II OPS 5/19

II SAB/Łd 120/25 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 6, art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 9 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2025 roku sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 20 sierpnia 2025 roku, pod pozycją [...]. dc
Uzasadnienie
A.Z. zaskarżył bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
- art. 10 ust. 1, w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.
Wobec powyższego wniósł o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;
3) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że 30 maja 2025 r., że za pośrednictwem poczty elektronicznej wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci raportu dotyczącego kluczowych inwestycji drogowych, o którym mowa w artykule pt. "[...]", opublikowanym [...] maja 2025 r. w portalu internetowym G. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał odpowiedź pisemną z załącznikami w postaci plików cyfrowych lub skanów raportu, przesłaną pocztą elektroniczną.
W dniu 13 czerwca 2025 r. otrzymał odpowiedź, w której organ wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu, ze względu na to, że stanowi dokument wewnętrzny. Tymczasem w ocenie skarżącego przedmiotem wniosku była informacja podlegająca udostępnieniu.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, w zw. z art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na brak złożenia ponaglenia przed wniesieniem skargi, alternatywnie o jej oddalenie.
Zdaniem organu przedmiotem wniosku skarżącego z 30 maja 2025 r. nie były poszczególne informacje zawarte w wewnętrznych opracowaniach Urzędu ale przekazanie informacji w postaci dokumentu wewnętrznego - raportu dotyczącego kluczowych inwestycji drogowych, o którym mowa w artykule pt. "[...]". Raport o którym mowa w rzeczonym artykule jest opracowaniem wewnętrznym pracowników Urzędu, który nie przesądzał o kierunkach działania organu. Jego treść stanowiła wyłącznie wyraz procesu myślowego. Dokument ten nie był skierowany do podmiotów zewnętrznych, stanowiąc jedynie agregację danych mających na celu ułatwić podjęcie decyzji właściwym organom. W konsekwencji wskazano wnioskodawcy, że żądany przez niego dokument nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i jego postać nie podlega udostępnieniu. Opracowanie będące przedmiotem wniosku stanowi jedynie dokument o charakterze roboczym i nie przesądza o treści decyzji czy rozstrzygnięć które mogą zostać wydane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Ponadto sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Jednakże zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Jednocześnie podkreślić należy, że w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 2020r., II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Z kolei jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 października 2021 r., III OSK 3789/21, powyższa uchwała pozostaje wiążąca również dla sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na zasadzie art. 269 p.p.s.a., bowiem znajduje swoje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy w chwili wniesienia skargi do sądu organ udostępnił żądaną informację publiczną i w związku z tym nie pozostaje już w bezczynności, a jednocześnie w takiej sytuacji nie jest wydawana decyzja administracyjna. Jak podkreślano w powyższej uchwale z 22 czerwca 2020 r., zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc jak w rozpoznawanej sprawie udostępnienie żądanej informacji publicznej. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. W ocenie NSA zwrot mówiący o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi, którym posłużono się w analizowanej uchwale, należy rozumieć, jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka, zdaniem NSA, również stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność przez sąd administracyjny, o której mowa w uchwale z 22 czerwca 2021 r., II OPS 5/19. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 grudnia 2021 r., III OSK 7055/21 wskazał, że: "Stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie. Na gruncie u.d.i.p. nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten, uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej".
Zdaniem sądu stanowisko to - per analogiam - odnosi się do sytuacji, kiedy organ, przed wniesieniem skargi na bezczynność poinformuje wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, nie posiada żądanej informacji, bądź też poinformuje wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji. Wyjaśnić także należy, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej".
Bezspornie Prezydent Miasta Ł. Z. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i jak wynika z akt niniejszej sprawy organ administracji odpowiedział na wniosek skarżącego jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność.
W ocenie sądu dane objęte wnioskiem skarżącego nie noszą waloru informacji publicznej. W konsekwencji, skoro organ zareagował na wniosek skarżącego, udzielając odpowiedzi nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności w dostępie do informacji publicznej.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., III OSK 317/21). Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jednak nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu - dokumenty wewnętrzne" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23).
Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.
Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). W orzecznictwie NSA podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu dokumenty, o które wnosił skarżący we wniosku z 30 maja 2025 r. w postaci raportu dotyczącego kluczowych inwestycji drogowych, o którym mowa w artykule pt. "[...]", opublikowanym [...] maja 2025 r. w portalu internetowym G. nie stanowią informacji publicznej.
Jak wynika z treści samego artykułu efektem analizy dokonanej w [...] magistracie jest wewnętrzny raport uwzględniający 12 projektów i wskazujący konkretne plany na przyszłość, którego zwieńczeniem jest ranking szeregujący inwestycje na podstawie potrzeb komunikacyjnych miasta oraz możliwości ich realizacji.
Słusznie wobec tego przyjął organ, że żądany dokument jest opracowaniem wewnętrznym pracowników Urzędu, który nie przesądzał o kierunkach działania organu, nie był skierowany do podmiotów zewnętrznych, stanowiąc jedynie agregację danych mających na celu ułatwić podjęcie decyzji właściwym organom. Jest to zatem jedynie dokument o charakterze roboczym, który nie przesądza o treści decyzji.
Skoro przedmiot żądania nie stanowił informacji publicznej, organ miał obowiązek poinformować wnioskodawcę, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej.
Nastąpiło to w piśmie z 13 czerwca 2025 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego.
Jako że skarga została złożona po udzieleniu tej odpowiedzi należało stwierdzić, że jest ona niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym postanowienia.
Jednocześnie sąd wskazuje, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczone terminem, ani nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, w tym ponagleniem o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r., III OSK 79/22).
O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.