II OSK 1/18

II OSK 1/18 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2018-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 2/17 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2017-04-04
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 104  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 31 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 2/17 o odrzuceniu skargi [...] na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wskazania miejsca odbioru odpadów komunalnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) we Wrocławiu postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 2/17 odrzucił skargę [...] na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wskazania miejsca odbioru odpadów komunalnych.
W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. [...] wniosła skargę na "zaniechanie przez Prezydenta Wrocławia reprezentującego Gminę Wrocław i bezczynność w podjęciu czynności oraz przewlekłości w sprawie żądania skarżącego z dnia 16 września 2016 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i zakończenie go w sposób określony w przepisie art. 104 § K.p.a.". Strona wniosła, aby sąd ten uznał, że w sprawie nastąpiła bezczynności, przewlekłości i zaniechanie Prezydenta Wrocławia działającego w imieniu Gminy Wrocław w sprawie wydania rozstrzygnięcia w sprawie wskazania miejsca i pojemników do odbioru odpadów komunalnych i selektywnej zbiórki odpadów, o czym mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm. – w skrócie "Uczpg" (art. 6c ust. 1 w zw. z art. 6d ust. 1; art. 6f ust. 1); nakazanie organowi, aby w terminie 14-tu dni od daty uznania przez Sąd wniesionej skargi za zasadną, wydał rozstrzygniecie w sposób prawem przewidziany, o czym mowa w art. 104 § K.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej. Strona skarżąca podniosła również, że Sąd Okręgowy we Wrocławiu II Wydział Cywilny Odwoławczy prawomocnie uznał się za niewłaściwy, co wyłącza ewentualne zastosowanie uregulowania zawartego w art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie: t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) Sąd powszechny ustalił, że obowiązek podstawienia stronie skarżącej pojemników jest obowiązkiem i spoczywa na Gminie Wrocław, natomiast sprawa nie należy do kognicji sądów powszechnych.
W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że biorąc pod uwagę fakt, iż postępowanie w tej sprawie należy do postępowań administracyjnych, zastosowanie w sprawie mają przepisy K.p.a. Organ zatem na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. w dniu 16 września 2016 r. winien wszcząć postępowanie (art. 61 § 3 K.p.a.). Organ od dnia 16 września 2016 r. w sprawie zachował całkowitą inercję, albowiem zaniechał wszczęcia postępowania administracyjnego, załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 § 1 K.p.a., czym świadomie uniemożliwia poddanie jego stanowiska kontroli w trybie odwoławczym (art. 127 § 1 K.p.a.) i ewentualnie kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 50 § 1 Ppsa). Tym samym postępowanie organu jest rażąco niezgodne z prawem. Zdaniem skarżącej narusza zasady ogólne określone w art. 6 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. w zw. z "art. 31.1 ustawy zasadniczej". W dniu 28 października 2016 r. strona skarżąca wezwała organ (art. 52 § 4 Ppsa) do usunięcia naruszania prawa, czym wypełniła ustawowy obowiązek przed złożeniem skargi do sądu. Wezwanie to organ całkowicie zignorował. Na podstawie uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w zw. z art. 6c ust. 1 w zw. z art. 6d ust. 1 i art. 6f ust. 1 Uczpg Gmina Wrocław ma ustawowy obowiązek zapewnić stronie skarżącej pojemniki do odbioru odpadów komunalnych oraz selektywnej zbiórki odpadów (prawomocne ustalenie sądu powszechnego). Obowiązkiem strony skarżącej jest dokonanie za ten odbiór jedynie zapłaty. Tak czyni każdego miesiąca począwszy od pierwszego lipca 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 Ppsa w zw. z art. 37 § 1 K.p.a., oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, natomiast w przypadku gdyby sąd nie podzielił stanowiska strony przeciwnej, co do odrzucenia skargi, wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wywodził, że pełnomocnictwo złożone przez pełnomocnika strony skarżącej nie obejmuje umocowania do reprezentowania Wspólnoty przed sądami administracyjnymi. Ponadto, skarga jest przedwczesna i powinna ulec odrzuceniu. Skarżąca pismem z dnia 16 września 2016 r. nie domagała się ani wszczęcia postępowania administracyjnego ani wydania decyzji administracyjnej, a żądała wskazania w sposób prawem przewidziany miejsca odbioru odpadów komunalnych oraz odpadów powstałych w wyniku selektywnej ich zbiorki. Ponieważ Gmina nie posiada uprawnień ustawowych do wskazania w formie aktu prawa administracyjnego właścicielowi nieruchomości miejsca ustawienia pojemników na odbiór odpadów, po rozpoznaniu sprawy przez jednostkę organizacyjną Gminy Wrocław - Zarząd Zasobu Komunalnego pismem z dnia 3 października 2016 r. udzielił przedstawicielowi Zarządu Wspólnoty pisemnego wyjaśnienia co do przepisów prawa regulujących odbiór odpadów i sposobu załatwienia sprawy uzyskania przez Wspólnotę prawa do miejsca odbioru odpadów. Kolejnym pismem z dnia 28 października 2016 r. Wspólnota wezwała Prezydenta do wskazania w sposób prawem przewidziany miejsca odbioru odpadów komunalnych i wskazała na art. 104 K.p.a. jako formę załatwienia sprawy. W ocenie organu żądanie Wspólnoty wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie określonym wnioskiem z dnia 28 października 2016 r. nie może być zrealizowane jako pozbawione podstaw prawnych, o czym strona skarżąca została poinformowana pismem z dnia 28 listopada 2016 r.
Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie postanowieniem skargę odrzucił, stwierdzając że z przepisów Uczpg jak i przepisów powołanych wyżej uchwał nie wynika, aby Gmina miała obowiązek wskazywania poszczególnym właścicielom nieruchomości miejsca, w którym mają zostać ustawione pojemniki do odbioru odpadów.
Dalej sąd wojewódzki zwraca uwagę, że żaden z przepisów Uczpg nie przewiduje wydania decyzji ani postanowienia w sprawie wskazania miejsca odbioru odpadów komunalnych. A zatem w sprawie niniejszej nie może być mowy o bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa.
Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że powołane w skardze przepisy art. 6c ust.1, art. 6d ust. 1 i art. 6f ust. 1 Uczpg nie kreują takich uprawnień podmiotu prawa i obowiązków organu władzy publicznej, które mogłyby stanowić przedmiot skargi podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 Ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła [...], reprezentowana przez pełnomocnika.
Wskazanemu powyżej orzeczeniu zarzuca:
A. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to:
- "art. 31.2 ustawy zasadniczej" poprzez nakazanie właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych tworzących z mocy prawa wspólnotę mieszkaniową wykonanie określonych obowiązków, których prawo im nie nakazuje,
- "art. 3.5lit.b" ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich niezastosowanie, a przez to uznanie, że właściciele lokali tworzący z mocy prawa wspólnotę mieszkaniową sąd podmiotami, które tymczasowo magazynują odpady, jako trudniący się ich zbieraniem,
- "art. 3.5lit.a" ustawy o odpadach poprzez ich niezastosowanie, pomimo że każdy z właścicieli lokali, jako wytwórca i podmiot wstępnie magazynujący odpady komunalne posiada tytuł prawny do nieruchomości, w której wstępnie dokonuje magazynowanie odpadów i posiada pojemniki, w których je magazynuje,
- "art. 8.1 w zw. z art. 8.2 i art. 31.2 ustawy zasadniczej" poprzez ich niezastosowanie, a przez to "nieudzielenie ochrony prawnej osobom fizycznym właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych na podstawie ustawy zasadniczej".
B. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 386 § 6 K.p.c., "cywilnego prawa procesowego" poprzez niezastosowanie oceny prawnej i wskazań, jakie zawarł w swym postanowieniu Sąd Okręgowy we Wrocławiu II Wydział Cywilny Odwoławczy.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnoszę o:
1. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA we Wrocławiu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi,
2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,
3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i oświadcza, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy – art. 176 § 2 Ppsa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Wspólnota podnosi, że rację ma sąd swoich rozważaniach, iż Uczpg nie przewiduje w jakiej formie organ wykonawczy gminy ma ustalić miejsce odbioru gromadzonych przez właścicieli nieruchomości odpadów, jednak to, w jakiej formie organ załatwia sprawy – zdaniem strony – będzie wynikało z art. 104 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi pierwszej instancji.
Z przepisu art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 Ppsa wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 Ppsa), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, z tego względu powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie.
Warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Trafnie przy tym w orzecznictwie podkreśla się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., II OSK 1591/10, LEX nr 1151939).
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów.
A. Stawiając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia "art. 31.2 ustawy zasadniczej" pełnomocnik skarżącej kasacyjnie nie wskazał, o jaką ustawę w istocie chodzi. Nie wiadomo też co oznaczają "kropki", którymi strona posługuje formułując zarzuty skargi kasacyjnej. Wskazać należy pełnomocnikowi strony skarżącej, że jednostkami redakcyjnymi ustaw według rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) są: artykuł, paragraf, ustęp, punkt, litera, tiret, podwójne tiret.
Można się jedynie domyślać, że w tym wypadku chodzi o przepis Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny może jednak uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., I GSK 2231/15, LEX nr 2330148). Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie precyzuje tak postawionego zarzutu prawa materialnego. Nawet gdyby przyjąć, że pod pojęciem "ustawy zasadniczej" chodzi o Konstytucję RP, to skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, na czym miałoby polegać naruszenie art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. Stąd ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony.
B. Podobnymi uwagami należy opatrzyć pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. "art. 8.1 w zw. z art. 8.2 i art. 31.2 ustawy zasadniczej" oraz "art. 3.5lit.b" i "art.3.5lit.a" ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich niezastosowanie.
W judykaturze trafnie wskazuje się, że "uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r. II OSK 1554/10, LEX nr 746636). Zarzuty naruszenia powyżej wskazanych przepisów zostały sformułowane w sposób uniemożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji we wskazanym zakresie. Co już wcześniej wywiedziono nie jest rolą tego Sądu samodzielne uzupełnianie lub konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej.
C. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 386 § 6 K.p.c. (zapewne chodzi o Kodeks postępowania cywilnego), poprzez niezastosowanie oceny prawnej i wskazań, jakie zawarł w swym postanowieniu Sąd Okręgowy we Wrocławiu II Wydział Cywilny Odwoławczy wskazać należy, że strona nie precyzuje ani daty jego wydania, ani sygnatury sprawy. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy próżno szukać jakiegokolwiek postanowienia tegoż Sądu Okręgowego. Brak zatem w aktach administracyjnych wskazanego orzeczenia uniemożliwia obecnie Sądowi ocenę.
D. Odnosząc się zaś do argumentacji wskazanej w skardze kasacyjnej a dot. tego, że – zdaniem strony - formy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy upatrywać w art. 104 K.p.a., wskazać należy, iż Rada Miejska Wrocławia, na co też trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, podjęła uchwałę z dnia 25 lutego 2016 r. Nr XXI/442/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Wrocławia. Zgodnie z § 10 ust. 1 tej uchwały pojemniki na odpady komunalne rozmieszcza się na terenie nieruchomości, na której wytwarzane są odpady komunalne. W przypadku braku takiego miejsca dopuszcza się ustawienie pojemników na terenie nieruchomości sąsiedniej, pod warunkiem uzyskania zgody właściciela tej nieruchomości. Pojemniki rozmieszcza się w sposób zapewniający łatwy dostęp dla osób z nich korzystających (§ 10 ust. 2). Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do ustawienia pojemników lub worków na odpady komunalne w sposób zapewniający podmiotowi odbierającemu odpady komunalne bezpośredni do nich dojazd za pomocą wyspecjalizowanego pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 26 t oraz łatwy odbiór odpadów. W przypadku, gdy nie jest możliwe zapewnienie dojazdu do pojemników lub worków pojazdom, o których mowa w ust. 3, dopuszcza się możliwość zapewnienia tego dojazdu pojazdom o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 3,5 t (§ 10 ust. 4).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu pierwszej instancji, że to właściciele decydują o tym, w jakim miejscu należących do nich nieruchomości będą usytuowane pojemniki na odpady. Rozmieszczenie to ma spełniać tylko pewne warunki, a mianowicie do pojemników musi być zapewniony łatwy dostęp dla osób z nich korzystających oraz podmiotów odbierających odpady. Trudno wymagać, aby to Gmina rozporządzała cudzą własnością, a w istocie do tego sprowadzało się żądanie strony skarżącej.
D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.
E. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, niezależnie od tego, że wobec oddalenia skargi kasacyjnej żądanie to jest bezzasadne, to należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, nr 2, poz. 23, wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 Ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.