II OSK 1004/05

II OSK 1004/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Zbigniew Rausz
Symbol z opisem
6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne
Kombatanci
Sygn. powiązane
IV SA/Po 311/05 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2005-05-25
Skarżony organ
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie Anna Łuczaj (spr.) Zbigniew Rausz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 311/05 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2005 roku, sygn. akt IV SA/Po 311/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2004 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2004 roku Nr [...] oraz zasądził od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.
W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że składając w dniu 7 lipca 1997 roku wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich M. G. powołał się na fakt pełnienia funkcji łącznika Armii Krajowej na terenie J. w okresie od jesieni 1941 roku do stycznia 1945 roku. Do wniosku załączono m. in. oświadczenia dwóch świadków, którzy potwierdzili współpracę wnioskodawcy z osobami uznawanymi za członków Armii Krajowej.
Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 roku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na postawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t. j. Dz. U. z 1997 roku, Nr 142, poz. 95 ze zm.) odmówił przyznania M. G. uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy M. G. nie wystąpił - decyzja ta jest ostateczna.
W dniu 9 grudnia 2003 roku M. G. złożył pismo, w którym wyjaśnił, że przebywał w szpitalu, nadal choruje oraz że dopiero teraz odnalazł trzeciego świadka - J. W., posiadającego uprawnienia kombatanckie; w czasie II wojny światowej członka Narodowej Organizacji Wojskowej oraz Armii Krajowej. Do wniosku załączono kserokopię złożonego w dniu 1 października 2003 roku oświadczenia tej osoby potwierdzającego pełnienie przez stronę funkcji łącznika Armii Krajowej na terenie J., a nadto zaświadczenie lekarskie z dnia 3 grudnia 2003 roku, że strona pozostaje w obserwacji i leczeniu Poradni Chorób Płuc.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 roku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. i art. 22 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t. j. Dz. U. z 2002 roku, Nr 42, poz. 371) - dalej zwanej "ustawą o kombatantach" - odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 21 grudnia 1999 roku o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji podniósł, iż strona powołała się na okoliczności podnoszone przez nią w postępowaniu weryfikacyjnym, nie powołała się natomiast na ustawowe podstawy wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Kierując się dyrektywami z art. 235 § 1 k.p.a. pismo skarżącego zakwalifikowano jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 k.p.a. Zdaniem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, strona nie wykazała, aby za uchyleniem przedmiotowej decyzji przemawiał interes społeczny albo też słuszny interes strony. Wyjaśniono ponadto, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej nie było dotknięte wadą, a sama decyzja była zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania stanem prawnym.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. G.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] października 2004 roku, wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2004 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wyjaśnił powody, dla których wniosek strony rozpatrzono w trybie art. 154 k.p.a. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zauważył, że z uwagi na treść instrukcji gen. Kazimierza Sosnkowskiego z dnia 4 grudnia 1939 roku dotyczącej powołania Związku Walki Zbrojnej (ZWZ) członkiem ZWZ – AK mogła być wyłącznie osoba, która miała ukończone 17 lat, a odstępstwo od tej zasady dotyczyło wyłącznie uczestników Powstania Warszawskiego wchodzących w skład organizacji Szarych Szeregów. W ocenie organu miejsce i charakter aktywności M. G. / urodzonego 24 listopada 1928 roku / nie uzasadniają odstępstwa od tej reguły, a wykazywana współpraca z Armią Krajową nie może stanowić podstawy przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o kombatantach. Odnosząc się do treści oświadczeń świadków organ stwierdził, iż świadkowie nie precyzują zarówno okresu służby ani placówki, w której służył M. G., jak i jego stopnia, pseudonimu, dowódcy oraz nie potwierdzają faktu złożenia przez skarżącego regulaminowego przyrzeczenia. Lapidarna forma oświadczeń nie pozwala przyznać uprawnień wyłącznie na tej podstawie.
W skardze na powyższą decyzję M. G. wniósł o jej uchylenie. W ocenie skarżącego w sposób wystarczający udokumentował wniosek.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Powołując się na treść art. 154 § 1 k.p.a. organ administracji podniósł, iż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za słuszny interes strony dążenia do innej oceny tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. Uchybienie to polegało na wadliwym wyborze trybu rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 grudnia 2003 roku i w konsekwencji rozpatrzenia tego wniosku w trybie zmiany ostatecznej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący przedłożył oświadczenie trzeciego świadka na okoliczność pełnienia służby w Armii Krajowej. Zamieszczona na tym oświadczeniu data potwierdzenia jego zgodności dowodzi, że złożone zostało najpóźniej w dniu 1 października 2003 roku podczas, gdy z przedmiotowym wnioskiem skarżący wystąpił w dniu 9 grudnia 2003 roku, a więc z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. To zaś, zdaniem Sądu, uniemożliwia rozpoznanie wniosku w trybie wznowienia postępowania. Powyższe okoliczności nakazywały uznanie wniosku złożonego w dniu 9 grudnia 2003 roku za żądanie wszczęcia postępowania w nowej sprawie. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na pogląd wyrażony przez B. Adamiak i J. Borkowskiego (B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - Duże Komentarze Becka, wyd. 6, s. 641).
Sąd pierwszej instancji zauważył również, że uzasadnienie decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2004 roku (decyzja wydana w I instancji) ograniczało się wyłącznie do wyjaśnienia, z jakich powodów uznano wniosek skarżącego za wniosek o zmianę decyzji w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. oraz skupiło się na rozważaniach, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. W decyzji tej natomiast zasadnie nie rozważono, czy przedstawiony przez skarżącego nowy dowód ma znaczenie dla sprawy przyznania mu uprawnień kombatanckich. Kwestią tą Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zajął się w swojej ponownej decyzji, wydanej w dniu [...] października 2004 roku. Decyzja z dnia [...] stycznia 2004 roku podjęta została w przedmiocie uchylenia decyzji własnej o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich - w oparciu o art. 154 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie podjęte w II instancji powinno się ograniczać do kontroli tej decyzji. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji wykracza poza ramy tego przedmiotu i z naruszeniem art. 15 k.p.a. rozstrzyga merytorycznie sprawę w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich, dokonując przy tym nie tylko oceny zeznań wskazanego przez skarżącego świadka, lecz również oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy zakończonej wydaniem w dniu 21 grudnia 1999 roku ostatecznej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2005 roku złożył Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, reprezentowany przez radcę prawnego M. Ł., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 i art. 235 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zdaniem organu administracji naruszenie to polega na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ w sposób wadliwy wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) zamiast wszcząć nową sprawę administracyjną. Tymczasem organ administracji w sposób prawidłowy dokonał wyboru jedynego trybu, który w rozpoznawanej sprawie mógł mieć zastosowanie, zaś podzielenie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym orzeczeniu doprowadziłoby do wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Zgłaszając powyższy zarzut Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od M. G. na rzecz Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż sprawa uprawnień kombatanckich M. G. przed wszczęciem niniejszego postępowania zakończona została decyzją ostateczną. W tej sytuacji zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Ponieważ decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ma charakter deklaratoryjny – w tym zakresie powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 1994 roku (sygn. akt II URN 37/94, OSNP 1994/11/183) – nie jest możliwe rozstrzyganie kwestii uprawnień kombatanckich określonej osoby bez jednoczesnego wzruszenia decyzji uprzednio tę kwestię rozstrzygającej, albowiem decyzja taka dotknięta byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 roku, sygn. akt 895/81, ONSA 1981/1/47. Jedynym rozstrzygnięciem, jakie w takiej sytuacji mógłby wydać organ administracji, zdaniem organu administracji, byłoby umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dlatego też nie byłoby możliwe wykonanie innego wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a mianowicie uwzględnienia w treści decyzji zeznań nowego świadka. Decyzja bowiem stanowiłaby jedynie o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość i zasadę ne bis in idem. Dopóki bowiem orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 roku, sygn. akt I SA/Ka 2247/98, LEX nr 44391, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1167/97, LEX nr 47913).
Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania i musi rozpoznać sprawę co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1994 roku, sygn. akt III SA 1111/93, ONSA 1995/3/120). Nie ma decydującego znaczenia również tytuł pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 1987 roku, sygn. akt III SA 92/87, GAP 1988/11/144).
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zauważył, że system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2000 roku (sygn. akt I SA 286/99). Gdyby strona skarżąca powołała się w treści pisma na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania, właściwym trybem do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego byłby tryb wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1986 roku, sygn. akt II SA 634/86, ONSA 1986/2/46). Natomiast gdyby powołała się na ustawowe podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – obowiązkiem organu administracji byłoby wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w tym przedmiocie (art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 235 § 1 k.p.a.).
W ocenie pełnomocnika organu administracji, eliminacji prawidłowych decyzji z obrotu prawnego służy tryb zastosowany w rozpoznawanej sprawie przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1999 roku, sygn. akt I SA 1999/98),.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. p. s. a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 235 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji wskazując jako podstawę prawną wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, iż sądy te nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu zatem wskazanej ustawy, podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 331-332).
Odrębną kwestię stanowi prawidłowość uzasadnienia zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, o czym będzie mowa niżej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337 )
A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2004 roku oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 roku.
Pamiętać należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu niewadliwie ocenił, iż zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję wydano z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. Organ odwoławczy nie usunął bowiem naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ I instancji w zakresie wyboru trybu postępowania i rozpatrzenia wniosku M. G.
W tym miejscu przypomnieć należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m. in. w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie.
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.)
Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji.
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47)
Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2004 roku oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 roku, wydana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. i art. 22 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach /.../, nie mogą ostać się w obrocie prawnym.
Postępowanie, w wyniku którego wydana została decyzja w I instancji zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony. Z pism skarżącego nie można było jednoznacznie wnioskować, że domaga się on zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 154 k.p.a.
Powołany przez organ administracji publicznej przepis art. 235 § 1 k.p.a. nie może stanowić dostatecznego uzasadnienia dla decydowania za stronę o charakterze jej żądania. Przepis ten wprawdzie stanowi, iż skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu, lecz nie oznacza to, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeśli zatem charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony.
W niniejszej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie zwrócił dostatecznej uwagi na okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku z dnia 9 grudnia 2003 roku. W decyzji pierwszoinstancyjnej organ administracji publicznej stwierdził, iż strona nie powołała się na podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ani na ustawowe podstawy wznowienia postępowania, co ewidentnie pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku M. G. W powyższym wniosku M. G. wyraźnie powołuje się na oświadczenie odnalezionego świadka J. W., posiadającego uprawnienia kombatanckie. Dowód ten nie był przedstawiony przez wnioskodawcę w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 1999 roku o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich.
Jedną z podstaw wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nie znanych organowi, który ją wydał (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nowe dowody to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn).
(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 roku, III RN 75/01,OSNP 2002/17/401, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 roku, sygn. akt V SA 1831/00, LEX nr 51329, z dnia 5 listopada 1998 roku, sygn. akt III SA 1226/97, LEX nr 35503, z dnia 27 stycznia 1984 roku, sygn. akt SA/Wr 649/83, ONSA 1984/1/7 )
Zgodnie z art. 148 § 1 k. p. a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Uchybienie ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., o ile termin ten nie został przywrócony.
( por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1986 roku, sygn. akt III SA 1263/85 - s. 649)
Podkreślić należy, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd pierwszej instancji ustalenie, iż wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony z uchybieniem terminu nie oznacza automatycznie, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania wznowieniowego. Przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu strona może bronić się wnosząc prośbę o przywrócenie terminu / art. 58 k.p.a./.
(por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 1999 roku, sygn. akt IV SA 957/97, LEX nr 47861, z dnia 16 czerwca 1999 roku, sygn. akt V SA 573/98, LEX nr 50186).
W tej sytuacji właściwe ustalenie daty powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania jak i daty złożenia podania o wznowienie postępowania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
M. G. wniosek, który wszczął postępowanie w niniejszej sprawie złożył w dniu 9 grudnia 2003 roku załączając doń oświadczenie "odnalezionego" świadka J. W. Powyższe świadczenie zostało poświadczone za zgodność przez Światowy Związek Żołnierzy Armii Krajowej, Koło w J. w dniu 1 października 2003 roku. Datę tę przyjęto w ustaleniach Sądu pierwszej instancji jako początek biegu terminu określonego w art. 148 § 1 k. p. a., co zdeterminowało ocenę wniosku jako złożonego z uchybieniem ustawowego terminu. Jednak zarówno w decyzji z dnia [...] października 2004 roku jak i decyzji z dnia [...] stycznia 2004 roku brak jest ustaleń odnośnie daty, kiedy M. G. dowiedział się o istnieniu przedłożonego dowodu tj. kiedy otrzymał oświadczenie świadka z dnia 1 października 2003 roku.
Brak jest zatem wyjaśnienia okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy – daty, w której M. G. dowiedział się o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania. To zaś oznacza, iż bez wyjaśnienia tej okoliczności nie można – jak uczynił to Sąd pierwszej instancji - twierdzić, iż w dniu złożenia wniosku ( 9 grudnia 2003 roku) upłynął już termin ustawowy przewidziany w art. 148 § 1 k. p. a.
Z tych też względów nie znajduje uzasadnienia zbyt kategoryczne i przedwczesne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, co uniemożliwia jego rozpoznanie w trybie wznowienia postępowania. Nadto niejasne są motywy uzasadnienia wyroku w części dotyczącej "wszczęcia postępowania w nowej sprawie". Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie to postępowanie uważa za "postępowanie w nowej sprawie". Jest to sformułowanie nader nieprecyzyjne, albowiem za postępowanie w nowej sprawie uważa się w doktrynie prawa także postępowanie wznowieniowe jak również postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji czy też postępowanie w celu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej.
Podzielić należy stanowisko organu administracji publicznej, iż co do zasady sprawa załatwiona ostateczną decyzją administracyjną nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a to z uwagi na ustanowioną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Od tej zasady ustawodawca dopuszcza wyjątki w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Wyznaczone przepisami k.p.a. odstępstwa od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady, nie mogą być interpretowane rozszerzająco ( por. por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 89 ).
W niniejszej sprawie uznać należy, iż - mimo wadliwości stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zakresie wznowienia postępowania oraz mimo nieprecyzyjności uzasadnienia wyroku we wskazanym wyżej zakresie - brak dokonania przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stosownych wyjaśnień w zakresie żądania M. G. /zawartego we wniosku z dnia 9 grudnia 2003 roku / i okoliczności dotyczących zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania uzasadnia uchylenie podjętych decyzji. Dla prawidłowego bowiem rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wyjaśnienie faktycznego żądania strony / po odpowiednim pouczeniu strony – zgodnie z art. 9 k.p.a. – o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania / oraz poczynienie ustaleń w przedmiocie zachowania przez M. G. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W tym celu organ administracji winien wyjaśnić rzeczywisty zamiar strony jak i to, kiedy wnioskodawca dowiedział się o podstawie wznowienia, tj. kiedy uzyskał wiadomość o złożeniu przez świadka oświadczenia. Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ administracji publicznej rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym wykroczył z naruszeniem art. 15 k.p.a. poza granice sprawy rozstrzygniętej decyzją wydaną w I instancji, albowiem rozpatrzył sprawę w zakresie przesłanek przyznania uprawnień kombatanckich podczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została podjęta w trybie art. 154 k.p.a.
Powyższe rozważania pozwalają na konstatację, iż zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
W tym miejscu stwierdzić należy, iż w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd pierwszej instancji, to ocena ta będzie wiążąca dla organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Przepis art. 153 p.p.s.a. znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym w związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a. tej ustawy.
( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005/2/18 z glosą Z. Kmieciaka, s. 66-67 )
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.