II OSK 1003/05

II OSK 1003/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Zbigniew Rausz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ka 1290/03 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2005-04-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie Anna Łuczaj (spr.) Zbigniew Rausz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1290/03 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 roku (sygn. akt II SA/Ka 1290/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
W pisemnych motywach powyższego orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), udzielił E. i J. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie garażowo-gospodarcze. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestor wnioskiem z dnia 15 stycznia 2003 roku zgłosił zakończenie budowy budynku gospodarczego i wiaty. W dokumentacji załączonej do wniosku naniesione zostały zmiany w stosunku do projektu podstawowego polegające na wykonaniu w miejsce dwóch okien bramy garażowej oraz wentylacji i otworów okiennych. Pismem z dnia 22 stycznia 2003 roku przyjęto zgłoszenie zakończenia robót bez uwag, uznając dokonane zmiany za nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Organ zaznaczył jednakże, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku zobowiązał inwestora do zaniechania użytkowania pomieszczenia na parterze części dobudowanej jako garaż na samochód oraz do przerobienia okapu dachu w części dobudowanej od strony działki sąsiedniej, tak aby nie przekraczał szerokości 50 cm. Wskazano również, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego działki, na których zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej z możliwością adaptacji istniejącej zabudowy wielo i jednorodzinnej oraz dopuszczeniem realizacji m. in. obiektów gospodarczych lub pomocniczych towarzyszących zabudowie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S., zarzucając organowi I instancji powoływanie się na art. 71 ustawy – Prawo budowlane bez skonkretyzowania tej podstawy prawnej przez wskazanie konkretnych ustępów czy punktów tego przepisu. Odwołująca się podkreśliła, że działania inwestorów od początku zmierzały do budowy garażu, a organy administracji swoimi działaniami akceptowały ich zamierzenia.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku, wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), § 8 ust. 1 pkt 1, § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 roku w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem Wojewody inwestorzy wprawdzie zrealizowali obiekt gospodarczy z wiatą w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak do zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 15 stycznia 2003 roku dołączyli wymagane przepisami prawa dokumenty. Dokonane w trakcie realizacji obiektu zmiany uwzględnione zostały w zgłoszeniu zakończenia budowy, przyjętym przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, który stwierdził zgodność zamierzonej inwestycji z prawem gminnym.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. S. W jej ocenie organ II instancji nie wyjaśnił przyjętej podstawy prawnej, a w szczególności nie wskazał, które zapisy art. 71 ustawy – Prawo budowlane miały zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu faktycznym organ jednym zdaniem skwitował podnoszone zastrzeżenia i pominął zaistniałe zdarzenia, przy pomocy których inwestorzy zmierzali do wybudowania garażu. Organ odwoławczy powołuje się na szerokie uzasadnienie decyzji organu I instancji, które zdaniem skarżącej jest zdawkowe i sporządzone w sposób sprzeczny z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach skarżąca okazała wyrok tegoż Sądu z dnia 11 stycznia 2005 roku (sygn. akt II SA/Ka 3051/02) uchylający decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] Nr [...] – od wyroku tego nie została wniesiona skarga kasacyjna. Skarżąca przedłożyła również 5 zdjęć, które w jej ocenie dowodzą, że inwestycja od początku była realizowana jako garaż, a nie budynek gospodarczy z wiatą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, będąc uprawnionym do rozpoznania skargi na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podniósł, iż budowa przedmiotowego pomieszczenia garażowo - gospodarczego była prowadzona na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...], która została uchylona wyrokiem tego Sądu z dnia 11 stycznia 2005 roku (sygn. akt II SA/Ka 3051/02). Tym samym zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. tj. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto Sąd stwierdził, że skoro zaskarżoną decyzję, tak jak decyzję z dnia [...], wydał Wojewoda Śląski to uchybienia popełnione przez ten organ przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] pozwalają przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Obok powyższego uchybienia Sąd pierwszej instancji dostrzegł również inne wady uzasadniające uchylenie decyzji. Sąd wskazał, iż organ I instancji w podstawie prawnej powołał art. 71 ustawy – Prawo budowlane bez odesłania do konkretnych jednostek redakcyjnych, podczas gdy poszczególne ustępy i punkty tego przepisu odnoszą się do różnych stanów faktycznych. Brak zaś wskazania konkretnej podstawy prawnej uniemożliwia właściwa ocenę decyzji. Uchybienie to zostało w pewnym stopniu zniesione w decyzji organu odwoławczego, jednak i w tej decyzji brak jest precyzyjnego wskazania podstawy prawnej, albowiem organ II instancji przywołał dwa ustępy przepisu.
Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, iż przepis art. 71 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie został wykorzystany w sposób niewłaściwy, gdyż w oparciu o tą podstawę prawną można zmienić sposób użytkowania obiektu budowanego, który już istniał. W rozpoznawanej zaś sprawie dokonano zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego z wiatą na pomieszczenie garażowo - gospodarcze w sytuacji, gdy pomieszczenie to nigdy nie było wykorzystywane zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, a od początku było budowane z inną intencją niż wynikało to z pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał drogę legalizacji zmiany projektu budowlanego zastosowana przez organy za niewłaściwą. Jednocześnie Sąd wskazał, iż dalsze prowadzenie postępowania w sprawie uzależnione będzie od ewentualnych rozstrzygnięć w sprawie pozwolenia na budowę, które to postępowanie da odpowiedź na pytanie, czy w sprawie nie występuje samowola budowlana i konieczność jej legalizacji.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2005 roku wnieśli uczestnicy postępowania A. S. i J. S., reprezentowani przez adwokata J. P.
Środek odwoławczy oparto na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w następstwie uznania, że uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2002 roku utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 roku o pozwoleniu na budowę, skutkuje koniecznością wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu i w konsekwencji koniecznością uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego i Starosty [...].
W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżącej na rzecz E. i J. S. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik E. i J. S. podniósł, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 roku o pozwoleniu na budowę, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny ani Wojewoda Śląski dotychczas jej nie uchylili. Nadto decyzja ta jest wykonalna, ponieważ w ustawowym terminie nie wniesiono od niej odwołania. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez A. S. na skutek przywrócenia terminu. Nadto decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] została uchylona jedynie z tego powodu, iż Wojewoda nie uwzględnił upływu czasu od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie zbadał zaawansowania realizacji inwestycji. W wyroku z dnia 11 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w żaden sposób nie zarzucił wadliwości decyzji organu I instancji, tj. decyzji Starosty [...] z dnia [...].
W świetle powyższego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędnym jest stwierdzenie Sąd pierwszej instancji, iż budowa była prowadzona na postawie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...]. Budowa była prowadzona na podstawie nadal obowiązującej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 roku. Błędne założenie doprowadziło Sąd do błędnych wniosków, a mianowicie do uznania, że w sprawie zachodzą okoliczności z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W ocenie skarżących, nawet gdyby doszło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie zachodziłaby sytuacja opisana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie jest decyzją wydaną w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzje te pozostają wprawdzie w faktycznym związku, ale brak jest między nimi związku o charakterze prawnym.
Pełnomocnik E. i J. S. nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skoro decyzja uchylona wyrokiem z dnia 11 stycznia 2005 roku została wydana przez ten sam organ to zaskarżona decyzja także została podjęta z takim naruszeniem. Zdaniem strony Sąd pierwszej instancji nie wziął także pod uwagę odmienności treści obydwu decyzji, jak i wpływu okoliczności faktycznych na możliwość ich wydania. O ile bowiem faktyczne zakończenie inwestycji skutkuje niemożnością wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o tyle jest to okoliczność konieczna do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tak więc okoliczność, że Wojewoda Śląski nie zbadał stanu zaawansowania inwestycji może mieć wpływ na treść decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Natomiast przy wydawaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie kwestia zakończenia inwestycji została zbadana i ustalono, że inwestycja została zakończona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniosła o jej oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Skarżąca zauważyła, że zarzut skarżących, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 roku nadal funkcjonuje w obrocie prawnym jest niezasadny, albowiem decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2005 roku znak: [...]. Skarżąca podniosła również, iż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uchylona decyzja pozostaje w ścisłym związku prawnym z decyzją o zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Jeśli bowiem doszło do samowoli budowlanej (brak pozwolenia na budowę) to w żadnym wypadku nie może być legalna zmiana sposobu użytkowania obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
W piśmie procesowym z dnia 5 września 2005 roku pełnomocnik E. i J. S. oświadczył, że na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2005 roku znak: [...] została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Za chybiony należy uznać. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Po myśli zaś art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 - art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm. ) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji.
Definicję decyzji ostatecznej zawiera art. 16 § 1 k.p.a. stanowiąc, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach – art. 16 § 2 k.p.a.
A zatem decyzjami ostatecznymi są: po pierwsze - decyzje wydane przez organy I instancji, od których strony nie wniosły w ustawowym terminie odwołania i nie przywrócono terminu do złożenia odwołania, po drugie - decyzje wydane przez organy odwoławcze / organy II instancji / oraz po trzecie - decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego.
(por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 r., s. 87, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000 r., s.157, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, ZCO 1994 r., s. 10 ).
Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 roku o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym i jest wykonalna, gdyż w ustawowym terminie nie wniesiono od niej odwołania. To zaś oznacza, że budowa prowadzona była na podstawie obowiązującego nadal pozwolenia na budowę a nie jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2002 r.
Z uwagi na powyższy zarzut wskazać należy, iż - jak wynika z akt niniejszej sprawy - inwestorzy dysponowali decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 roku o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, gdyż strony w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. nie wniosły od niej odwołania.
Ta konstatacja nie prowadzi jednak do wniosku, iż wspomniana decyzja nadal istnieje w obrocie prawnym. Poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej nie można podzielić z poniższych względów.
W dniu 11 sierpnia 2000 roku A. S. złożyła odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wprawdzie postanowieniem z dnia [...] września 2000 roku Wojewoda Śląski odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania a postanowieniem z dnia [...] września 2000 roku stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 czerwca 2002 roku, sygn. akt II SA/Ka 2082/00 uchylił powyższe postanowienia zaś Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] października 2002 roku przywrócił termin do wniesienia odwołania. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku Wojewoda Śląski - po rozpatrzeniu odwołania A. S. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 roku.
W wyniku rozpoznania skargi A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 3051/02 uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2002 r. To zaś oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła przymiot ostateczności.
W tej sytuacji zaszła konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 roku. Pamiętać zatem należy, iż decyzja ta aczkolwiek pozostawała wówczas w obrocie prawnym to nie miała przymiotu ostateczności – była decyzją organu I instancji, od której wniesiono odwołanie.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie odwoławcze.
Zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji - § 2.
W literaturze prezentowany jest pogląd, że zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania dotyczy organu administracji publicznej, nie zaś strony
(por. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 314).
Reguła, zgodnie z którą wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 k.p.a.) ma zastosowanie wówczas, gdy przynajmniej jedna ze stron przystąpiła do wykonania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a inna ze stron złożyła w tym terminie odwołanie. Strona wykonująca decyzję jest obowiązana zaprzestać jej wykonywania w dniu, w którym otrzymała zawiadomienie organu administracji publicznej o wniesieniu odwołania przez inną stronę (inne strony).
(A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, s.712 i n.).
Przedstawione wyżej okoliczności dotyczące postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mają istotne znaczenie dla oceny legalności zrealizowanej budowy a zatem muszą zostać rozważone przy ponownym podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie. Jak bowiem wyżej wskazano roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe stwierdzenie należy odnieść również do prowadzenia robót budowlanych. A zatem istotne znaczenie w niniejszej sprawie mają nie tylko kwestie posiadania przez inwestorów pozwolenia na budowę ale i przymiot ostateczności tej decyzji oraz czas prowadzenia robót budowlanych i ich zakończenia.
Z tych względów za trafny należy uznać pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, iż prowadzenie postępowania w tej sprawie uzależnione jest od rozstrzygnięć w sprawie pozwolenia na budowę, w tym od ustalenia i rozważenia, czy nie występuje samowola budowlana i konieczność jej legalizacji. Uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2002 roku stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie a tym samym uzasadniało uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zasadnie także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zakwestionował zastosowaną przez organy drogę legalizacji zmiany projektu budowlanego jak i podkreślił, że w oparciu o przepis art. 71 Prawa budowlanego można zmienić sposób użytkowania obiektu budowanego, który już istniał. W rozpoznawanej natomiast sprawie dokonano zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego z wiatą na pomieszczenie garażowo - gospodarcze w sytuacji, gdy pomieszczenie to nigdy nie było wykorzystywane zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem tj. jako gospodarcze.
Organy administracji publicznej nie rozważyły też należycie znaczenie, jakie posiada dla rozstrzygnięcia rozważanej sprawy kwestia wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2003 roku, którą to zobowiązano inwestorów m. in. do przerobienia okapu dachu w części dobudowanej od strony działki sąsiedniej, tak aby nie przekraczał szerokości 50 cm. Wbrew stanowisku Starosty [...] i Wojewody Śląskiego organ nadzoru budowlanego stwierdził istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę – za takie istotne odstępstwo uznał wykonanie okapu szerszego niż 50 cm oraz okna w ścianie zbliżonej do granicy ok. 1,8 m. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzając, że okno zostało zlikwidowane a otwór zamurowany pustakami szklanymi nakaz wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego ograniczył do konieczności przerobienia okapu dachu. Nakaz ten dotyczy zatem likwidacji istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organy obu instancji przypisały w niniejszej sprawie decydujące znaczenie dokonaniu zgłoszenia zakończenia robót budowlanych bez należytego rozważenia sprawy w świetle tak art. 54 jak i art. 55 Prawa budowlanego.
Artykuł 54 ust. 1 stanowił wprawdzie wówczas, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy /.../, lecz wprowadzał jednocześnie pewne ograniczenia stanowiąc " z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57". Przepis zaś art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji – przewidywał, iż wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jeżeli właściwy organ stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę / pkt 2 / lub wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek / pkt 3 /.
Okoliczności te dodatkowo przemawiają za tym, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Dodatkowo stwierdzić należy, iż kolejna decyzja organu odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę spowodowała dalsze konsekwencje prawne.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. i J. S. pozwolenia na dobudowę do budynku mieszkalnego budynku gospodarczego z wiatą i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę uznając, iż postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe - z uwagi na wykonanie robót budowlanych.
Powyższe oznacza, iż decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2005 roku wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 roku o pozwoleniu na budowę. Decyzja Wojewody Śląskiego posiada przymiot ostateczności / nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji /. Okoliczności tej nie zmienia fakt wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W tym stanie rzeczy w obrocie prawnym nie istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.
-----------------------
10