II OSK 1001/25

II OSK 1001/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 26/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2025-02-17
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 18 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 227, art. 239, art. 241, art. 243
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2, art. 58 § 1 pkt 1, art. 182 § 1, art. 188, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1,art. 205, art. 288, art. 289 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 26/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. D. na uchwałę Rady Gminy Wejherowo z dnia 30 października 2024 r. Nr VI/99/2024 w przedmiocie przekazania wniosku o odtworzenie akt według właściwości postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie w całości i zaskarżoną uchwałę, 2. zasądzić od Gminy Wejherowo na rzecz J. D. kwotę 1187 (jeden tysiąc sto osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 17 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 26/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę J. D. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Gminy Wejherowo z dnia 30 października 2024 r. Nr VI/99/2024, wydaną na podstawie art. 243 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dotyczącą przekazania wniosku skarżącego o odtworzenie akt w postaci załącznika graficznego do uchwały Gminnej Rady Narodowej w Wejherowie nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r. do rozpatrzenia Wójtowi Gminy Wejherowo.
Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 243 K.p.a., który to przepis znajduje się w Dziale VIII k.p.a. – Skargi i wnioski. Wskazał na ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego i wnioskowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. W postępowaniu skargowym i wnioskowym, uregulowanym w Dziale VIII K.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej ani innym aktem wymienionym w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tryb wnioskowy (Dział VIII rozdział 3, art. 241 - 247 K.p.a.) jest bowiem samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku (por. postanowienie WSA w Szczecinie z 22 maja 2019 r., II SAB/Sz 34/19, LEX nr 2680188).
Sąd podkreślił, że zawiadomienie takie wywiera trojakie skutki: zakończenie postępowania skargowego w odniesieniu do sprawy, która była jej przedmiotem, możliwość wniesienia kolejnej skargi będącej wynikiem niezadowolenia ze sposobu załatwienia pierwszej skargi (art. 227 K.p.a.) oraz możliwość zastosowania trybu z art. 239 K.p.a. wobec ponowionej skargi. Na takie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie służy skarga do sądu administracyjnego. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 125/16, z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, dotyczy to również przekazania wniosku organowi właściwemu. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Wejherowo, w ocenie Sądu, jest w istocie zawiadomieniem o przekazaniu wniosku w trybie przepisów z Działu VIII K.p.a.
Zgodnie z treścią art. 243 K.p.a. jeżeli organ, który otrzymał wniosek, nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązany jest w ciągu siedmiu dni przekazać go właściwemu organowi. O przekazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę. Przekazanie wniosku w trybie art. 243 K.p.a. właściwemu organowi następuje w drodze czynności faktycznej. Przepisy działu VIII, rozdziału 3 K.p.a. nie przewidują przekazania wniosku organowi właściwemu w formie postanowienia, od którego można byłoby złożyć zażalenie. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy wyłącznie prawo wniesienia skargi zgodnie z art. 246 K.p.a. (M. Jaśkowska, komentarz do art. 243 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2013; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 40/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego.
J. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości.
Skarżący zarzucił ww. postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj, z dnia 2 kwietnia 2024,r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako K.p.a. oraz art. 243 K.p.a., znajdujące wyraz w błędnym przyjęciu przez Sąd, jakoby wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia 20 września 2024 roku o odtworzenie akt w postaci załącznika graficznego do uchwały Gminnej Rady Narodowej w Wejherowie Nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 roku złożony został w trybie art. 241 K.p.a., co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd, że Rada Gminy Wejherowo mogła przekazać ów wniosek w oparciu o art. 243 K.p.a. do rozpatrzenia Wójtowi Gminy Wejherowo, a także iż przekazanie to nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji bezpodstawnym odrzuceniem skargi.
Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano na wadliwą kwalifikację złożonego przez skarżącego wniosku o odtworzenie akt przez organ a następnie Sąd. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że przedmiotowy wniosek z 20 września 2024 roku nie został złożony w trybie art. 241 K.p.a. W petitum wspomnianego wniosku wskazano wyraźnie, iż skarżący kasacyjnie żądanie swoje opiera na treści (odpowiednio stosowanych) art. 288 P.p.s.a. oraz art. 289 § 1 P.p.s.a.
Następnie w sposób szczegółowy i obszerny przedstawiono okoliczności w jakich doszło do sformułowania powyższego wniosku o odtworzenie załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Wejherowie Nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r. opublikowanej w Dz. Urz. Województwa Gdańskiego nr 8 z dnia 30 czerwca 1986 r. Z przekazanych danych wynika, że brak tego załącznika uniemożliwia określenie przeznaczenia działki skarżącego nr [...], która na mocy decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia 7 czerwca 1991 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy Wejherowo, a skarżący kasacyjnie jest stroną postępowania sygn. akt GN.683.3.20.dg.2020.IP toczącego się z udziałem Gminy Wejherowo dotyczącego odszkodowania za pozbawienie prawa własności tej działki.
Z opisanych okoliczności wynika, że organy jak i skarżący podejmowali działania ukierunkowane na uzyskanie brakującego załącznika do planu miejscowego z 1986 r. ale dotychczas nie udało się go uzyskać. Wójt Gminy Wejherowo stanowczo twierdził, że nie dysponuje takim dokumentem.
Załącznik ten należy, zdaniem skarżącego, uznać za zaginiony, względnie zniszczony.
Zdaniem skarżącego, niewątpliwie odtworzenie zaginionego załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociażby z punktu widzenia interesu społecznego ma na tyle doniosłe znaczenie, iż uzasadnia konieczność poszukiwania takiej regulacji, która umożliwi jego sprawne przeprowadzenie.
Brak tego załącznika graficznego wyłącza możliwość wiarygodnego ustalenia, jakie było przeznaczenie objętych wspomnianym MPZP nieruchomości w okresie jego obowiązywania. Kwestia ta ma zaś kluczowe znaczenie dla wysokości odszkodowań należnych mieszkańcom Gminy.
Skarżący zwrócił uwagę, że w postępowaniu dotyczącym odszkodowania biegła rzeczoznawczyni majątkowa wykonująca na zlecenie Starosty wycenę wywłaszczonej działki nr [...], powołując się właśnie na brak załącznika graficznego do MPZP, z którego wynikałoby przeznaczenie wywłaszczonego gruntu na dzień wydania decyzji podziałowej, dokonała błędnego ustalenia przeznaczenia wycenianego (wywłaszczonego) gruntu. Autorka wyceny oparła bowiem swoje ustalenia co do przeznaczenia działki na informacji wskazanej w decyzji podziałowej Wójta Gminy Wejherowo nr RG. 8414/73/91 z dnia 7 czerwca 1991 roku (przyjmując przeznaczenie pod budowę ulicy), Działanie takie jest zaś sprzeczne z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. z dnia 28 czerwca 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1145), z którego wynika jednoznacznie, iż biegły sporządzający operat szacunkowy winien ustalić przeznaczenie nieruchomości wycenianej w oparciu o obowiązujący miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego.
Gdyby na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, iż nieruchomość w chwili wywłaszczenia przeznaczona była pod zabudowę np. mieszkaniową (jak najpewniej było w tym przypadku, albowiem informacja taka wynika z planu realizacyjnego podziału działki nr [...], z której powstała działka nr [...]) jej wartość byłaby znacznie wyższa niż przy założeniu, iż przeznaczeniem tym była budowa ulic (jak przyjęła biegła w omawianej sprawie).
Wskazując na inne tego rodzaju postępowania odszkodowawcze zauważył, że w jednej ze spraw zapadł wyrok WSA w Gdańsku z 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA.Gd 437/24, którym uchylono decyzję Wojewody Pomorskiego ustalającą odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy pozyskany przez Starostę Wejherowskiego, a to z tego właśnie powodu, iż wysokość przyznanego przez organ odszkodowania oszacowano w oparciu o przeznaczenie działki wywłaszczonej wynikające z informacji pochodzącej od Wójta Gminy Wejherowo, a nie zaś na treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Wejherowie Nr Xl/51/86 z dnia 11 lutego 1986 roku.
W uzasadnieniu tego wyroku, zapadłego na gruncie sprawy analogicznej do sprawy odszkodowawczej skarżącego kasacyjnie, dotyczącej tego samego okresu wywłaszczenia, tej samej gminy i tego samego brakującego elementu MPZP, WSA w Gdańsku wskazał: "W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane, że dla działki nr [...] plan miejscowy obowiązywał, lecz ustalenie jego treści nie jest możliwe ze względu na brak dokumentów planistycznych w gminie. Zdaniem Sądu, sam brak możliwości odnalezienia ww. dokumentacji w zasobie gminy nie może stanowić automatycznej przesłanki do zastosowania w wycenie innego przeznaczenia wskazanej dalej w art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n.".
Mając na uwadze właściwość rady narodowej stopnia podstawowego do uchwalenia planu miejscowego w stanie prawnym z 1986 r. - art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym (Dz.U. 1984 Nr 35, poz. 185) oraz właściwość Rady Gminy do uchwalanie planu miejscowego w obecnym stanie prawnym ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazuje, że tekst tej ostatniej ustawy (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) ani przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609) nie przewidują procedury odtwarzania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podobnie, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje procedury odtworzenia akt postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie oznacza to jednak, iż zaginione bądź zniszczone akta postępowań toczących się przed organami administracji publicznej nie powinny być w razie konieczności odtwarzane w oparciu o stosowane przez analogię przepisy innych procedur. Skarżący kasacyjnie przychyla się w tym zakresie do szeroko akceptowanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym, do zaginionych akt sprawy administracyjnej w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Pogląd taki wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14 czerwca 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 456/11 oraz z dnia 28 października 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 1710/08, a także w postanowieniu z dnia 21 listopada 2013 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt: II OW 109/13.
Mając na uwadze treść art. 288 P.p.s.a. skarżący wskazuje, że przedmiotowa uchwała Gminnej Rady Narodowej nie stanowi orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne. Tryb postępowania w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem określony ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego, a sama procedura planistyczna, jako całkowicie odrębnie uregulowana, nie stanowi sprawy administracyjnej.
Zatem w niniejszej sprawie konieczne jest odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących odtwarzania akt, obowiązujących na gruncie procedury sądowej. Powinna być to procedura sądowoadministracyjna (nie zaś przepisy KPC dotycząca odtwarzania akt postępowania sądowego) bowiem w stosunku do działań organów gminy systemowo bliższe są przepisy procedury sądowoadministracyjnej (w tym kontekście nie bez znaczenia winno być również to, iż uchwały dotyczące MPZP zaskarżyć można właśnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego).
W ocenie skarżącego kasacyjnie, brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za przyjęciem, iż jego wniosek rozpoznawany winien być w trybie skarg i wniosków, uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. Sąd I instancji również takowych nie wskazał. W zasadzie nad kwestią tą w ogólnie się nie pochylił, stwierdzając jedynie, iż przekazanie przez Radę Gminy Wejherowo sprawy z wniosku skarżącego kasacyjnie nastąpiło w trybie art. 243 K.p.a., w związku z czym wnioskodawcy nie przysługiwała możliwość wniesienia skargi. Aby jednak takie zapatrywanie Sądu można było uznać za jakkolwiek uzasadnione, winien był on w pierwszej kolejności wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjmuje, iż wniosek skarżącego kasacyjnie złożony został w trybie art. 241 K.p.a.
Trafnie podkreśla się w doktrynie przedmiotu, że "kryterium rozróżnienia petycji i wniosku jest stopień konkretyzacji sformułowanego żądania.
Innymi słowy, żądanie petycji jest mniej skonkretyzowane i tym samym bardziej ogólne, natomiast wniosek zawiera żądanie konkretne, ograniczające możliwe sposoby reakcji jego adresata" (M. Floraczak-Wątor, w: M. Safjan, L. Bosek (red.). Konstytucja, 1.1,2016, Nb 39).
Skarżący kasacyjnie wniósł o odtworzenie konkretnych akt (konkretnego dokumentu), kierując się przede wszystkim swoim własnym interesem, związanym z brakiem możliwości prawidłowego ustalenia wysokości należnego mu odszkodowania na skutek zaginięcia załącznika graficznego do Uchwały Gminnej Rady Narodowej. W przedmiocie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego właściwy jest Wójt Gminy. Zagadnienie objęte wnioskiem skarżącego kasacyjnie odnosi się do jego konkretnej nieruchomości, której bezspornie dotyczy przedmiotowy, mający podlegać odtworzeniu załącznik graficzny, a jednocześnie zagadnienie to (brak załącznika graficznego) rzutuje bezpośrednio na interesy majątkowe skarżącego kasacyjnie.
Mając zatem na uwadze zarówno formę jak i treść wniosku z dnia 20 września 2024 roku, nie sposób przyjąć, by złożony został on w trybie art. 241 K.p.a..
Organ administracji ma obowiązek każdorazowego, wnikliwego badania, czy skierowane do niego pismo stanowi wniosek złożony w trybie art. 241 K.p.a., czy też żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Powinność ta wynika z art. 222 K.p.a. zgodnie z którym to przepisem "O tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna". Organ nie może samodzielnie decydować o charakterze wniosku, niezależnie od wyraźnie przytoczonej w nim podstawy prawnej oraz charakteru objętego nim żądania. Przyjęcie odmiennego zapatrywania w tym zakresie prowadziłoby do nieuzasadnionego rozszerzania sfery dowolności organów administracji.
Sąd bez poczynienia na tym polu jakichkolwiek rozważań, przyjął błędnie i w zasadzie dowolnie, iż wniosek skarżącego kasacyjnie wniesiony został w trybie art. 241 K.p.a.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że z uwagi na kompetencję Rady Gminy z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do uchwalania planów miejscowych brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych (i takich też Rada Gminy nie wskazała) dla przyjęcia, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o odtworzenie akt w postaci załącznika graficznego do Uchwały Gminnej Rady Narodowej w przedmiocie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego jest Wójt Gminy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Aadministracyjnego, skarga kasacyjna J. D. jest zasadna.
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest to czy w istocie pismo skarżącego kasacyjnie z 20 września 2024 r. zatytułowane "Wniosek o odtworzenie akt" Rada Gminy Wejherowo słusznie zakwalifikowała jako wniosek z art. 241 K.p.a.
Jak stanowi art. 241 K.p.a. przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Zastosowana w tym przepisie egzemplifikacja spraw, których wniosek może dotyczyć jest przykładowa. Powoduje to, że zakres przedmiotowy tego przepisu jest bardzo szeroki. W doktrynie wskazuje się, że w przeciwieństwie jednak do skargi przedmiotem wniosku nie jest jakiś zarzut, lecz chęć ulepszenia istniejącego stanu rzeczy (por. J. Starościak [w:] Komentarz, 1964, s. 249). Zatem wniosek ten powinien w ocenie NSA wskazywać na konieczność podjęcia przez organ działania w celu poprawy istniejącego stanu rzeczy.
O tym czy pismo jest wnioskiem nie decyduje jego forma lecz treść. Skoro tak to z przedmiotowego wniosku jasno wynika, że skarżący domaga się podjęcia przez organ określonego działania tj. "odtworzenia akt w postaci załącznika graficznego do Uchwały Gminnej Rady Narodowej w Wejherowie Nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r. roku opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 8 z dnia 30 czerwca 1986 r.". Wskazuje tam jakie dowody należałoby przeprowadzić i kto ma je przeprowadzić i w jaki sposób. Nie chodzi zatem o systemową reformę odtwarzania akt danego rodzaju przez organ w celu polepszenia jego działania w tym zakresie ale o wszczęcie postępowania, które doprowadzi do odtworzenia załącznika graficznego przedmiotowej uchwały Gminnej Rady Narodowej. Skarżący kieruje ten wniosek do Rady Gminy Wejherowo bowiem obecnie ten organ jest właściwy w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z wniosku motywem jego działania jest toczące się postępowanie przed Starostą Wejherowskim o ustalenie odszkodowań za pozbawienie prawa własności nieruchomości, które mocą decyzji Wójta Gminy Wejherowo przeszły z mocy prawa na własność Gminy. Starosta wystąpił w tym postępowaniu do Wójta Gminy Wejherowo o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu wywłaszczonej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na rok 1991. Wójt odmówił wydania zaświadczenia bowiem w jego zasobach ani w archiwum Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku nie odnaleziono dokumentów dotyczących ww. uchwały. Zatem Wójt nie posiada kompletnych materiałów dotyczących tej uchwały. Również Archiwum Państwowe w Gdańsku nie posiada rzeczonej dokumentacji. Skarżący w dalszej części wniosku wskazuje, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa o samorządzie gminnym jak i przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują postępowania w sprawie odtwarzania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale istnieje stanowisko w orzecznictwie dopuszczające analogiczne zastosowanie przepisów Działu IX ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które dotyczy odtworzenia akt sądowych.
Wynika zatem z tego, że celem wniosku nie było usprawnienie działań administracji ale spowodowanie podjęcia przez Radę Gminy postępowania ukierunkowanego na odtworzenie dokumentacji planistycznej w szczególności załącznika graficznego do Uchwały Gminnej Rady Narodowej w Wejherowie z 1986 r.
Wadliwie zatem postąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając stanowisko organów, że wniosek skarżącego z 20 września 2024 r. był wnioskiem z art. 243 K.p.a. i jako, że postępowanie ze skarg i wniosków z Działu VIII K.p.a. nie wchodzi w zakres właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a., odrzucił zaskarżonym postanowieniem skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd powinien zweryfikować treść wniosku skarżącego i uznać czy rzeczywiście był to wniosek z art. 243 K.p.a. Takiej oceny w zaskarżonym postanowieniu zabrakło a zatem nie wystąpiła postawa do odrzucenia skargi z uwagi na niewłaściwość sądu do orzekania w przedmiotowej sprawie.
W ocenie NSA, Rada Gminy Wejherowo powinna rozpatrzyć wniosek skarżącego o odtworzenie akt i z racji braku w przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego a także w przepisach ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym regulacji dotyczących odtworzenia akt planistycznych odmówić wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w świetle zarzucanych mu w skardze kasacyjnej zarzutów było wadliwe i podlegało uchyleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie ocenił jaki jest charakter pisma skarżącego kasacyjnie skierowanego do organu w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt tj. załącznika graficznego do Uchwały Gminnej Rady Narodowej w Wejherowie nr XI/51/86 z 11 lutego 1986 r. przyjmując, że stanowi on wniosek z art. 241 K.p.a. i nie podał z jakich powodów prawidłowym jest zakwalifikowanie go jako takiego wniosku.
Z tych samych powodów należało uchylić zaskarżoną uchwałę bowiem wadliwie Rada Gminy Wejherowa zakwalifikowała wniosek skarżącego jako wniosek z art. 241 K.p.a. a tym samym nie mogła go przekazać do Wójta Gminy Wejherowa na mocy 243 K.p.a.
Ponownie stwierdzić należy, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera przepisów pozwalających na odtworzenie zaginionych dokumentów planistycznych. Przepisów takich nie zawiera też Kodeks postępowania administracyjnego. Jeśli zaginęły istotne dla postępowania o odszkodowanie dokumenty, to organ prowadzący to postępowania ma kompetencje do tego, by ustalić treść tych dokumentów wykorzystując w tym celu przewidziane w K.p.a. środki dowodowe np. dane wynikające z innych dokumentów.
Tym samym NSA uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., o orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.