II OSK 1/10

II OSK 1/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Małgorzata Stahl
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 796/03 - Wyrok WSA w Lublinie z 2004-05-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art 49 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2004 r. , sygn. akt II SA/Lu 796/03 w sprawie ze skargi T. i J. C. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...]; 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz T. i J. małżonków C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 796/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. i J. C. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach nakazał T. i J. małż. C. rozebrać zrealizowaną samowolnie dobudówkę o wymiarach [...] m x [...] m do budynku gospodarczego położonego na działce Nr [...] w m. [...].
W odwołaniu od tej decyzji J. C. podnosił, iż przedmiotowa dobudówka nie jest nowym obiektem. Została wybudowana razem z budynkiem gospodarczym w 1950 r. przez jego teścia na podstawie pozwolenia na budowę. Z uwagi na bardzo zły stan techniczny /popękane ściany, zły stan dachu/ w 1985 r. na tych samych fundamentach, które były we wcześniejszej dobudówce i o tej samej konstrukcji wykonany został remont. Budynek jest już zakończony i służy jako budynek gospodarczy. Skarżący podał, że przed przystąpieniem do remontu dokonał zgłoszenia w Urzędzie Miasta i Gminy w K. D. i otrzymał pozwolenie ustne od pracownika.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż jak wynika z oświadczenia złożonego przez J. C. do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 18 marca 2003 r. przez organ I instancji, sporny obiekt został zrealizowany w miejscu istnienia dawnego budynku, roboty budowlane zaś były wykonywane w 1985 r. Natomiast według wyjaśnień A. P., na wniosek którego zostało wszczęte postępowanie, obiekt powstał w 1998 r. Dokonane przez PINB w Puławach oględziny pozwoliły na ustalenie, że powstały obiekt wykonany jest z belitu grubości 24 cm, posiada strop żelbetowy monolityczny i dach jednospadowy konstrukcji drewnianej pokryty eternitem falistym. Budowa nie została jeszcze zakończona. Obiekt znajduje się w stanie surowym otwartym. Inwestycja realizowana jest samowolnie. Z powyższymi ustaleniami zgodzili się T. i J. małż. C., podpisując protokół bez uwag. Uwzględniając fakt, iż budowa nie została jeszcze zakończona, w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. i nie ma znaczenie dla jej rozstrzygnięcia to, czy roboty budowlane zostały rozpoczęte w 1985 r. /data wskazana przez J. C./, czy też w 1998 r. /jak to podaje A. P./. Ustalenie daty miałoby podstawowe znaczenie w postępowaniu, gdyby budowa spornego obiektu została już zakończona. W tym przypadku bowiem, gdyby zakończenie budowy nastąpiło do 31 grudnia 1994 r., nie można byłoby zastosować art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., lecz w jego miejsce art. 37 lub 40 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Jeżeli zaś upłynęłoby 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego, a jego istnienie nie naruszałoby przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w myśl art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. organ nie mógłby nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 tej ustawy, przy czym na właścicielu spoczywałby obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości ustalenie, że przedmiotowa dobudowa do budynku mieszkalnego została zrealizowana samowolnie, wobec czego prawidłowo nakazano jej rozbiórkę na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji podniósł, iż w świetle dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.a Prawa budowlanego /z 1994 r./ realizacja spornej dobudowy wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast obowiązujące poprzednio przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ przewidywały w zasadzie dla budowy takich obiektów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę /art. 28 ust. 1/. Jedynie w sytuacji określonej w § 44 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm./ właściwy organ mógł zwolnić inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i inwentarskiego wznoszonego na obszarze wsi według projektu typowego lub powtarzalnego na terenie istniejącej zagrody. W rozpoznawanej sprawie inwestorzy takim zwolnieniem nie dysponowali.
Jak podkreślił Sąd I instancji, w zależności od okresu budowy sporny obiekt wymagał więc bądź uzyskania pozwolenia na budowę /jeśli został on zrealizowany - jak twierdzą skarżący - w 1985 r./ bądź dokonania zgłoszenia właściwemu organowi /jeśli został wybudowany - jak twierdzi świadek A. P. - w 1998 r./. W obu przypadkach konsekwencją niedotrzymania wymaganego trybu postępowania jest nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Nie zachodzi przy tym żadna z okoliczności wskazanych w art. 103 ust. 2 Pr.bud. wyłączająca stosowanie tego przepisu i umożliwiająca zastosowanie przepisów dotychczasowych, tj. art. 37 lub art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. tj. przed 1 stycznia 1995 r. bądź też gdyby w stosunku do spornego obiektu przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. C. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 8, art. 48 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
2. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i innych k.p.a. - jeżeli mogły one mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegające m.in. na nie zebraniu i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nie przeprowadzeniu dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie oraz decyzji LWINB w Lublinie z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] wraz z decyzją PiNB w Puławach z dnia [...]. nr [...],
2) wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie,
3) zwolnienie skarżącego od wpisu i opłat kasacyjnych
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący wyraźnie wskazywali, że dokonali co najwyżej remontu starej dobudówki, wymagającej tego z uwagi na zły stan techniczny. Wykorzystali te same fundamenty, postawili ściany w tym samym miejscu co uprzednio, budynek ma te same wymiary i kształt. Ponadto, zdaniem skarżącego, WSA w Lublinie błędnie powołuje się na rzekomą "zgodę" małżonków C. na stwierdzenie organu administracyjnego I instancji, że "inwestycja realizowana jest samowolnie". Taka sytuacja nigdy nie miała miejsca, a ustalenia WSA w tym zakresie są błędne. Owszem skarżący podpisali protokół, ale nigdy nie wyrażali zgody na stwierdzenie, że dobudówkę wykonali samowolnie. Oprócz tego rzeczywista data wykonania dobudówki nie została ustalona w sposób obiektywny, chociażby na podstawie opinii biegłego, którego organ administracyjny mógł i powinien powołać, a czego nie uczynił. Powyższe ma znaczenie dla ustalenia właściwych w sprawie przepisów, jakie należy zastosować.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.
Punktem wyjścia do uznania zasadności skargi kasacyjnej jest zwrócenie uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. P 27/05 (OTK-A 2006/9/124), w którym stwierdzono, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji wskazanego powyżej wyroku w sprawach samowoli budowlanej obiektu budowlanego, którego pięcioletni termin zakończenia budowy upływał do dnia 10 lipca 2003 r. na zasadzie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do spraw wszczętych stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawach takich ma zatem zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Oznacza to, iż dla oceny, czy w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do dnia 10 lipca 2003 r. koniecznym było ustalenie, czy do dnia wejścia w życie ww. nowelizacji upłynął 5 letni okres od dnia zakończenia budowy oraz czy do daty nowelizacji ustawy wszczęto postępowanie administracyjne, które nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego bez względu na to, czy zostało wydane w postępowaniu wszczętym pytaniem prawnym, wnioskiem czy skargą konstytucyjną ma moc powszechnie obowiązującą również w tym sensie, że oddziałuje ono na wszelkie toczące się w chwili jego ogłoszenia postępowania sądowe i administracyjne. Zasadą jest że orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia w stosownym dzienniku i z tym właśnie dniem – o ile jest ono orzeczeniem negatywnym – niekonstytucyjny przepis traci moc obowiązującą, a zatem nie może być stosowany przez sądy i organy administracyjne w sprawach wszczętych przed dniem ogłoszenia orzeczenia, a nie rozstrzygniętych do tego dnia (problem ten szeroko omówiony został: M. Florczak – Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 193-198; R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2008, s.41-64).
Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1007/07 (niepubl.) zaznaczający, że uwzględniając regulację zawartą w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP – dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to jednak nie powinien być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją RP, gdyż sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, to jest od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. W takim kontekście przyjąć należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.
Na powyższym tle podnieść należy, że po pierwsze w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada wyłączenia z obrotu prawnego niekonstytucyjnego przepisu ustawy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego tą niekonstytucyjność, po drugie zaś, skoro według art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału jest podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przy zastosowaniu przepisu ustawy uznanego za niekonstytucyjny (art. 145a k.p.a.) i do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz do wznowienia postępowania w sprawie prawomocnie rozstrzygniętej wyrokiem sądu administracyjnego w oparciu o taki przepis ustawy (art. 272 § 1 p.p.s.a.) to także w toczącym się postępowaniu przepis taki nie może mieć już (od daty urzędowej publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego) zastosowania.
Z powyższych względów należy uznać, że w świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku.
Dlatego też zgodzić należy się z zarzutem skarżących, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji nie ustaliły w jakim czasie rozbudowa przedmiotowego obiektu została zakończono. Z protokołu oględzin obiektu budowlanego z dnia 18 marca 2003 r. wynika, iż według skarżącego J. C. przedmiotowa dobudówka miała miejsce w 1985 r., natomiast szopa została zbudowana w 1999 r., z kolej według oświadczenia uczestnika postępowania A. P. dobudówka powstała prawdopodobnie w 1998 r., natomiast szopę postawiono w 2000 r. Nie kwestionując mocy dowodowej powołanego wyżej dokumentu urzędowego należy jednak mieć na uwadze, że nie wynika z niego jaki zakres robót budowlanych był prowadzony w ramach przedmiotowej rozbudowy, ani też nie wiadomo, kiedy budowa została zakończona. Skoro zatem na podstawie wyżej przytoczonych oświadczeń nie można było ustalić dokładnego terminu zakończenia budowy, należało rozważyć czy organ orzekający w sprawie nie powinien był w takim przypadku wezwać wskazane osoby (lub też dodatkowych świadków) i odebrać od nich zeznań pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania lub też samodzielnie podjąć działania w celu ustalenia dokładnego terminu zakończenia budowy.
Przez budowę należy bowiem rozumieć zarówno wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę wcześniej wykonanego obiektu budowlanego, stanowiącą odrębną inwestycję prowadzącą do wykonania części obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).
Jeżeli zatem inwestor zakończył wykonywanie obiektu budowlanego po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to niezależnie od tego, że po dniu 11 lipca 1998 r. dokonał ewentualnej rozbudowy albo nadbudowy tego obiektu, do obiektu budowlanego wykonanego przed tą datą ma zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), zgodnie z którym w takiej sytuacji nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.).
Przez budowę zakończoną w takim przypadku należy rozumieć taki stan obiektu budowlanego, w którym mógłby zostać przeprowadzony odbiór techniczny tego obiektu, potwierdzający możliwość przekazania go do użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1996 r., SA/Wr 2735/95; Prok. i Pr. 1997, nr 6, str. 49).
W konsekwencji wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawach samowoli budowlanej obiektu budowlanego, którego pięcioletni termin zakończenia budowy upływał do dnia 10 lipca 2003 r. na zasadzie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do spraw wszczętych stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawach takich ma zatem zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Oznacza to, iż dla oceny, czy w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do dnia 10 lipca 2003 r. koniecznym było ustalenie, czy do dnia wejścia w życie ww. nowelizacji upłynął 5 letni okres od dnia zakończenia budowy.
Przytoczone wyżej względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., do uchylenia zaskarżonego wyroku, jak również decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...]
O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym postępowania kasacyjnego.