II OSK 1/20

II OSK 1/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1082/18 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2019-06-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 61 ust. 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1082/18 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 października 2018 r., nr SKO.UL/41.7/1114/2018/12235/PS w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. R. na rzecz P. W. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1082/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 października 2018 r., nr SKO.UL/41.7/1114/2018/12235/PS w przedmiocie warunków zabudowy terenu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia 18 lipca 2018 r., nr GN.6730.119.2017 (pkt 1) i zasądził na rzecz strony skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Działając na wniosek P. W., Wójt Gminy Ś. decyzją z dnia 18 lipca 2018 r., nr GN.6730.119.2017, ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia "budowa budynku usługowo – handlowego z miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą techniczną" na działce o numerze ewidencyjnym [...]1, gmina Ś., obręb Ś.
Dla przedmiotowej inwestycji ustalono następujące parametry:
- powierzchnia sprzedaży - do 300,0 m2,
- pow. zabudowy - ok. 360,0 m2,
- kubatura - ok. 1800,0 m2.
- wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej - od 0,30 do 0,40, przy czym średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,20, biorąc pod uwagę, iż średni wskaźnik zawiera zarówno wskaźniki obliczone dla zabudowy mieszkaniowej jak i zabudowy usługowej zaproponowany wskaźnik mieści się we wskaźnikach istniejących dla zabudowy usługowej i nawiązuje bezpośrednio do nich,
- szerokość elewacji frontowej - 10,5 m, +/- tolerancja do 20% dla parametru,
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od średniego poziomu terenu do okapu dachu lub jej gzymsu lub attyki - od 4,0 m do 6,0 m, średni parametr wynosi 5,4 m, tym samym nie stanowi zagrożenia dla lokalnego ładu przestrzennego.
Organ zobowiązał wnioskodawcę do skomunikowania działki [...]1 z drogą publiczną (ul. R.) poprzez działkę o nr [...]2 stanowiącą wewnętrzną drogę dojazdową, na której zlokalizowany jest zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] bez możliwości wykonania bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr [...]1.
Ponadto ustalono 12 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie przedmiotowej działki.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i P. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Wójta.
P. R. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucił organowi odwoławczemu:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 u.p.z.p., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki do wydania warunków zabudowy, pomimo, że działka nie spełnia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu występującego w obszarze objętym wnioskiem Inwestora, oraz nie posiada dostępu do drogi koniecznej,
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że proponowana lokalizacja budynku jest zgodna z funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu występującymi w obszarze objętym wnioskiem inwestora, pomimo że analiza materiału dowodowego wynika, że w analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na obszarze o niskim stopniu wykorzystania terenu pod zabudowę, a o wysokim wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej,
3) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez ustalenie granic analizowanego obszaru w odległości od 70 m do 90 m, pomimo że zgodnie z treścią naruszonego przepisu i ugruntowanym orzecznictwem obszar ustala się w odległości nie mniejszej niż 50 m, a powyżej tej wartości, jedynie z ściśle uzasadnionych sytuacjach,
4) § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki nr [...]1 wynosi od 0,30 do 0,40, pomimo, że średni wskaźnik zabudowy działek wynosi 0,20,
5) § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskaźnika nowej zabudowy do powierzchni działki nr [...]1 wynosi od 0,30 do 0,40, pomimo, że z analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 18 lipca 2018 r. nie wynika dlaczego przyjęto właśnie tak wysoki wskaźnik,
6) § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: "r.w.t.") w zw. z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p, przez błędną wykładnię, polegające na przyjęciu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 15% powierzchni działki, pomimo, że z samej zaskarżonej decyzji wynika, że odprowadzanie wód opadowych odbywać się będzie na własny teren nieutwardzony, co uniemożliwi naturalną wegetację roślin oraz jest to niezgodne z przyjętym ładem przestrzennym analizowanego obszaru,
7) § 3 pkt 22 r.w.t. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p, przez błędne przyjęcie, że nie ma kompetencji do orzekania na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia, pomimo że organ I instancji wydał decyzję na podstawie rozporządzenia ustalając wartość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej,
8) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działka, na której planowana jest inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej, pomimo że droga wewnętrzna obejmująca działkę nr [...]2 nie zapewnia prawnego, faktycznego, realnego i bezwarunkowego dostępu do drogi publicznej,
9) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej: "k.c."), polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, pomimo że inwestor nie wykazał za pomocą jakichkolwiek dowodów, że posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli działki nr [...]2 na zmianę sposobu gospodarowania tej działki, tj. korzystanie z niej w zakresie wskazanym we wniosku, czy na ustanowienie na rzecz działki [...]1 służebności drogi,
10) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaskarżona decyzja stanowi formę kształtowania ładu przestrzennego z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że dotychczasowa polityka kształtowania ładu przestrzennego w tym obrębie była diametralnie odmienna,
11) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: "Prawo budowlane"), w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że właściciele działek o nr [...]3 oraz o nr [...]4, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]2 – drogi wewnętrznej nie są stronami niniejszego postępowania, pomimo, że z uwagi na realizację inwestycji również na działce nr [...]2 poprzez wykonanie nakazu Zarządu Dróg Województwa Śląskiego, znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie oddziaływani inwestycji, czym pozbawia się ich ochrony własnego interesu prawnego;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie:
12) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli,
13) art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,
14) art. 107 k.p.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji uniemożliwiające merytoryczne ustosunkowanie się do twierdzeń organu II instancji.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił wniesioną skargę, przy czym uznał za prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Również samą analizę uznał za przeprowadzoną co do zasady prawidłowo, wskazując jednak, że niektóre wywiedzione z niej wnioski mogą budzić poważne wątpliwości. W ocenie Sądu, organ nie wykazał dlaczego wyraził zgodę na odstępstwa od średnich wyników analizy dotyczących współczynnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Z tego też względu Sąd przyjął, że zarzuty oznaczone numerami 4, 5 i częściowo 6 są uzasadnione.
Ponadto Sąd zakwestionował ustalenia w zakresie miejsc parkingowych dla 12 samochodów osobowych. W ocenie Sądu niemożliwe jest zlokalizowanie na działce inwestora o powierzchni 708 m2 i 360 m2 powierzchni zabudowy 12 miejsc parkingowych. W tym względzie Sąd odwołał się do treści § 21 ust. 1 pkt 1 r.w.t., który wskazuje, że wymiary takiego miejsca (dla samochodu osobowego) wynoszą 2.5 m na 5 m – czyli 12,5 m2 oraz podkreślił, że nie cały pozostały niezbudowany teren działki może być przeznaczony pod miejsca postojowe, ponieważ należy jeszcze zapewnić możliwość dojazdu do tych miejsc.
Sąd uznał też za częściowo zasadny zarzut oznaczony numerem 11, dotyczący określenia stron postępowania, przyjmując że organy administracji w ogóle nie rozważyły występowania interesu prawnego u właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podkreślił, że w rozstrzyganej sprawie jest to szczególnie ważne, ze względu na to, że działka inwestycyjna jest skomunikowana z drogą publiczną przez działkę stanowiącą współwłasność właścicieli sąsiadujących działek. Konieczne jest zatem rozważenie, którzy z nich posiadają interes prawny w rozstrzyganej sprawie. W związku z powyższym Sąd uznał, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a.
Wreszcie Sąd podniósł, że uzasadnienie organów obu instancji jest niezwykle lakoniczne. W przypadku uzasadnienia organu II instancji nie odniesiono się w nim dogłębnie do argumentacji odwołania. Zatem również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należało – zdaniem Sądu – uznać za zasadny.
Natomiast za niemożliwe, na obecnym etapie postępowania Sąd uznał dokonanie oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty dotyczące przyjęcia, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia MI, przejawiające się tym, że WSA w Gliwicach w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo braku podstaw do tego, a to w związku z tym, że w decyzji uchylonej wraz z zaskarżoną decyzją, organ pierwszej instancji przekonująco uzasadnił dlaczego odstąpił od średnich wyników analizy dotyczących współczynnika powierzchni zabudowy I powierzchni biologicznie czynnej,
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1)-5) u.p.z.p., przejawiające się tym, że WSA w Gliwicach w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo braku podstaw do tego, a to w związku z tym, że określone w decyzji uchylonej wraz z zaskarżoną decyzją wskaźniki, w tym powierzchni zabudowy i biologicznie czynnej ustalono uwzględniając takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (działki sąsiednie), a także uwzględniając w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne,
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1. u.p.z.p., przejawiające się tym, że WSA w Gliwicach w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo braku podstaw do tego, a to w związku z tym, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepisy rozporządzeń wykonawczych do ustawy – Prawo budowlane (w tym Rozporządzenie) nie stanowią natomiast takich "przepisów odrębnych" na etapie ustalania warunków zabudowy (wymogi wynikające z Rozporządzenia, w tym ilość i rozmieszczenie miejsc postojowych, będą badane dopiero na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego),
d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. § 18-21 r.w.t., przejawiające się tym, że WSA w Gliwicach w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo braku podstaw do tego, a to w związku z tym, że wadliwie uznał, iż r.w.t. (określające m.in. ilość i rozmieszczenie miejsc postojowych) mają lub mogą mieć zastosowanie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy,
e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przejawiające się tym, że WSA w Gliwicach w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo braku podstaw do tego, a to w związku z tym, że współwłaściciele działki drogowej (infrastrukturalnej) nie posiadają interesu prawnego w byciu stroną, bowiem zamierzenie Skarżącego nie oddziałuje na tą nieruchomość,
f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przejawiające się tym, że WSA w Gliwicach w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo braku podstaw do tego, a to w związku z tym, że współwłaściciele działki drogowej (infrastrukturalnej) nie posiadają interesu prawnego w byciu stroną, bowiem zamierzenie skarżącego nie oddziałuje na tą nieruchomość,
g. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, że WSA w Gliwicach w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo braku podstaw do tego, a to w związku z tym, że zostały one wydane po przeprowadzeniu prawidłowej oraz wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,
h. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy; niewskazanie, jakie z uchybień miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i z jakich powodów tak je zakwalifikowano; uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzanej bez wykazania i uzasadnienia, że stwierdzone przez WSA w Gliwicach naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także brak jasnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przy niewątpliwie znanym stanie faktycznym,
i. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 133 p.p.s.a. oraz 134 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiające się tym, że WSA w Gliwicach nie dokonał pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez brak wnikliwej analizy wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (załącznika graficznego do wniosku o warunki zabudowy, złożonym w organie po odmowie skomunikowania inwestycji bezpośrednio z ul. R.) co spowodowało ograniczenie kontroli zgodności z prawem wydanych w sprawie rozstrzygnięć i spowodowało wadliwe przyjęcie, że brak jest koniecznego dojazdu do miejsc postojowych (podczas gdy dojazd do nich następuje bezpośrednio z drogi wewnętrznej, w której skarżący jest współwłaścicielem) oraz, że niemożliwe jest zlokalizowanie na działce skarżącego 12 miejsc postojowych, podczas gdy z ww. załącznika wynika, że taka możliwość istnieje, a w zakresie rozważań dot. miejsc postojowych WSA w Gliwicach wykroczył poza granice sprawy administracyjnej, wypowiedział się bowiem w kwestii, która powinna być rozstrzygana dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę,
uchybienia te miały istotny wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, gdyż w ich wyniku WSA w Gliwicach wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżona decyzję i decyzję ją poprzedzająca, pomimo tego, że spełnione zaistniały warunki przesłanki do ich wydania i odpowiadały one prawu.
2) Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
a. art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia MI, poprzez błędna jego wykładnie i przyjęcie, że wyznaczenie innego niż średni wskaźnika powierzchni zabudowy wymaga przekonującego, nadzwyczajnego uzasadnienia, podczas gdy z analizy stanowiącej część decyzji wynika dopuszczalność ustalenia innego niż średniego wskaźnika w tym zakresie i stanowi to wystarczającą przesłankę do jego ustalenia,
b. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe wydanie decyzji warunkach zabudowy uchylonej wraz z zaskarżoną decyzją podczas gdy warunki te zostały spełnione a przeprowadzona analiza stanowiąca część decyzji uzasadnia przyjęte w decyzji wskaźniki nowej zabudowy,
c. art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi, względnie błędną władnie poprzez uznanie że przepisy rozporządzeń wykonawczych do ustawy - Prawo budowlane stanowią "odrębne przepisy" o którym mowa w art. 56 u.p.z.p.,
d. § 18-21 r.w.t., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest analizowanie ilości, rozmieszczenia oraz dojazdu do miejsc postojowych, podczas gdy Warunki techniczne są przepisami wykonawczymi do ustawy prawo budowlane i stosowane są na etapie postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na budowę.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, na wypadek nieuznania zarzutów procesowych, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Nadto, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z projektu zagospodarowania terenu złożonego wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przed wydaniem wyroku i w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy uchyloną wraz z zaskarżoną decyzją, na okoliczność możliwości zlokalizowania miejsc postojowych, dojazdu do nich bezpośrednio z drogi wewnętrznej, zgodności zamierzenia z przepisami wykonawczymi ustawy prawo budowlane.
Jednocześnie, wnioskiem z dnia 11 września 2019 r., skarżący kasacyjnie wniósł o wykładnię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2019 r.
W ocenie skarżącego kasacyjnie wątpliwości rodzi treść następującego fragmentu uzasadnienia ww. wyroku, cyt.:
"W ocenie Sądu niemożliwe jest zlokalizowanie na działce inwestora 12 (...) miejsc parkingowych. Nie chodzi tu o samą ich powierzchnię (zajmującą około połowy niezabudowanego terenu). Konieczne jest również zapewnienie dojazdu do tych miejsc. Mogą być one wreszcie zlokalizowane tylko na części nieruchomości – ze względu na warunki techniczne. Ten problem w ogóle nie został przez organy administracji dostrzeżony";
Oraz zdania: "Ponownie rozpatrując sprawę wójt Gminy Ś. weźmie pod uwagę poczynione rozważania Sądu".
Wątpliwości dotyczą tego, czy powyższe zdania należy rozumieć tak, że:
1) kwestia zgodności usytuowania miejsc parkingowych z przepisami warunków technicznych nie jest przesądzona (a jedynie poddana pod wątpliwość) wyrokiem Sądu, zaś w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien poczynione w tym zakresie rozważania Sądu wziąć pod rozwagę - np. poprzez wyjaśnienie kwestii sposobu dojazdu do tych miejsc (co oznaczałoby, że Sąd podał w tym fragmencie jedynie wskazania co do dalszego postępowania, nie formułując wiążącej oceny prawnej co do zgodności planowanej inwestycji z odpowiednimi warunkami technicznymi);
2) czy też należy przyjąć, że inwestycja, objęta wnioskiem inwestora, jest w ocenie Sądu wprost niezgodna z przepisami (dotyczącymi – uzup. NSA) warunków technicznych i ta kwestia jest przesądzona wyrokiem sądu. Jeśli tak, to dodatkowo powstaje wątpliwość, których przepisów rozporządzenia dotyczy ww. ocena prawna.
Postanowieniem z dnia 7 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozstrzygnął wątpliwości co do treści wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/GI 1082/18 w ten sposób, że podczas ponownego rozpoznania sprawy w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy organ jest zobowiązany wziąć pod uwagę fizyczną możliwość usytuowania miejsc parkingowych.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że możliwość fizycznego usytuowania miejsc parkingowych nie została zbadana przez organ. Nie wystarczy bowiem ustalić, że suma powierzchni 12 miejsc zajmowałaby mniej więcej połowę terenu niezabudowanego. Nadto konieczne jest, zdaniem Sądu, wyznaczenie linii tych miejsc, zmierzenie ich odległości od budynku, a także zapewnienie możliwości dojazdu do nich.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną podzieliło stanowisko skarżącego kasacyjnie oraz wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Ponadto podniosło, że skarga kasacyjna jest dotknięta brakiem formalnym, albowiem nie zawiera numeru PESEL skarżącego kasacyjnie.
Pismem z dnia 2 października 2019 r. pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie uzupełnił ww. brak.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną zostały również wniesione przez uczestników postępowania: A. R., P. R. oraz uczestników określonych jako "sąsiedzi ul. R. [...]" – A. W., L. S., J. T., K. C., C. K., A. P. i K. P. oraz dwie osoby, których podpis nie pozwala na identyfikację. We wszystkich tych pismach, mających tę samą treść, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej P. W. oraz zasądzenie od P. W. na rzecz wnoszących odpowiedzi kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pismem z dnia 8 października 2022 r., P. R., A. R., P. W., A. W., K. C., A. B., L. S., A. P., K. P., C. K., D. D. i R. D., udzielili odpowiedzi na "Pismo z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1/20 Naczelnego Sądu Administracyjnego", podtrzymując stanowisko zawarte w poprzednich odpowiedziach na skargę kasacyjną oraz powtarzając ich treść. Nadto poinformowali, że Skarżący kasacyjnie wystąpił ponownie o ustalenie warunków zabudowy oraz że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r. (SA/Gl 803/21) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Motywy niniejszego orzeczenia i ocena trafności zarzutów zostaną przestawione zgodnie z systematyką zgrupowania zarzutów przyjętą w uzasadnieniu do skargi kasacyjnej.
Należy zgodzić się ze Skarżącym kasacyjnie, co do błędnej oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zakresie ustalenia przez organ wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Organ stosując § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, odstąpił od wyznaczenia powyższego wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Odstąpienie to zostało uzasadnione charakterem zabudowy budynkiem usługowo – handlowym. Średnia tego wskaźnika na obszarze analizowanym wynosi 0,20, zaś wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony w wielkości od 0,30 do 0,40. Z treści decyzji o warunkach zabudowy oraz załączonej do niej analizy wynika, że średnia wskaźnika 0,20 jest wypadkową dominującej na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, której uzupełnieniem jest zabudowa usługowa. W tych okolicznościach organ słusznie odniósł się do wyznaczenia powyższego wskaźnika biorąc pod uwagę zabudowę pełniącą funkcję handlowo – usługową.
Zarzut dotyczący oceny przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie liczby miejsc postojowych, należy rozpatrywać w dwóch płaszczyznach. Pierwsza odnosi się do kwestii uznawania przepisów r.w.t., jako przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., z którego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy zależy między innymi od zgodności "decyzji" (a ściślej treści decyzji, której oczekuje wnioskodawca) z przepisami odrębnymi. W tej płaszczyźnie nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego kasacyjnie, że przepisy r.w.t. jako przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego, nie mają zastosowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Użycie w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. zwrotu nieostrego "przepisy odrębne" jest zabiegiem w pełni uzasadnionym. Katalog przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., nie jest katalogiem stałym. Liczba oraz rodzaj przepisów uznanych za przepisy odrębne zależy bowiem od faktycznych i prawnych uwarunkowań terenu, co do którego są ustalane warunki zabudowy, w tym sposobu jego zagospodarowania. Gdy na terenie tym znajduje się zabudowa bądź jest planowana, wówczas w tym właśnie zakresie należy uznać przepisy r.w.t. za przepisy odrębne.
Zarówno przepisy u.p.z.p. jak i przepisy r.w.t. normują przebieg procesu inwestycyjno – budowlanego. Przeznaczanie terenów pod zabudowę na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami u.p.z.p. stanowi fazę tego procesu poprzedzającą realizację planowanej inwestycji budowlanej, do której dochodzi na terenie do tego przewidzianym między innymi za sprawą decyzji o warunkach zabudowy.
Natomiast inną rzeczą jest to, czy przepisy r.t.w. mają zastosowanie (wiążą) organ ustalający warunki zabudowy przy dokonywaniu konkretnych ustaleń. W realiach niniejszej sprawny należy udzielić odpowiedzi negatywnej, albowiem ustalenia warunków zabudowy nie dookreślają lokalizacji inwestycji w takim stopniu szczegółowości, jak choćby projekt budowlany zatwierdzony decyzją administracyjną. Zatem szczegółowe wytyczenie miejsc postojowych na przedmiotowej działce z uwzględnieniem § 18-21 r.w.t. nastąpi na etapie udzielania pozwolenia na budowę, nie zaś w postępowaniu w sprawie ustalania warunków zabudowy. Warto w tym względzie zwrócić uwagę na to, że zaskarżona decyzja nie wskazuje precyzyjnie m.in. powierzchni zabudowy, posługując się określeniem ok. 360 m2. Stąd też na tym etapie procesu inwestycyjno – budowlanego dokonywanie szczegółowych ustaleń nie jest jeszcze możliwe.
Z tych też względów nie sposób zgodzić się z Sądem I Instancji, że w decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest wyznaczenie linii miejsc postojowych.
Kolejne zarzuty dotyczą oceny przez Sąd I instancji określenia stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce Skarżącego kasacyjnie. Również w tym względzie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji. Po pierwsze, administracyjne akta sprawy świadczą o błędnej tezie zawartej w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, jakoby "organy administracji w ogóle nie rozważyły występowania interesu prawnego u właścicieli sąsiednich nieruchomości" (s. 7 uzasadnienia wyroku WSA). Otóż w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, wskazano na szereg pism stron postępowania, sporządzonych w związku z wcześniejszym postępowaniem (w którym również uczestniczyły w charakterze stron) dotyczącym przedmiotowej działki, zakończonym decyzją, uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r., na skutek których wprowadzono korekty parametrów inwestycji (s. 5 decyzji z dn. 18 lipca 2018 r.). Ponadto w decyzji z dnia 18 lipca 2018 r. utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję SKO, organ ustosunkował się do pism stron z 9 i 12 czerwca 2018 r. dotyczących kwestii dostępu do drogi publicznej z przedmiotowej działki (s. 6 decyzji z dn. 18 lipca 2018 r.). Zatem nie sposób uznać za trafne cytowane powyżej twierdzenie Sądu I instancji.
Po drugie, ewentualny niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi podstawę do wznowienia tego postępowania na wniosek tej strony, przy czym jak wynika to z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, inne podmioty (tak jak w tym przypadku Skarżący) nie mogą się skutecznie powoływać na tę okoliczność (zob. m.in.: wyrok NSA z 24.11.2020 r., II OSK 1584/18, LEX nr 3093289; wyrok NSA z 28.04.2021 r., III FSK 3238/21, LEX nr 3224914; wyrok NSA z 28.07.2021 r., II OSK 3144/18, LEX nr 3265343; wyrok NSA z 25.08.2021 r., II OSK 3482/18, LEX nr 3241137; wyrok NSA z 21.06.2022 r., I OSK 1897/21, LEX nr 3358134).
Również ostatni zarzut – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., należy uznać za zasadny w zakresie, w jakim Sąd uchylając zaskarżona decyzję i poprzedzające ją rozstrzygnięcie, nie zawarł wskazania co do dalszego postępowania dotyczącego kwestionowanych uzasadnień decyzji obu instancji. Za takie wskazanie nie można bowiem uznać stwierdzenia: "Uzasadnienie organów obu instancji jest niezwykle lakoniczne. W przypadku uzasadnienia organu II instancji nie odniesiono się również dogłębnie do argumentacji odwołania."
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.