II OSK 100/23

II OSK 100/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 642/22 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2022-10-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 73 § 4 art. 58 § 1 pkt 6 art. 182 § 1 art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 642/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r., Nr XCV/1271/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kościelniki" postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 642/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. S. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r., Nr XCV/1271/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kościelniki".
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r., Nr XCV/1271/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kościelniki", w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.).
Zarządzeniem referendarza sądowego z dnia 3 czerwca 2022 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków skargi poprzez przedstawienie dowodu, że przed wniesieniem skargi na ww. uchwałę wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.
Przesyłka zawierająca wezwanie nie została doręczona z powodu nieobecności adresata (zpo k. 22 verte). Placówka pocztowa UP Kraków 60 dwukrotnie bezskutecznie zawiadamiała skarżącą o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym (awizo z dnia 14 czerwca 2022 r. i awizo powtórne z dnia 22 czerwca 2022 r.), po czym zwróciła nieodebraną przesyłkę sądowi. Przesyłka została uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 73 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a. w dniu 28 czerwca 2022 r.
Wspomnianym na wstępie postanowieniem z 10 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 642/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt 1 odrzucił skargę Skarżącej jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., w pkt 2 orzekł o zwrocie wpisu sądowego od skargi stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Sąd wyjaśnił, że w sprawie niniejszej będzie miał zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji tego przepisu 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r.
Sąd zauważył, że art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.), stanowił, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Sąd zwrócił uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 w której Sąd ten wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r., w trybie art. 101 u.s.g., należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania.
Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa została podjęta w dniu 17 marca 2010 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 P.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, można wnieść w każdym czasie).
Sąd stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi przesłankę dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na opisaną na wstępie uchwałę, a termin do wniesienia skargi liczy się od dnia doręczenia wzywającemu odpowiedzi organu, albo od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ odpowiedzi nie udzielił. Zauważył, że skarżąca mimo upływu zakreślonego w wezwaniu terminu nie przedstawiła dowodu, że wniesienie skargi poprzedziła wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Okoliczność ta została potwierdzona w odpowiedzi na skargę, w której pełnomocnik organu oświadczył, że wezwanie takie nie zostało przez skarżącą wystosowane.
Powyższe według Sądu stanowiło podstawę do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
• art. 73 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że wezwanie do usunięcia braków skargi adresowane do skarżącej zostało jej skutecznie doręczone w trybie art. 73 § 4 P.p.s.a., podczas gdy było ono bezskuteczne, ponieważ skarżącej nie zostało pozostawione awizo i nie wiedziała o kierowanej do niej korespondencji, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym odrzuceniem skargi;
• art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w sytuacji gdy skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, zatem w konsekwencji nie istniały żadne powody do zastosowania tej normy.
Do skargi kasacyjnej dołączono pismo skarżącej z 16 marca 2022 r. do Rady Miasta Krakowa zawierające wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z potwierdzeniem jego wysłania przesyłka poleconą w dniu 16 marca 2022 r. i potwierdzeniem odbioru przez Urząd Miasta Krakowa 18 marca 2022 r. (k. 46 i 47 akt). Ponadto do skargi kasacyjnej dołączono pismo skarżącej z 17 października 2022 r. zatytułowane skarga na niepozostawienie awiza z pieczęcią UP Kraków 28 data 17 października 2020 r. i adnotacją przyjęto dn. 17.10.2022 r. z podpisem nieczytelnym, poświadczone za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, mająca, która w ocenie skarżącej kasacyjnie, czyni zarzuty skargi kasacyjnej uzasadnionymi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa, wniosła o jej oddalenie albowiem, w ocenie Rady, jest ona bezzasadna. Wystąpiła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.
Stwierdzić również należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem NSA, skarga kasacyjna M. S. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 73 § 4 P.p.s.a., który stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 73 P.p.s.a.). Art. 73 P.p.s.a. reguluje instytucję doręczenia zastępczego korespondencji sądowej w sytuacji kiedy doręczenie pisma w sposób przewidziany w art. 65-72 P.p.s.a. okazało się niemożliwe. Takim przypadkiem jest niezastanie adresata pod adresem doręczenie przesyłki. Wówczas pismo składa się w placówce pocztowej albo urzędzie gminy na okres 14 dni, dokonując jednocześnie zawiadomienia, o którym mowa w § 2 (art. 73). Zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe (§ 3). W przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy.(§ 4). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. (§ 5). W przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w art. 69 § 2, przepisy § 3 i 4 stosuje się odpowiednio (§ 6).
W okolicznościach sprawy z adnotacji Poczty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, mającym walor dokumentu urzędowego, wynika, że pismo z sądu zawierające wezwanie do wykazania przez skarżącą złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na uchwałę nie zostało doręczone w sposób wskazany w pkt 1 i pozostawiono je w placówce pocztowej AP 60, o czym w dniu 14 czerwca 2022 r. umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej (pkt 2 zpo). Dalsze adnotacje (pkt 3 ) wskazuje powód niedoręczenia przesyłki. Powodem tym było niepodjęcie przesyłki w placówki pocztowej. Powtórna awizacja miała miejsce 22 czerwca 2022 r. Wobec powyższego zasadnie Sąd przyjął, że wezwanie zostało skutecznie doręczone w trybie zastępczym 28 czerwca 2022 r. (art. 73 § 4 P.p.s.a) i nie można mieć w tym zakresie żadnych wątpliwości. Od tej daty biegł termin 7 dni na nadesłanie wezwania, który bezskutecznie upłynął 5 lipca 2022 r. Do tego czasu Sąd nie otrzymał od skarżącej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z którego wynikałoby, że zostało ono złożone do Rady Miasta Krakowa przed złożeniem skargi do sądu w dniu 15 kwietnia 2022 r. Zwrotne potwierdzenie odbioru opatrzone prawidłowymi adnotacjami organu pocztowego korzysta z domniemania prawdziwości tego co jest w nim zawarte z uwagi na przymiot dokumentu urzędowego. Można zakwestionować prawdziwość zawartych w nim danych jeżeli adresat pisma wykaże, że dane tam zawarte są niezgodne z rzeczywistością i nie mógł on odebrać przesyłki. Tym celom służy postępowanie reklamacyjne w Urzędzie pocztowym. Skarżąca twierdzi, że nie otrzymała awiza jednak złożone przez nią przy skardze kasacyjnej pismo z 17 października 2022 r. w sprawie braku awizacji pisma z sądu nie wskazuje o jaką przesyłkę z sądu chodziło i kiedy miała zostać awizowana. Nadto nie wynika z niego do którego Urzędu Pocztowego pismo to zostało złożone. Stempel poczty wskazuje na UP Kraków nr 28 zaś jak wynika z zpo Urzędem Pocztowym, który dokonywał doręczenia pisma sądu był UP Kraków 60 gdyż takie stemple widnieją na kopercie zwróconej do Sądu. Powyższe czyni niewiarygodnym twierdzenia skarżącej o reklamacji przesyłki we właściwej placówce a tym bardziej o jej uwzględnieniu. Niewłaściwa placówka pocztowa, która nie wie jakiej przesyłki dotyczy reklamacja nie mogła uwzględnić takiej reklamacji a nawet jej merytorycznie rozpatrzyć z braku danych umożliwiających ustalenie kiedy i jakiej przesyłki awizacji nie dokonano.
Zwrócić należy uwagę, że powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogło być nadesłanie przy skardze kasacyjnej pisma skarżącej z 16 marca 2022 r. zawierającego wniosek w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadanego pocztą na adres organu tego samego dnia. Okoliczność ta nie zmienia faktu, że wezwanie Sądu pozostało jednak bez odpowiedzi do dnia złożenia skargi kasacyjnej zawierającej ów wniosek. Ponadto wniosek ten nie został podpisany przez skarżącą, a nade wszystko nie zawiera wezwania organu do zaprzestania naruszenia prawa pod rygorem złożenia skargi do sądu. Oczywiście tytuł jak i treść tego wniosku zmierzają do zakwestionowania obecnie przyjętego przeznaczenia terenu i konieczności jego zmiany, stąd można by domniemywać, że właśnie w tym zakresie skarżąca domaga się usunięcia naruszenia prawa. Nie zmienia to jednak faktu, że wniosek ów nie został przedłożony na żądanie sądu w terminie do tego wyznaczonym. Stąd odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej gdyż niedopełniono podstaw jej złożenia było uzasadnione.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że wniosek o zmianę zapisów w miejscowym planie zasadniczo jest odrębnym pismem od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ pismo z 16 marca 2022 r. nie zakwalifikował jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa ale jako wniosek w sprawie zmiany przedmiotowego planu miejscowego w trybie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym skarżąca została poinformowana w piśmie z dnia 1 kwietnia 2022 r. znak: BP-01.6724.6.41.2022.BWM. W piśmie tym poinformowano skarżącą o braku podstaw do podjęcia czynności zmierzających do zmiany przedmiotowego planu, który podlega zmianom stosownie do art. 27 u.p.z.p. Skoro skarżąca miała wiedzę jak został zakwalifikowany jej wniosek, to nie mogła upatrywać w nim jednocześnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Można zatem przyjąć, że skarżąca, tak jak utrzymywał organ w odpowiedzi na skargę, nie wniosła do niego pisma, które można by zakwalifikować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi w niniejszej sprawie. Podzielić należy stanowisko organu, że z pisma z 16 marca 2022 r. nie wynika wprost, że jest to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Można jedynie domniemywać, że wskazuje ono wadliwe elementy uchwały. W ocenie NSA, pismo to na pewno wyraża wolę zmian zapisów uchwalonego planu jak czyni się to we wnioskach o zmianę planu. Nie wynika z niego kwestionowanie sposobu procedowania zaskarżonego planu, naruszenie zasad jego sporządzenia. Skarżąca nie zgadza się z jego zapisami przeznaczeniem terenu działki na teren rolniczy i teren dróg publicznych i wskazuje na potrzebę przeznaczenia go pod zabudowę zgodnie z uzyskaną wcześniej dla tego terenu decyzją o warunkach zabudowy z 2009 r. (zabudowa jednorodzinna z garażem). Skarżąca kwestionuje, że teren ten był kiedykolwiek terenem rolniczym. Jednak o charakterze wezwania do naruszenia prawa może świadczyć to, że wskazuje na ograniczenie jej prawa własności poprzez przeznaczenie jej działki na teren rolniczy zwłaszcza, ze wydano wcześniej warunki zabudowy dla tejże działki.
Jednak nawet uznając, że pismo to jest wezwaniem do naruszenia prawa a organ wadliwie je zakwalifikował jedynie jako wniosek o zmianę planu, to nie zmienia to faktu, że skarżąca na wezwanie sądu nie przedłożyła tego pisma a także nie podważyła skuteczności doręczenia zastępczego wniesioną "reklamacją".
W powyższych okolicznościach odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. było uzasadnione bowiem skarżąca nie nadesłała, że w terminie wyznaczonym przez Sąd, pisma, z którego wynikałoby, że przed złożeniem skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego wniosła do organu wezwanie o usunięcie naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).