II OSK 10/06

II OSK 10/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 1929/02 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2005-09-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Alicja Plucińska – Filipowicz Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1929/02 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2002 roku w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wyrokiem z dnia 3 marca 1998 roku Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody Gdańskiego z dnia 10 lipca 1996 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 22 grudnia 1995 roku w przedmiocie nakazu rozbiórki nadziemnej części budynku usługowo – mieszkalnego w G. przy ul. G. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy rozważyć zastosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane, nie zaś ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy podjęta została przez Prezydenta Miasta G. decyzja z dnia 31 grudnia 1998 roku nakazująca W. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanej części nadziemnej budynku mieszkalno – usługowego przy ul. G. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 29 kwietnia 1999 roku.
Wyrokiem z dnia 30 października 2001 roku o sygn. akt II SA/Gd 1112/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił powyższe decyzje, uznając z jednej strony, iż organy zasadnie nakazały rozbiórkę samowolnie wybudowanej części nadziemnej budynku, zwracając z drugiej strony uwagę na to, iż decyzją z dnia 14 czerwca 1993 roku Prezydent Miasta G. nakazał skarżącemu wykonanie zabezpieczenia wykopu przy ul. G. zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej, przewidującej wykonanie tzw. wanny żelbetowej, przez co wanna ze ścianami i stropem nie została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Sąd uznał, iż organ nie powinien uchylać się od szczegółowej analizy i określenia w decyzji, jaka część obiektu została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej i podlega rozbiórce.
Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., decyzją z dnia [...] marca 2002 roku, nakazał W. K. rozbiórkę części "nadziemnej" budynku mieszkalno – usługowego składającego się z parteru, I piętra, poddasza użytkowego oraz poddasza nieużytkowego – strychu z zadaszeniem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 14 marca 2002 roku przeprowadzona została wizja lokalna na działce nr [...] przy ul. G. w G., w wyniku której stwierdzono, iż w ramach nakazanych decyzją z dnia 14 czerwca 1993 roku prac zabezpieczających wykop wykonano wannę żelbetową ze ścianami fundamentowymi na wannie oraz stropem wiążącym z wierzchu. Na przedmiotowej wannie wybudowano do końca 1994 roku parter, strop nad parterem, pierwsze piętro, strop i poddasze użytkowe oraz nieużytkowe. Wizja przeprowadzona w dniu 10 lutego 1995 roku potwierdziła, że budowa obiektu nie została zakończona, prowadzone były bowiem nadal roboty zabezpieczające, polegające na wykonaniu zadaszenia. Organ ustalił, iż budynek został wybudowany na terenie, który zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla G., zatwierdzonym uchwałą z dnia 5 marca 1969 roku, przewidziany jest w części pod projektowaną ulicę P., zaś w części pod kino. W związku z powyższym, organ uznał, iż budynek w części nadziemnej podlega przymusowej rozbiórce na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane.
W odwołaniu od tej decyzji W. K. podniósł, iż organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 30 października 2001 roku, bowiem nie wskazał w sposób precyzyjny elementów budynku, które powinny zostać rozebrane. Kwestia ta jest istotna z uwagi na fakt, iż część prac została zrealizowana w oparciu o prawomocną decyzję i w tym zakresie budynek nie podlega rozbiórce. Odwołujący się wniósł także o zawieszenie postępowania z uwagi na trwające prace nad zmianą planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i nakazał W. K. rozbiórkę części nadziemnej budynku mieszkalno – usługowego przy ul. G. w G., tj. parteru, I piętra, poddasza użytkowego i nieużytkowego, z wyłączeniem wanny żelbetowej ze ścianami fundamentowymi przykrytej żelbetowym stropem wiążącym z wierzchu. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jest w pełni uzasadniona, jednakże doprecyzowania wymagało wskazanie części budynku, jaka ma podlegać rozbiórce. Stąd organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w sprawie merytorycznie. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, iż w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. K. wskazał, iż organ nadzoru budowlanego wydał pozwolenie na zrealizowanie prac związanych z zabezpieczeniem wykopu, polegających na wybudowaniu wanny żelbetowej. Wyrażenie zgody na realizację tego obiektu, jak również niezdecydowanie o jego rozbiórce, pozostaje w sprzeczności z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozostawienie części obiektu budzi wątpliwości co do zasadności wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący zauważył, iż już w momencie podjęcia prac geologicznych organ nadzoru powiadomiony był o zamierzonej funkcji obiektu i nie sprzeciwiał się podjęciu tych prac. Wyraził zatem aprobatę dla działań inwestora. Prace zabezpieczające obejmowały również wykonanie piwnic i również to zostało zaakceptowane przez służby budowlane. Trudno zatem uznać, iż zrealizowanie części obiektu jest zgodne z planem, zaś w pozostałej części pozostaje z nim w sprzeczności. Ponadto wyłożony do wglądu nowy plan zagospodarowania terenu przewiduje funkcję mieszkalno – usługową. Stąd zasadny wydaje się wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia nowego planu. Strona skarżąca podniosła również, iż organ rozpoznający sprawę powinien uwzględniać słuszny interes strony, natomiast ta zasada postępowania administracyjnego nie została zrealizowana. Zawieszenie postępowania pozwoliłoby, do czasu uchwalenia nowego planu, uchronić skarżącego przed rozbiórką. W. K. wyjaśnił, iż obiekt jest niewielką kamienicą, której realizacja uzyskała pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę W. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, iż związany jest oceną prawną wyrażoną w poprzednio zapadłych w sprawie orzeczeniach NSA i podzielił pogląd, iż przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane nie dopuszcza możliwości odstąpienia przez organ administracji od zastosowania sankcji w postaci rozbiórki w razie stwierdzenia samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego na terenie nieprzewidzianym pod zabudowę lub przewidzianym pod zabudowę innego rodzaju. Nie uzasadniają tego ani zaawansowane prace mające na celu zmianę planu, ani jakiekolwiek względy społeczne. Fakt wybudowania przez skarżącego części nadziemnej budynku bez pozwolenia na budowę jest bezsporna, poza sporem pozostaje również to, iż pozostała część budynku została wybudowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. W ocenie Sądu zmiana planu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się obiekt, dokonana po wydaniu przez organ II instancji decyzji, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji na gruncie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Sąd stwierdził, iż z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane wynika, iż możliwe jest wybudowanie niezgodnie z przepisami jedynie części budynku, a co za tym idzie nakazanie rozbiórki właśnie tej części. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż część budynku została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, albowiem decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 14 czerwca 1993 roku nakazująca zabezpieczenie wykopu zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej miała na celu wyłącznie usunięcie zagrożenia powstałego w wyniku prowadzonych samowolnie prac ziemnych. Decyzja ta nie stanowiła natomiast akceptacji działań inwestora.
Sąd miał również na uwadze, iż wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 30 października 2001 roku i sprecyzował pojęcie "części nadziemnej budynku", nakazując rozbiórkę parteru, I piętra, poddasza użytkowego oraz nieużytkowego i wskazał, która część budynku nie podlega rozbiórce.
Odnośnie zarzutu oparcia decyzji na planie zagospodarowania przestrzennego, który nie był rewidowany co 5 lat, Sąd stwierdził, iż sam skarżący wskazywał, że od wielu lat trwają prace na jego zmianą. Ponadto NSA w wyroku z dnia 30 października 2002 roku wyraźnie stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę oparta jest na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz na treści planu obowiązującego w dacie wydawania decyzji, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. zatwierdzonego uchwałą z dnia 5 marca 1969 roku.
Sąd uznał także, iż brak było podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącego o zawieszenie postępowania, gdyż zarówno przepisy kpa, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują zawieszenia postępowania w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego opartego na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy w przyszłości możliwa jest zmiana planu zagospodarowania przestrzennego korzystna dla inwestora.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez W. K., reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniesiono zarzut:
1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku;
2) naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 i art. 8 kpa przez naruszenie podstawowej zasady prawa administracyjnego i nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu strony na skutek odmowy zawieszenia postępowania do czasu ustalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd I instancji uznał za nieistotny fakt, iż staraniem skarżącego Gmina Miasta G. dokonała zmiany planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu ulicy G., na którym został wzniesiony budynek i obecnie jego posadowienie jest zgodne z planem zagospodarowania. Takie rozstrzygnięcie prowadzi do sytuacji, w której w miejsce obiektu objętego nakazem rozbiórki zostanie wzniesiony tożsamy obiekt. Sąd I instancji nie uwzględnił również faktu, iż zaskarżone decyzje "nie odzwierciedlają stanu faktycznego na nieruchomości, tj. przede wszystkim tego, że obiekt został zrealizowany, a nakaz objęty zaskarżonymi decyzjami nie odzwierciedla rzeczywistego stanu obiektu". Przy wydawaniu rozstrzygnięć zarówno WSA w Gdańsku, jak i organy I i II instancji pominęły słuszny interes strony przez odmowę zawieszenia postępowania.
Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przedmiotem kontroli Sądu II instancji jest zatem jedynie pewien fragment sprawy rozpatrywanej w I instancji.
Przede wszystkim zauważyć należy, iż rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego.
Analiza konstrukcji zarzutów naruszenia przepisów procesowych prowadzi jednakże do wniosku, iż nie mogą one spowodować rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga bowiem prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Tymczasem, abstrahując od faktu, iż wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń kpa przez organy administracyjne dopatrywać się nie można, stwierdzić należy, że przedstawiona w rozpoznawanej sprawie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skarga kasacyjna, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, nie wskazuje żadnego konkretnego przepisu p.p.s.a., który mógłby zostać naruszony przez Sąd I instancji. Podkreślić bowiem wypada, iż sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa, a zatem nie można, czyniąc sądowi I instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego, wywodzić go z przepisów kpa, co miało miejsce w sprawie.
Okoliczność braku przytoczenia przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania wywołuje ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, obligowany jest do uznania za wiążący w sprawie stan faktyczny przyjęty za podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia.
Odnośnie powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku, należy przede wszystkim zauważyć, iż jej autor nie wskazał, o przepis jakiego aktu prawnego chodzi (warto wspomnieć tylko, że we wskazanej dacie uchwalone zostały trzy ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie zajmuje się konkretyzowaniem zarzutów i ustalaniem rzeczywistej woli skarżącego, gdyż obowiązek precyzyjnego wskazania przepisów i aktów prawnych leży w gestii wnoszącego skargę kasacyjną, a zatem Sąd nie był uprawniony do wyjaśniania intencji autora skargi.
Ponadto należy zauważyć, iż z treści skargi kasacyjnej nie wynika, czy jej autor podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, czego wymaga art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jak już wskazano we wcześniejszych rozważaniach, wskazanie podstaw kasacyjnych to nie tylko konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, ale uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, w tym poprzez wskazanie postaci naruszenia. Tymczasem nie sposób uznać za uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego, zawartego w motywach skargi kasacyjnej, niezrozumiałego i niepoddającego się weryfikacji twierdzenia, że "WSA nie uwzględnił faktu, iż zaskarżone decyzje nie odzwierciedlają stanu faktycznego na nieruchomości, tj. tego, że obiekt został zrealizowany, a nakaz nie odzwierciedla rzeczywistego stanu obiektu".
Mając powyższe na względzie należy uznać, iż skarga kasacyjna w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie spełnia warunków umożliwiających Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.