany przez inwestora przebieg inwestycji dopuściły do naruszenia zasady proporcjonalności. Wyważono interes skarżącej z interesem publicznym (ochrona środowiska, bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo publiczne) i wykazano, że ten ostatni przeważa nad potrzebą ochrony własności prywatnej.
Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej Ministra naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. NSA nie dostrzegł wewnętrznej sprzeczności w uzasadnieniu wyroku. Sąd uznał, że wymogi formalne wniosku inwestora zostały spełnione jednak doszedł do błędnego przekonania, że organy nie wyważyły interesu skarżącej z interesem publicznym czym naruszyły zasadę proporcjonalności. To właśnie spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji.
Ponadto Sąd nie zaakceptował sytuacji, w której skarżąca mogłaby kwestionować przebieg inwestycji w stosunku do działek, do których nie posiada tytułu prawego. Od początku skarżąca kwestionowała przebieg inwestycji na działce nr [...] będącej jej własnością a inne działki pojawiały się jako możliwy, jej zdaniem, alternatywny przebieg inwestycji. Nie rościła sobie żadnych praw do działek, na których mógłby być poprowadzony gazociąg w proponowanym przez nią przebiegu.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji.