II OSK 10/22

II OSK 10/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 848/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 848/21 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 11 lutego 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.1395.1395.2020.ML.2 w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. K. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 848/21, oddalił skargę P.K. (dalej: skarżący lub właściciel nieruchomości) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 11 lutego 2021 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 16 września 2020 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: Wojewódzki Konserwator Zabytków lub organ pierwszej instancji) wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego relikty byłego zespołu budynków zwanego "Młynem [...]", tj. bryłę zewnętrzną (mury obwodowe) budynków młyna, spichlerza i kaszarni, zlokalizowanych na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w T.
Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: Minister lub organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu odwołania właściciela nieruchomości, decyzją z 11 lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że zespół budynków "Młyna [...]" w T., znajduje się w granicach układu urbanistycznego T., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z 12 kwietnia 1976 r. Ujęty jest ponadto w gminnej ewidencji zabytków i chroniony jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T., w rejonie potoku [...].
Organ drugiej instancji podkreślił, że wszystkie segmenty zespołu młyna wykonano w technologii tradycyjnej o masywnej konstrukcji murowo-drewnianej. Kolejne fazy modernizacji spowodowały rozbudowę zespołu, a pierwotny trzon "Młyna [...]" został obudowany przybudówkami mieszczącymi m.in. warsztaty, magazyny, pawilony socjalne, laboratorium, budynek wagi i maszynownie, które w dużej części zostały rozebrane w latach 70. i 90. XX w. Przed końcem XX wieku budynki zespołu byłego "Młyna [...]" zostały całkowicie wyłączone z użytkowania, a ich wnętrza pozbawiono wyposażenia i wystroju. Organ wskazał, że w 2015 i 2018 r., w wyniku pożaru drewniane elementy konstrukcyjne istniejących głównych zabudowań przemysłowych uległy całkowitej degradacji, a dachy i ich pokrycia zostały zupełnie zniszczone, jednakże zachowały się ściany obwodowe obiektów. W tym momencie dziewiętnastowieczny kompleks "Młyna [...]" tworzą pozostałości budynków poprzemysłowych o czytelnym obrysie murów. Poszczególne segmenty charakteryzują się zróżnicowaną powierzchnią i wysokością. Elewacje oraz ściany wewnętrzne nie posiadają tynków, wyeksponowany jest wątek ceglany o różnorodnym układzie. Wystrój elewacji tworzy nieprzekształcona artykulacja otworów okiennych i drzwiowych oraz szczątkowo zachowany detal architektoniczny w postaci profilowanych gzymsów między kondygnacyjnych, boniowanie, lizeny oraz płyciny w blendach okiennych. Szczątkowo zachowana jest stolarka otworowa. W części południowej budynku spichlerza zachował się półkolisty wykusz, w którym znajdowała się klatka schodowa.
Minister zwrócił uwagę na okoliczność wcześniejszego postępowania prowadzonego w sprawie wpisania do rejestru zabytków zespołu budynków poprzemysłowych tzw. "Młyna [...]" w T. i umorzenia tego postępowania decyzją Małopolskiego Konserwatora Zabytków z 19 listopada 2008 r. Miasto T., jako poprzedni właściciel tego zespołu, planowało utworzyć w tym obiekcie centrum sztuki pod nazwą [...]. Ze względów finansowych wycofało się z tej koncepcji zagospodarowania zespołu, planując jego wyburzenie. W tej sytuacji, Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 4 stycznia 2008 r. interwencyjnie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego pod nazwą "Młyn [...]" w T. położonego na działce nr [...] przy ul. [...]. Prezydent Miasta T. w dniu 1 sierpnia 2008 r., oficjalnie potwierdził rezygnację z zamiaru wyburzenia zespołu, w związku z decyzją władz T. o jego sprzedaży. Szczegółowe wytyczne konserwatorskie miały być włączone do dokumentacji przetargowej i stanowić integralny załącznik umowy sprzedaży. Jednocześnie Prezydent Miasta T. wniósł o odstąpienie od wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego zespołu. Minister podkreślił, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z 2008 r. wskazał, że ze względu na stan zachowania obiektów zespołu "Młyna [...]" przedmiotem ochrony może być "jedynie zewnętrzna forma budynków oraz ogólny charakter niektórych wnętrz, bez możliwości ochrony pierwotnej substancji zdegradowanych drewnianych stropów". Na podstawie decyzji z 1976 r., wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczny T., ochronie podlega historyczna bryła i gabaryt zabudowań tego zespołu, ponadto opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem obiekt ten będzie chroniony przepisami prawa miejscowego. Jednocześnie do materiałów przetargowych i umowy sprzedaży zostaną załączone szczegółowe wytyczne opracowane przez Delegaturę WUOZ w T., co pozwoli na wyegzekwowanie tych wymagań na etapie zarówno projektu, jak i realizacji inwestycji. Stanowi to gwarancję utrzymania najcenniejszych wartości tego zespołu, umożliwiając jego adaptację do różnych potrzeb. Na tej podstawie Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że "cele, dla których rozpoczęto postępowanie z urzędu o wpis do rejestru zabytków zostały osiągnięte bez wydania decyzji o wpisie", dlatego można było orzec o umorzeniu tego postępowania.
Organ drugiej instancji podkreślił, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 19 listopada 2008 r. została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Pomijając ocenę prawidłowości działania organu w tej sprawie, wydane orzeczenie z 19 listopada 2008 r., nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja ta nie stoi zatem w sprzeczności z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 września 2020 r., wpisującą do rejestru zabytków relikty byłego zespołu budynków zwanego "Młynem [...]" w T.
Minister zaznaczył, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków na wskazanie wartości zabytkowych zachowanych brył i ścian obwodowych głównych budynków młyna, spichlerza i kaszarni, które przesądziły o ich wpisaniu do rejestru zabytków. Bryły i mury obwodowe budynków młyna, spichlerza i kaszarni, stanowią relikty dawnego zespołu "Młyna [...]" o wartości historycznej i artystycznej. Przesłanki wpisania tych reliktów do rejestru zabytków województwa małopolskiego zostały dostatecznie wyjaśnione w treści uzasadnienia decyzji z 16 września 2020 r. Pozostałości dawnego zespołu młyna, stanowią jeden z nielicznych w T. przykładów zabudowy poprzemysłowej o dziewiętnastowiecznej metryce. Pomimo zachowania niepełnej struktury budowlanej, obiekty te zachowały czytelny wyraz architektoniczny i stanowią dokument historii industrialnego rozwoju T. Mury obwodowe przedmiotowych trzech obiektów z tego zespołu niosą dane na temat ukształtowania charakterystycznej bryły zespołu związanej z historyczną funkcją obiektu. W związku z brakiem prowadzenia bieżących prac remontowych przynajmniej od lat 90. XX w., a przede wszystkim wskutek dwóch pożarów, obiekty te nie zachowały wewnętrznej drewnianej konstrukcji układu przestrzennego, a także konstrukcji dachów. Obecnie jedynie mury obwodowe stanowią materialny nośnik wartości historycznej i artystycznej dawnego zespołu "Młyna [...]", który był wpisany w krajobraz kulturowy miasta. Pozostałości budynków młyna, spichlerza i kaszarni posiadają walory architektoniczne, wyrażone w bryle, formach, skali oraz zachowanym skromnym detalu architektonicznym. Ich wartość zabytkowa podkreślona jest kontekstem przestrzennym, bowiem omawiany kompleks młyński usytuowany jest nad potokiem, co dokumentuje jego rolę w strukturze miejskiej oraz wskazuje na fakt, iż powstał w miejscu wcześniejszego tradycyjnego młyna wodnego. Tym samym przedmiotowe obiekty stanowią autentyczne świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów dokumentacyjnych i architektonicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że organ prawidłowo w zaskarżonej decyzji przyjął, że "relikty" byłego zespołu budynków zwanego "Młynem [...]" spełniają definicję zabytku, jak również, że w interesie społecznym leży objęcie ich ochroną przez wpis do rejestru zabytków. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarówno organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji w uzasadnieniach swych decyzji wyczerpująco opisał walory historyczne zespołu budynków zwanego "Młynem [...]" (vide s. 1–2 decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i s. 3–4 decyzji Ministra). Nie ulega wątpliwości, że powyższe ustalenia przesądzają o wartościach historycznych, ujętych w dyspozycji art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w związku z tym, iż "zespół budynków" ostał się obecnie w szczątkowej formie powstaje pytanie, czy taka forma ich zachowania usprawiedliwia objęcie ochroną konserwatorską. Odpowiedź na takie pytanie zawarta jest w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z tym artykułem, ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome, będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa – bez względu na stan zachowania. Prawnie rzecz ujmując, konieczność zapewnienia ochrony zabytkowi (lub jakiejkolwiek jego części) będącemu dziełem człowieka lub związanego z jego działalnością i stanowiącego świadectwo minionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną ustaje dopiero wówczas, gdy zabytek taki zostanie zniszczony. Zniszczenie zabytku oznacza jego unicestwienie, a nie pogorszenie (nawet bardzo znaczne) stanu technicznego. Dopiero wówczas bowiem mowa jest z natury rzeczy o nieodwracalnej utracie wartości historycznej.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotowy zabytek objęty był – przed wpisem do rejestru zabytków – ochroną zarówno przez włączenie jego karty do ewidencji zabytków (co wynika z załączonego wydruku z ewidencji), jak również chroniony był prawem miejscowym (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 24 czerwca 2010 r. – uchwała Rady Miejskiej w T. Nr [...], zm. uchwałą tej Rady 29 czerwca 2019 r.). Ze znajdujących się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej D.B. z marca 2020 r. i S.K. z grudnia 2019 r. oraz ze znajdujących się w nich zdjęć wynika wprost, że w datach ich sporządzenie obiekt nie uległ zniszczeniu, natomiast znajdował się w bardzo złym stanie technicznym. Przedmiotem żadnej z tych opinii nie było ustalenie, czy relikty byłego zespołu budynków zwanego "Młynem [...]" stanowią zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. W tym też zakresie wyłącznie władnym do oceny jest organ nadzoru konserwatorskiego. I takiej oceny – w ramach uznania administracyjnego – dokonał organ pierwszej instancji, decydując o objęciu obiektu ochroną przez jego wpis do rejestru zabytków. Nie przekroczył przy tym – wobec wiążącej go hipotezy art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie zabytków – granic uznania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego błędnego wskazania w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f (zamiast "c") Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z treści uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, iż był to błąd pisarski, niemający wpływu na treść decyzji. Oczywistym w sprawie jest, że organ ten w żadnym twierdzeniu decyzji (jej uzasadnienia) lub w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zakwalifikował byłego zespołu budynków zwanego "Młynem [...]", jako podlegającego ochronie i opiece cmentarza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że okoliczność, iż prowadzone wcześniej postępowanie administracyjne w celu wpisania obiektu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego zostało wcześniej umorzone, nie ma prawnego znaczenia dla możliwości podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. nie zamyka organowi drogi do ponownego rozpoznania sprawy, gdyż decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga merytorycznie sprawy – wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków aktualnych stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie jest władny orzekać w przedmiocie zasadności umorzenia postępowania, gdyż nie to jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy.
Skargę kasacyjną złożył P.K. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 3 pkt 1 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zespół budynków dawnego "Młyna [...]" stanowi element historycznej i artystycznej zabudowy, a tym samym posiada wartość historyczną i artystyczną;
2. art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w interesie społecznym leży objęcie ochroną zespołu budynków młyna;
3. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że relikty zespołu budynków młyna podlegają ochronie prawnej na podstawie tego przepisu, podczas gdy przepis dotyczy cmentarza lub jego pozostałości;
4. art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pozostałości zespołu budynków młyna spełniają ustawową definicję zabytku;
5. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych dalej p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na podzieleniu stanowiska wyrażonego w ekspertyzie technicznej D.B. z marca 2020 r., a nie w ekspertyzie S.K. z grudnia 2019 r., co skutkowało przyjęciem, że pomimo bardzo złego stanu technicznego obiektu oraz ryzyka powstania katastrofy budowlanej, zaleca się zachowanie substancji zabytkowej;
6. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organy ustaliły w sposób pełny stan faktyczny sprawy i wyjaśniły, dlaczego zespół budynków młyna ma wartości historyczną i artystyczną, które przemawiają za wpisaniem go do rejestru zabytków;
7. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pomimo umorzenia we wcześniejszych latach postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków (kiedy właścicielem zespołu budynków młyna było Miasto T.), zasadne było (w sytuacji zmiany właściciela) wszczęcie kolejnego postępowania;
8. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te nie zostały naruszone w sytuacji, gdy organy:
- nie podjęły wszystkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes właściciela obiektu i interes społeczny;
- nie przeprowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, albowiem nie wyjaśniono stronom przesłanek, które stały u podstaw podjętego rozstrzygnięcia;
- nie dokonano w sposób prawidłowy oceny materiału dowodowego;
- przekroczono granice uznania administracyjnego;
2. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez:
- brak przedstawienia pełnej, rzetelnej i logicznej argumentacji przemawiającej za zasadnością oddalenia skargi;
- dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego polegającej na wadliwym uznaniu, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe wnikliwie i dokładnie, przez co Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna jest zasadna.
2. Na uwzględnienie zasługują zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie podjął niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, że z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 września 2020 r. wynika, iż do rejestru zabytków województwa małopolskiego wpisane zostały relikty byłego zespołu budynków zwanego "Młynem [...]", tj. bryła zewnętrzna (mury obwodowe) budynków młyna, spichlerza i kaszarni, zlokalizowanych na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w T. Z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez D.B. sporządzonej na zlecenie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie wynika natomiast, że budynki zespołu młyna, w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane uległy już katastrofie budowlanej. "Utraciły wszystkie dachy i praktycznie wszystkie stropy. Obecny, zupełnie zły stan techniczny ww. zespołu budynków oraz wysoki stopień utraty ich autentyczności będący wynikiem pożaru, akcji gaśniczej oraz czteroletniej eksploatacji, w warunkach stałego natężenia na szkodliwe oddziaływanie zmiennych warunków atmosferycznych kwalifikuje go do rozbiórki. Pozostały tu tylko ściany i to w przeważająco złym stanie technicznym." (str. 15 ekspertyzy). Autor ekspertyzy wskazał również, że obecny, ogólny stan techniczny budynków młyna nie pozwala na dalsze pozostawanie w obecnej postaci jego ścian oraz pozostałości stropów, gdyż stanowią poważne zagrożenie katastrofą budowlaną, w promieniu rażenia oddziaływującym od kilkunastu do kilkudziesięciu metrów, licząc od granic nieruchomości. Zagraża to osobom i pojazdom poruszającym się wokół obiektu. Bezwzględnie należy zakazać parkowania pojazdów przy obiekcie (str. 16 ekspertyzy). Z ekspertyzy sporządzonej przez S.K. na zlecenie właściciela nieruchomości wynika, że jedynie spichlerz zaleca się do pozostawienia i prac remontowo-konserwatorskich zapewniających przywrócenie jego cech użytkowych (str. 11 ekspertyzy). Zdaniem autora jednopiętrowe labolatorium od strony zachodniej, maszynownia, budynek młyna i magazyn wymagają rozbiórki (str. 11 i 12 ekspertyzy).
Ustalenia organu nie wyczerpują znamion prawidłowej oceny wartości zabytkowej nieruchomości o charakterze indywidualnym. W postępowaniu dowodowym nie ustalono, czy wszystkie elementy reliktów byłego zespołu budynków zwanego "Młynem [...]" należy zachować. W decyzji organu pierwszej instancji wskazane są elementy, które w ekspertyzach zostały wskazane jako wymagające rozbiórki. Braki w ustaleniach faktycznych organu doprowadziły do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący przyczyn wpisu do rejestru zabytków reliktów byłego zespołu budynków zwanego "Młynem [...]", tj. bryły zewnętrznej (murów obwodowych) budynków młyna, spichlerza i kaszarni, zlokalizowanych na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w T. Z tego też względu zarzut naruszenia tego przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie.
3. W rozpoznawanej sprawie znaczenie ma również okoliczność wcześniejszego prowadzenia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków zespołu budynków poprzemysłowych tzw. "Młyna [...]" w T. i jego umorzenia decyzją Małopolskiego Konserwatora Zabytków z 19 listopada 2008 r. Miasto T., jako poprzedni właściciel tego zespołu, planowało utworzyć w tym obiekcie centrum sztuki pod nazwą "Młyn [...]". Ze względów finansowych wycofało się z tej koncepcji zagospodarowania zespołu, planując jego wyburzenie. W tej sytuacji, Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 4 stycznia 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego pod nazwą "Młyn [...]" w T. położonego na działce nr [...] przy ul. [...]. Prezydent Miasta T. w dniu 1 sierpnia 2008 r., oficjalnie potwierdził rezygnację z zamiaru wyburzenia zespołu, w związku z decyzją władz T. o jego sprzedaży. Szczegółowe wytyczne konserwatorskie miały być włączone do dokumentacji przetargowej i stanowić integralny załącznik umowy sprzedaży. Jednocześnie Prezydent Miasta T. wniósł o odstąpienie od wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego zespołu. Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z 2008 r. wskazał, że ze względu na stan zachowania obiektów zespołu "Młyna [...]" przedmiotem ochrony może być "jedynie zewnętrzna forma budynków oraz ogólny charakter niektórych wnętrz, bez możliwości ochrony pierwotnej substancji zdegradowanych drewnianych stropów". Na podstawie decyzji z 1976 r., wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczny T., ochronie podlega historyczna bryła i gabaryt zabudowań tego zespołu, ponadto opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem obiekt ten będzie chroniony przepisami prawa miejscowego. Jednocześnie do materiałów przetargowych i umowy sprzedaży zostaną załączone szczegółowe wytyczne opracowane przez Delegaturę WUOZ w T., co pozwoli na wyegzekwowanie tych wymagań na etapie zarówno projektu, jak i realizacji [inwestycji]. Stanowi to gwarancję utrzymania najcenniejszych wartości tego zespołu, umożliwiając jego adaptację do różnych potrzeb. Na tej podstawie Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że "cele, dla których rozpoczęto postępowanie z urzędu o wpis do rejestru zabytków zostały osiągnięte bez wydania decyzji o wpisie", dlatego można było orzec o umorzeniu tego postępowania.
Skarżący konsekwentnie zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego podnosił tę okoliczność. Zdaniem właściciela nieruchomości ponowne wszczęcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych skutkowało przeprowadzeniem postępowania administracyjnego wbrew wymogom wymienionym w art. 8 k.p.a., tj. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zdaniem skarżącego, fakt, że ten sam organ w sytuacji, kiedy "Młyn [...]" był własnością Miasta T. uznał, iż wystarczającym jest ochrona tego obiektu zapewniona "przepisami prawa miejscowego", natomiast po zmianie właściciela stwierdził, że taka ochrona jest niewystarczająca, wskazuje na naruszenie zasady równego traktowania. W rozpoznawanej sprawie Minister nie wyjaśnił dlaczego dotychczasowa ochrona jest niewystarczająca i konieczne jest wpisanie reliktów byłego zespołu budynków zwanego "Młynem [...]" do rejestru zabytków. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, czy nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która uzasadniałaby zmianę stanowiska w tym zakresie.
4. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżony wyrok i uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę. Wobec tego, że organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.