II OPS 2/25

II OPS 2/25 - Uchwała NSA
Data orzeczenia
2025-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jerzy Stankowski
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Treść wyniku
Podjęto uchwałę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 53a ust. 1, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA z 2025 r. nr. 6 poz. 80
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie NSA: Roman Ciąglewicz Leszek Kiermaszek (sprawozdawca) Małgorzata Masternak-Kubiak (współsprawozdawca) Wojciech Mazur Jerzy Stankowski Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Tomasza Szafrańskiego po rozpoznaniu w dniu 8 września 2025 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2025 r., nr BO.511.9.2025 o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny ?", a w przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach ?" podjął następującą uchwałę: 1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 lutego 2025 r., nr BO.511.9.2025 Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny ?".
W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o wyjaśnienie: "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach ?".
Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały uzasadniony został potrzebą wyjaśnienia rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałych na tle wykładni powołanych przepisów, wprowadzonych do ustawy - Prawo budowlane, z dniem 19 września 2020 r., na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471; dalej: "ustawa z 2020 r."). We wniosku podkreślono, że wykładnia przepisów zakładająca wszczęcie z urzędu postępowań uregulowanych w rozdziale 5a (aktualnie rozdziale 5b) "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 53a ust. 1) oraz w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 (art. 72a), nie jest jednolita. Jak zauważono, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwa stanowiska odnoszące się do sposobu wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tych przepisach.
W ramach pierwszego nurtu orzeczniczego prezentowany jest pogląd, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a Prawa budowlanego, a także postępowania w związku ze stwierdzeniem złego stanu technicznego obiektu budowlanego oraz zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i otoczenia wszczynane są wyłącznie z urzędu. Pogląd taki przeważa w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowano go m.in. w wyrokach z: 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 585/22; 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 440/22; 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22; 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1447/23; 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21; 3 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 946/23; 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2586/21; 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2284/23; 29 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1543/24.
Wskazano, że za takim zapatrywaniem przemawia przede wszystkim wykładnia językowa art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Prawa budowlanego, ich literalne brzmienie oraz materiały legislacyjne. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie może wszcząć i prowadzić takiego postępowania administracyjnego na wniosek, bez względu na to, czy wiosek taki pochodzi od osoby, która powołuje się na własny interes prawny. Jednocześnie zaznaczono, że chociaż w ramach wykładni przepisu wolno odstąpić od jego sensu językowego, w przypadku gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu, to jednak w przypadku wykładni art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego taka sytuacja nie występuje.
Uznano, że za przyjęciem zasady oficjalności przemawia również ratio legis wprowadzenia do Prawa budowlanego dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania w stosunku do ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Stwierdzono, że przepisy art. 53a i art. 72a Prawa budowlanego stanowią lex specialis wobec art. 61 k.p.a. i nie jest dopuszczalne łączenie dwóch oddzielnych trybów postępowania. Uznano również, że wzajemna relacja art. 61 i art. 61a k.p.a. pozwala na przyjęcie, że art. 61a k.p.a. (odmowa wszczęcia postępowania) może mieć zastosowanie w postępowaniach wszczynanych na wniosek, ponieważ organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz ocenia czy wniosek został złożony przez stronę postępowania i czy zachodzą inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie postępowania. Zwolennicy prezentowanego poglądu stoją na stanowisku, że w sytuacji gdy wolą ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w postępowaniu lub podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania ustawodawca dał temu wyraz wprost w treści przepisu.
Powyższe nie oznacza jednak, że wniosek taki nie stwarza podstawy do stosownej reakcji organu nadzoru budowlanego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 3 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 946/23 organy nadzoru budowlanego powołane są ustawowo do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, dlatego każda obywatelska sygnalizacja powinna zostać rzetelnie zweryfikowana, czy nie wystąpiły przesłanki wszczęcia określonego postępowania nadzorczego z urzędu. W związku z tym, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba trzecia powołująca się na posiadanie interesu prawnego, organ nadzoru budowlanego powinien dokonać oceny żądania pod kątem spełnienia przesłanek przedmiotowych wraz z oceną, czy rzeczywiście doszło do naruszeń uzasadniających wszczęcie postępowania w trybie nadzoru budowlanego (legalizacyjnego, naprawczego). Zawiadomienie pochodzące od podmiotu, który domaga się aktywności po stronie organu, powinno zatem stanowić asumpt dla organu nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań z urzędu. W przypadku zaś stwierdzenia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania (w którym może znaleźć się też wnioskodawca), zawiadomienie o jego wszczęciu i wydanie stosownego aktu (wyroki NSA z: 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 389/22; 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1513/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1911/22).
Argumentując prezentowane wyżej stanowisko odwołano się również do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, w której wyjaśniono, iż: "Wprowadzenie przepisu art. 53a, który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie", jak również ze względu na to, że: "Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek".
We wniosku zauważono, że za taką interpretacją przepisów art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego opowiada się także część przedstawicieli doktryny (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2024, komentarz do art. 53a; Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), publ. w LEX/el 2023; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. D. Sypniewskiego, publ.: WKP 2022, LEX). Dostrzeżono też, że sądy opowiadające się za stanowiskiem, według którego postępowania określone w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, wykluczają zarazem wystąpienie ze skargą na bezczynność organu nadzoru budowlanego (postanowienie NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 811/22; wyrok NSA z 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22). Wskazano, że pogląd ten został zanegowany przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w wyroku z 30 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2467/22.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał następnie, że odmienne stanowisko, dopuszczające wszczęcie postępowania z art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego również na wniosek podmiotu mającego w tym interes prawny (art. 28 k.p.a.), zostało zaprezentowane w wyrokach NSA z: 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 76/22; 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22; 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 409/23; 18 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1232/23; 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1814/24.
Pogląd ten uzasadniono tym, że interpretacja art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego nie może ograniczać się tylko do ich językowego znaczenia, lecz konieczne jest uwzględnienie kontekstu systemowego i funkcjonalnego wymienionych przepisów prawnych. Zwolennicy tego poglądu powołują się na wyrażone w orzecznictwie i w doktrynie stanowisko, że w prawie administracyjnym należy zastosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów, a zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej.
Dla uzasadnienia omawianego stanowiska podkreśla się, że nie ma takich rozwiązań proceduralnych, które pozwoliłyby zainteresowanym podmiotom efektywnie uruchomić kontrolę administracyjną oraz sądową celem zweryfikowania, czy brak wszczęcia postępowania z urzędu w danej sprawie był uzasadniony faktycznie i prawnie.
W wyroku z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 NSA wskazał, że osoba bezskutecznie wnioskująca o wszczęcie postępowania określonego w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego nie uzyska pełnej ochrony w trybie przewidzianym w Dziale VIII k.p.a., skoro czynności organu w postępowaniu skargowym nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Uznano, że ochrona taka nie jest realizowana przez wystąpienie zainteresowanej osoby do prokuratora, gdyż zgodnie z art. 182 k.p.a. tylko od decyzji prokuratora zależy, czy zwróci się on do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
Stwierdzono także, że odczytywanie art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego jako przepisów dopuszczających wszczęcie wymienionych w nim postępowań wyłącznie z urzędu, prowadzi do znaczącego osłabienia ochrony osób trzecich będących właścicielami nieruchomości, narażonych na działania inwestora podejmowanych niezgodnie z prawem. W tym kontekście powołano się na orzecznictwo sprzed nowelizacji. Jako przykład podano wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11, w którym zwrócono uwagę, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które inwestycja budowlana wywołuje dla osób trzecich. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, gdyby w przypadku samowolnych robót budowlanych, niekorzystnie oddziałujących na nieruchomości sąsiednie, ich właściciele pozbawieni byliby prawa wnioskowania o wszczęcie odpowiedniego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego z tej tylko przyczyny, że art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi o wszczynaniu z urzędu takich postępowań.
Podkreślono również znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09, w którym nawiązując do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stwierdzono, że osoby trzecie mają prawo do ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z realizacją inwestycji budowlanej.
Dodatkowo przedstawiciele omawianej koncepcji, odnosząc się do ustawy z 2020 r., stwierdzili, że względy systemowe, w tym konstytucyjne i funkcjonalne, pozwalają w drodze wykładni art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego wywieść, iż wprowadzenie tego przepisu ustawą nowelizującą nie stanowi takiej zmiany normatywnej, która prowadziłaby do wykluczenia inicjowania postępowań naprawczych i legalizacyjnych wnioskami kierowanymi do organu nadzoru przez uprawnione podmioty, powołujące się na przysługującą im na gruncie Prawa budowlanego ochronę przed robotami budowlanymi prowadzonymi z naruszeniem prawa. Gdyby prawodawca chciał kategorycznie wykluczyć dopuszczalność uruchomienia procedur ujętych w rozdziale 5b oraz w art. 72a Prawa budowlanego na skutek interwencji podmiotu powołującego się na interes prawny użyłby wyrażenia "wyłącznie", będącego synonimem "jedynie, tylko", tak jak to uczynił w przypadku innych rozwiązań normatywnych (np. art. 12 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego).
Ponadto, w uzasadnieniu wniosku o podjęcie uchwały wyjaśniającej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił uwagę, że wobec brzmienia art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Prawa budowlanego w orzecznictwie administracyjnym różnie rozstrzygana jest kwestia dotycząca określenia w jaki sposób powinien reagować organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie jednego z postępowań uregulowanych w powyższych przepisach domaga się podmiot powołujący się na swój interes prawny. Problem sprowadza się zatem w istocie do rozstrzygnięcia, czy organ nadzoru budowlanego, do którego skierowany jest taki wniosek, obowiązany jest wszcząć postępowanie lub wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że w tej mierze w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są następujące poglądy.
Zgodnie z pierwszym, jeśli organ nadzoru budowlanego stwierdzi brak podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, wówczas nie ma obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. W przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5b Prawa budowlanego, o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem (wyroki NSA z: 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1314/21 i II OSK 2430/22).
W ramach tego stanowiska wskazuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. nie ma zastosowania, gdyż dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony". Stwierdzono, że instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nigdy więc nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a.
Pogląd ten został rozwinięty w wyrokach z: 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 15/24 i 16 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1482/23, w których Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich sytuacjach ustawodawca pozostawił organowi ocenę potrzeby uruchomienia postępowania i wydania decyzji w sprawie. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie.
Zwolennicy tej koncepcji podkreślają, że ochrona interesu prawnego podmiotu może być realizowana w trybie skargowo-wnioskowym (wyroki NSA z: 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22; 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 199/23) bądź przez działanie prokuratora, któremu - zgodnie z art. 182 k.p.a. - służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (wyroki NSA z: 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2168/21; 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2586/21; 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22; 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2475/22; 30 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2467/22).
W ramach drugiego, przeciwnego poglądu, wskazuje się na obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy organ, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych dotyczących spornego zamierzenia budowlanego, nie widzi podstaw do wszczęcia postępowań z art. 50-51 Prawa budowlanego z urzędu, a zarazem wskazuje, że ze względu na art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie ma możliwości skutecznego wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego podmiotu. Takie stanowisko zostało wyrażone przez NSA m.in. w wyrokach z: 24 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2058/23; 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22; 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22; 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1513/22; 11 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 22/23. Podkreślono w nich, że w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego wnioskodawcy interesu prawnego) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. W sytuacji gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma.
We wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są również inne, mniej kategoryczne poglądy. Powołując się na wyroki NSA z: 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2055/23 i 14 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 441/22 wskazał, że nie w każdej sprawie wymagane jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), gdyż dopuszczalnym prawnie i akceptowalnym sposobem załatwienia pisma o przeprowadzenie postępowania może też być rozpoznanie go w trybie skargowym, tj. według przepisów Działu VIII k.p.a.
Odwołując się z kolei do wyroków NSA z: 5 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2748/22, 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2284/23 i 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1383/21 podniósł, że zarówno odmowa wszczęcia postępowania poprzez wydanie postanowienia opartego na art. 61a § 1 k.p.a., jak i przyjęcie, że podanie o wszczęcie postępowania powinno zostać załatwione w formie pisma informującego o niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, z ewentualnym uruchomieniem trybu przewidzianego w Dziale VIII k.p.a., nie narusza art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania stronie służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.), a w konsekwencji także skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast udzielenie ochrony prawnej zainteresowanemu w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a. umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Jeżeli skarga jest zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 k.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego.
Prokurator Prokuratury Krajowej w piśmie z dnia 28 sierpnia 2025 r., nr 1001-4.Zp.370.2025 wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści:
1) Nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na podstawie art. 53a ust. 1 lub art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny;
2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, nie powinien wydawać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz poinformować wnioskodawcę pismem o podjętych działaniach w zakresie badania podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu i ich rezultacie.
Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:
Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie wskazanych w nim przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku wykazano, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosowanie przepisów objętych wnioskiem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wywołało rozbieżności, wykazuje tendencję do utrwalania się przeciwstawnych stanowisk interpretacyjnych i prowadzi do pogłębiania się niejednolitego stosowania przepisów prawa. Usprawiedliwia to podjęcie uchwały wyjaśniającej, mającej charakter generalny (uchwała abstrakcyjna), zatem niepozostającej w bezpośrednim związku z żadnym toczącym się postępowaniem przed sądem administracyjnym.
Przepisy art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) zostały dodane do tej ustawy na mocy art. 1 pkt 42 i pkt 53 ustawy z 2020 r., która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale, tj. w rozdziale 5b (wcześniej 5a) - "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", wszczyna się z urzędu. Stosownie zaś do art. 72a Prawa budowlanego postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu (przepisy te zawarte są w rozdziale 6 - "Utrzymanie obiektów budowlanych").
W uzasadnieniu do projektu ustawy z 2020 r. wskazano m.in., że wprowadzenie do tekstu ustawy - Prawo budowlane art. 53a i art. 72a ma na celu przesądzenie, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego dotyczące materii regulowanej tymi przepisami wszczynane są z urzędu, a nadto było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie sądowym (druk nr 121 Sejmu RP IX kadencji, s.49).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sprzed nowelizacji zagadnienie to istotnie nie było postrzegane jednolicie. Występujące rozbieżności były także dostrzegane w doktrynie (zob. M. Cherka, W. Grecki, [w:] Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, s. 132). W orzeczeniach sądów administracyjnych podkreślano, odwołując się do art. 61 § 1 k.p.a., że procedura administracyjna przewiduje dwie formy wszczęcia postępowania: na wniosek i z urzędu, jednak wymieniony przepis nie rozstrzyga, który z tych sposobów wszczęcia postępowania znajdzie zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. O tym, czy postępowanie zostanie uruchomione na zasadzie skargowości czy oficjalności decydują przepisy prawa materialnego, w przypadku zaś, gdy nie określają one w sposób jednoznaczny rodzaju postępowania wyrażano pogląd, że w sprawie dotyczącej przyznania uprawnienia postępowanie winno zostać wszczęte na żądanie strony, natomiast gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - z urzędu (zob. wyroki NSA z: 3 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 991/05 i 25 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1257/05).
Przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji dotyczące postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (art. 48 i n.) nie normowały expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania. Przyjmowano, zgodnie z pierwszym poglądem, że skoro w sprawach dotyczących tzw. samowoli budowlanej przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, wszczęcie i prowadzenie postępowania następuje z urzędu. W tego rodzaju sprawach organy nadzoru budowlanego, zgodnie z ustawowo określonymi kompetencjami, działają urzędu (wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1944/10) i to także w sytuacji, gdy inicjatywa wszczęcia postępowania pochodzi od osoby powołującej się na własny interes prawny (np. wyrok NSA z 13 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1586/09, wyrok WSA w Lublinie z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 425/08). Tego typu pisma kierowane do organów nadzoru budowlanego stanowią jedynie postulaty, niemające mocy żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 2517/17), gdyż postępowanie w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego oparte jest przede wszystkim na zasadzie oficjalności, a zatem organy nadzoru budowlanego działają z urzędu.
Prezentowano również stanowisko odmienne, nie podważając możliwości prowadzenia postępowania z urzędu, że w sytuacji, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawiać wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu. W takim przypadku nie jest uzasadnione wyprowadzanie ograniczenia wszczęcia postępowania na żądanie strony powołując się na zasadę oficjalności (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11). Wskazywano, że nie ma żadnych przeszkód formalnoprawnych, aby postępowanie w oparciu o przepisy art. 50–51 Prawa budowlanego mogło być również wszczęte na żądanie strony (wyroki NSA z: 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 827/14 i 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1534/13). Podkreślano także, że dopuszczenie wszczynania tego typu postępowań wyłącznie z urzędu prowadzi w skutkach do niedopuszczalnych sytuacji, w których organ nadzoru budowlanego nie tylko zamyka drogę do wszczęcia postępowania na żądanie strony mającej w tym interes prawny, ale także wyłącza sądową kontrolę działalności organu (wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 88/18).
Wyjaśniając znaczenie normy prawnej wypływającej z treści przepisów art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego nie można pomijać regulacji prawnej sprzed nowelizacji ustawy i występujących na gruncie dotychczasowych przepisów rozbieżności odnośnie wszczęcia i prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, gdyż ma to znaczenie dla kierunku interpretacji wyjaśnianych przepisów.
Przyjmuje się powszechnie, że wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do metod wykładni na innych płaszczyznach (zob. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2014, s. 175). Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma jednak charakteru absolutnego. W prawie administracyjnym należy zastosować wszystkie dyrektywy wykładni (oprócz językowej także systemowe i funkcjonalne), przede wszystkim w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznego rezultatu (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] System prawa administracyjnego, Wykładnia w prawie administracyjnym, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 4, Wydanie 2, Warszawa 2015, s. 224 i n.). Wskazuje się, że nawet oczywisty i jasny w swej treści rezultat wykładni językowej nie powinien odwodzić interpretatora od zastosowania pozajęzykowych dyrektyw wykładni (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017, s. 262). Należy to uczynić, by wzmocnić rezultat językowy i sprawdzić, czy uzyskana jednoznaczność nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo zasadami prawa) albo też, czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Zatem wszystkie metody wykładni stosować trzeba zawsze i łącznie, mając na uwadze, że wykładnie celowościowa (funkcjonalna) i systemowa obligują do skorygowania rezultatów wykładni językowej (zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 552). Podkreśla się również, że z ważnych powodów można odstąpić od jasnego i oczywistego sensu językowego przepisu opierając się na rezultatach wykładni systemowej lub funkcjonalnej, jednakże muszą za tym przemawiać szczególnie istotne i doniosłe racje, w szczególności gdy interpretacja na płaszczyźnie językowej prowadzi do absurdalnych konsekwencji lub konsekwencji niemożliwych do zaakceptowania ze względu na wartości jakie naruszają, niweczących ratio legis interpretowanego przepisu (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84, W. Jakimowicz, Wykładnia..., s. 552 i 553).
Zwrócić należy uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym również akcentuje się, że interpretator powinien oprzeć się na językowym znaczeniu przepisu, co nie oznacza, że językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi bezwzględną granicę wykładni, jednak do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (zob. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99 i 24 listopada 2003 r., sygn. K 26/03), Także w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest akceptowany. W uchwale składu siedmiu sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 przyjęto, że należy kontynuować dokonywanie wykładni nawet w sytuacji jednoznaczności językowej i przyjąć rezultat wykładni funkcjonalnej i celowościowej, jeżeli rezultat wykładni językowej nie realizuje wartości normatywnie chronionych (zob. także uchwały NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 i 16 grudnia 2024 r., sygn. akt I OPS 2/23).
Przedstawione poglądy co do sposobu interpretacji i kierunku wykładni przepisów prawa należy w pełni podzielić.
Jednym z najważniejszych zagadnień wykładni w prawie publicznym jest uzyskanie pewności prawa. Wyrazem pewności prawa jest możliwość jego jednolitego rozumienia i stosowania, co na gruncie wykładni oznacza możliwość przewidywania, że podmioty stosujące prawo wydadzą rozstrzygnięcie mieszczące się w jego granicach. Przewidywalność prawa, jako zasadniczy element jego pewności, jest szczególnie eksponowana, gdy chodzi o ochronę praw i wolności jednostek oraz nakładania obowiązków. Istotnym elementem pewności prawa jest reguła clara non sunt interpretanda, w myśl tej reguły przepis jasny nie wymaga wykładni. Państwo prawa powinno chronić obywateli i instytucje, które działają w zaufaniu do tego co w tekście prawnym zostało napisane. Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa: "wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby podmioty mogły układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narażają się na prawne skutki, których nie mogły przewidzieć w momencie podejmowania decyzji, oraz w przekonaniu, że ich działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem, będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Ustawodawca nie powinien podważać ufności w sprawiedliwość i racjonalność swoich działań" (zob. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13).
W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się również założenie racjonalnego prawodawcy, które jest niezwykle istotne w procesie wykładni prawa (zob. J. Potrzeszcz, Racjonalność aksjologiczna prawodawcy jako założenie interpretacyjne [w:] M. Hermann, S. Sykuna, Wykładnia prawa. Tradycja i perspektywy, Warszawa 2016, s. 53 i n.). Założenie to jest określane nawet jako podstawowa reguła interpretacyjno-legislacyjna przy wykładni przepisów prawa. W szczególności jednym z założeń dotyczących racjonalności prawodawcy jest założenie o racjonalności językowej wyrażające się w tym, że po pierwsze prawodawca zna funkcjonujące w kulturze prawnej dyrektywy interpretacyjne i liczy się z tym, że jego teksty zostaną zinterpretowane zgodnie z tymi dyrektywami, a po drugie, prawodawca przyjmuje, że również podmioty interpretujące będą się liczyć z tymi dyrektywami, tj. tak odczytają tekst prawny, jak wyznaczą to dyrektywy interpretacyjne (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa..., s. 262).
Zakładając racjonalność prawodawcy przyjąć trzeba, że nowelizacja Prawa budowlanego polegająca na dodaniu do tej ustawy art. 53a ust. 1 i art. 72a nie miała charakteru jedynie porządkującego, doprecyzowującego dotychczasową regulację prawną, lecz zawierała nowość prawotwórczą wywołującą określone skutki procesowe (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2025, nr 1, s. 122).
Z literalnego brzmienia art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawach dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz wydania niektórych decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się z urzędu. Treść obu przepisów jest jasna, a sposób ich zredagowania nie nasuwa wątpliwości co do tego, że postępowania w tych sprawach inicjowane są na zasadzie oficjalności. Wyraźnie w nich wszak wskazano, że postępowania przed organem nadzoru budowlanego wszczyna się z urzędu.
Wskazując na argumenty systemowe należy stwierdzić, że przepisy procedury administracyjnej przewidują dwie formy wszczęcia postępowania: na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Jeśli z normy prawa materialnego nie wynika w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania, przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania ma być przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, czyli jest wszczynane na wniosek, a jeśli przedmiotem postępowania jest nałożenie obowiązku, postępowanie jest wszczynane w oparciu o zasadę oficjalności, czyli z urzędu (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Tom II. Część 3, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa, 2021, s. 216; J. Jagielski, Kiedy postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony? [w:] Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Barbarze Adamiak, red. J. Korczak i K. Sobieralski, Wrocław 2019, s. 177). Zaakcentować przy tym trzeba, że prawo procesowe jest instrumentem (narzędziem), za pomocą którego wprowadza się w życie normy prawa materialnego.
Ustawy kompleksowe, tj. ustawy regulujące względnie całościowy obszar regulacji administracyjnoprawnej, mogą zawierać odrębności proceduralne od przepisów procedury administracyjnej. Stosowanie tego rodzaju przepisów proceduralnych odbywa się zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali, rozumianą w taki sposób, że w pierwszej kolejności stosuje się przepisy procesowe szczególne zawarte w ustawie kompleksowej, a dopiero w dalszej kolejności (w zakresie, w jakim nie ma odrębnego uregulowania) stosuje się ogólną regulację proceduralną zawartą w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (M. Kamiński [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Postępowania autonomiczne i szczególne. Postępowania niejurysdykcyjne. Tom IV, red. A. Matan, s. 213). W niektórych sytuacjach prawo materialnie wyraźnie (expressis verbis) wskazuje, z czyjej inicjatywy może nastąpić wszczęcie postępowania w określonej sprawie. W prawie administracyjnym związek formy i procedury z przepisami prawa materialnego jest silny. Procesowy przepis art. 61 § 1 k.p.a. powinien więc być interpretowany w bezpośrednim powiązaniu z przepisami materialnoprawnymi normującymi w sposób szczególny inicjatywę uruchomienia postępowania administracyjnego. Takimi przepisami szczególnymi są właśnie art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego.
Oba materialnoprawne przepisy nie konkretyzują więc tylko jednego ze sposobów wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Gdyby przyjąć taką interpretację art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, zgodnie z którą możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego również na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań powołując się na własny interes prawny, to dodanie przez ustawodawcę do tekstu ustawy tych przepisów byłoby nie tylko zbędne, ale wprost prowadziłoby do zanegowania zmiany stanu prawnego. Wystarczająca byłaby dotychczasowa regulacja procesowa z art. 61 § 1 k.p.a. zakładająca wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu.
Użycie przez ustawodawcę sformułowania, że wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego następuje z urzędu, oznacza, że wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Na gruncie tych przepisów nie jest możliwe łączenie dwóch odrębnych trybów wszczęcia postępowania. Skoro ustawodawca w regulacji materialnoprawnej przyjął, że do wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw dochodzi z urzędu, nie jest dopuszczalne uruchomienie postępowania na zasadzie skargowości. Zainicjowanie postępowania w tych sprawach następuje więc niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. Tak samo w sytuacji odwrotnej, jeśli przepis materialnoprawny stanowi o wszczęciu postępowania tylko na wniosek, to nie jest możliwe wszczęcie postępowania z urzędu, z zastrzeżeniem regulacji wynikającej z art. 61 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym co już zasygnalizowano, założeniem nowelizacji Prawa budowlanego było doprowadzenie do usunięcia dotychczasowych rozbieżności w odniesieniu do formy wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a dodanie do ustawy art. 53a ust. 1 i art. 72a miało ostatecznie rozwiać wątpliwości (według terminologii projektodawcy - "przesądzić"), że postępowania administracyjne w sprawach rodzajowo w nich określonych inicjowane są tylko na zasadzie oficjalności.
Sens i znaczenie art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, stosując pozajęzykowe dyrektywy, nie dają podstaw do odmiennego rozumienia tych przepisów niż wynikające z wniosków płynących z wykładni literalnej.
Nie sposób upatrywać dopuszczalności wszczęcia postępowania w tych sprawach także w oparciu o zasadę skargowości w tym, że ustawodawca określając, że wszczęcie postępowania następuje z urzędu, nie posłużył się dodatkowo wyrażeniem "wyłącznie". Takie określenia wartościujące zawarte są w przepisach Prawa budowlanego, lecz dotyczą zupełnie innych sytuacji, np. w celu określenia kręgu stron w niektórych kategoriach spraw (art. 40 ust. 3 - "stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor", art. 59 ust. 7 - "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości"), względnie wskazania podmiotu uzyskującego uprawnienie po spełnieniu określonego wymogu (art. 32 ust. 4 - "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto ...").
Niektóre przepisy materialnoprawne (np. art. 16g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2025 r. poz. 889, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1992 r. o odpadach, Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, z późn. zm.) wskazując, że postępowania w sprawach wydania decyzji, o których mowa w tych przepisach, wszczyna się z urzędu nie zawierają dodatkowego stwierdzenia, że następuje to wyłącznie z urzędu. Jednakże na gruncie obowiązywania tych przepisów nie jest kwestionowane, że postępowania mogą zostać zainicjowane jedynie na zasadzie oficjalności.
Według art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Z dyspozycji tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca dopuszcza możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a zatem jednego z postępowań wymienionych w rozdziale 5b Prawa budowlanego, na wniosek uprawnionego podmiotu. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że spełnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie żądania oznacza konieczność wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z urzędu. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w redakcji art. 49f ust. 1 zdanie końcowe Prawa budowlanego, według którego po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Również w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się z urzędu, po uznaniu zasadności zgłoszenia żądania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2).
Brak racjonalnych argumentów mogących niweczyć sens i normatywne znaczenie interpretowanych przepisów, wypływających z wniosków dokonanych w oparciu o dyrektywy językowe, wspartych rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej, świadczących o niesłuszności, niesprawiedliwości, czy wręcz ich niekonstytucyjności. Na te kwestie, w kontekście zapewnienia w ramach postępowania jurysdykcyjnego pełnej ochrony prawnej osobie powołującej się na własny interes prawny, zwraca się uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w szczególności wyroki NSA z: 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22 i 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1028/22) oraz doktrynie (zob. np. J. Szremski, Prawo do postępowania administracyjnego i jego elementy jako wartości wynikające z uregulowań konstytucyjnych, międzynarodowych oraz europejskich. Kwartalnik Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, 2021, z. 2, s.35 i n.).
Wykładnia przepisów prawa administracyjnego (przepisów prawa materialnego i prawa procesowego) musi uwzględniać wartości wypływające z zasad o znaczeniu fundamentalnym dla ukształtowania praw jednostki wobec władzy administracyjnej (organów administracji publicznej). Zasady te to prawo do procesu administracyjnego i prawo do sądu. Dla ukształtowania praw jednostki na drodze administracyjnej podstawowe znaczenie ma pierwsza z tych zasad, której istota polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony własnego interesu prawnego (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Prof. Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 16). Prawo do procesu administracyjnego i prawo do sądu najpełniej urzeczywistniają realizację obrony interesu prawnego. Należy mieć jednak na uwadze, że prawo to nie ma charakteru absolutnego, niczym nieograniczonego. To prawodawca określa, w jaki sposób w ramach prawnie uregulowanej procedury, może być ono realizowane. Prawo to przysługuje więc jednostce w trybie i na zasadach określonych w przepisach prawa materialnego (zob. B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Prof. Ludwikowi Żukowskiemu, red. J. Posłuszny, Z Czarnik, R. Sawuła, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 29 i n.). Nie jest zatem tak, że jednostka decyduje o sposobie realizacji przysługujących jej praw umożliwiających ochronę jej interesu prawnego, w tym prawa do jurysdykcyjnej procedury administracyjnej, a w dalszej kolejności do kontroli sądowej działalności organu administracji publicznej. Przyznanie jednostce prawa do procesu administracyjnego i prawa do sądu w każdej sytuacji, w której zamierza skorzystać z tego uprawnienia, zatem także w przypadku, gdy przepis materialnoprawny przewiduje wszczęcie postępowania na zasadzie oficjalności, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia prawnego.
Odnotować przyjdzie, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Organy nadzoru budowlanego, zgodnie z ustawowo zakreślonymi kompetencjami, są organami powołanymi do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie. Sprawowana przez te organy kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego dotyczy w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego). Istotą nadzoru budowlanego jest zatem m.in. zapobieganie, by nie doszło do naruszeń tych wartości. Organy nadzoru budowlanego wyposażone zostały przy tym w odpowiednie środki prawne skutecznie przeciwdziałające zdarzeniom naruszającym porządek prawny, a jednocześnie umożliwiające doprowadzenie robót budowlanych lub obiektu budowlanego naruszających ten porządek do stanu zgodnego z prawem.
Nie można z góry zakładać, że działania organu administracji publicznej w ramach nadzoru budowlanego, w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy albo stwierdzenia naruszeń w związku z utrzymaniem obiektów budowlanych, nie doprowadzą robót budowlanych lub obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zaś istniejące rozwiązania prawne, których zadaniem jest ochrona jednostki przed arbitralnym działaniem organu, pomimo podjętych czynności okażą się nieskuteczne. W doktrynie podkreśla się, że wszczęcie postępowania z urzędu jest obowiązkiem organu, jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne, z zaistnieniem których prawo materialne przewiduje konieczność wydania decyzji o określonej treści (tak Z. Kmiecik [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego. Tom II, Część 4, red. Cz. Martysz, Warszawa 2021, s. 135). Obowiązek ten wyraża się również w tym, że organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s.182). Także w orzecznictwie wskazuje się na obowiązek ciążący na organie nadzoru budowlanego wszczęcia postępowania (zob. w szczególności wyroki NSA z: 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, 16 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1482/23).
Przyjęte w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego rozwiązania winny więc być interpretowane przy przyjęciu założenia, że właściwy organ nadzoru budowlanego, zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, podejmie niezbędne działania zmierzające do przeciwdziałania zdarzeniom prawnym naruszającym porządek prawny w budownictwie.
Taki sposób interpretacji tych przepisów nie prowadzi do konsekwencji niemożliwych do zaakceptowania ze względu na wartości jakie naruszają. W nurcie orzeczniczym przyjmującym dopuszczalność zasady skargowości uznano, że odczytywanie art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, jako przepisów dopuszczających wszczęcie wymienionych w nim postępowań wyłącznie z urzędu, prowadzi do znaczącego osłabienia ochrony osób trzecich będących właścicielami nieruchomości, narażonych na działania inwestora podejmowanych niezgodnie z prawem. Wywodzono, że nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, gdyby w przypadku samowolnych robót budowlanych, niekorzystnie oddziałujących na nieruchomości sąsiednie, ich właściciele pozbawieni byliby prawa wnioskowania o wszczęcie odpowiedniego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego z tej tylko przyczyny, że wymienione przepisy stanowią o wszczynaniu z urzędu takich postępowań. Podkreślono również znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09, w którym nawiązując do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stwierdzono, że osoby trzecie mają prawo do ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z realizacją inwestycji budowlanej.
Powyższe stanowisko nie jest do zaakceptowania, nie tylko w świetle ratio legis unormowań regulujących zakres przedmiotowy postępowania legalizacyjnego i naprawczego, lecz także ze względu na wyraźnie wskazany zakres podmiotowy tych postępowań.
W przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego jednostka nie jest pozbawiona możliwości obrony własnego interesu prawnego tyle tylko, że realizacja tego uprawnienia następuje w ramach procedur określonych przez ustawodawcę. Należy więc stwierdzić, że brak reakcji organu nadzoru budowlanego (opieszałość lub inne zaniedbania) może stanowić przedmiot skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a. (art. 227 i n.). Prawo do skargi, oprócz petycji i wniosku, stanowi konstytucyjne prawo podmiotowe, za pomocą którego jednostka może oddziaływać na władzę publiczną (art. 63 Konstytucji). Uzupełniają one środki ochrony wolności i praw konstytucyjnych, ale ich nie zastępują. Sygnalizacja w skardze dostarcza organowi materiał służący ocenie, czy nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014, s. 757). Jeśli skarga okaże się zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może spowodować, stosownie do art. 233 k.p.a., wszczęcie postępowania z urzędu przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Możliwe jest także zwrócenie się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będącego centralnym organem administracji rządowej w sprawach nadzoru budowlanego (art. 88 ust. 1 Prawa budowlanego), o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednostka może także wystąpić do prokuratora, któremu z kolei służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a). Prokurator, w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 69 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r. poz. 390, z późn. zm.), przed zgłoszeniem takiego żądania może zażądać m.in. nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień w celu wyjaśnienia sprawy. Żądanie prokuratora wszczęcia postępowania jest bezwzględnie wiążące dla organu administracji, do którego zostało skierowane (zob. F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2023, s. 1488). Zwrócenie się do organu o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, aczkolwiek inspirowane działaniem prokuratora, powoduje wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu (zob. T. Woś, Podmioty na prawach strony i inni uczestnicy postępowania administracyjnego [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 213 i 214, H. Knysiak-Sudyka [w:] System prawa administracyjnego procesowego..., s. 319). Istnieje wreszcie możliwość zwrócenia się do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem także w ramach nadzoru budowlanego i uczestniczyć w nim na prawach przysługujących prokuratorowi. Żądanie Rzecznika Praw Obywatelskich wszczęcia postępowania z urzędu jest także wiążące dla organu administracji (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 1376/23).
Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. Jednostka nie jest pozbawiona możliwości złożenia środka przeciwdziałającego brakowi reakcji lub opieszałości organu nadzoru budowlanego. Dodać trzeba, że oprócz trybu administracyjnego istnieje także możliwość uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 18 stycznia 2024 r., ... s. 126).
Z tych wszystkich względów należy opowiedzieć się za takim kierunkiem interpretacji przepisów art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i praktyce administracyjnej, wskazującym, że postępowania w sprawach, o których mowa w tych przepisach wszczyna się wyłącznie z urzędu (zob. w szczególności wyroki NSA z: 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2586/21, 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 76/22, 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 445/22, 16 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1482/23, 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1447/23). Również piśmiennictwo prawnicze, po nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej w ustawie z 2020 r., opowiada się za przyjęciem takiej wykładni wyjaśnianych przepisów. W komentarzach do ustawy Prawo budowlane podkreśla się, że ustawodawca rozstrzygnął dotychczasowe rozbieżności odnośnie sposobu wszczęcia postępowań w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (art. 53a ust. 1) i postępowań w sprawach wydania niektórych decyzji dotyczących utrzymania obiektów budowlanych (art. 72a), określając, że wszczęcie postępowania następuje wyłącznie na zasadzie oficjalności (zob. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2024, s. 422 i 529; Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska - Filipowicz, Warszawa 2020, s. 776 i 921; Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2022, s. 489 i 598).
W odpowiedzi na pierwsze pytanie zawarte we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyjaśnić, że z uwagi na treść art. 53 ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu.
Przystępując do udzielenia odpowiedzi na drugie pytanie objęte wnioskiem należy stwierdzić, że także kwestia, w jaki sposób powinien zareagować organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy osoba powołująca się na własny interes prawny zwraca się o wszczęcie postępowania w sprawach określonych w powołanych przepisach, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. We wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazano na dwa przeciwstawne stanowiska. Pierwszy zakłada obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., według drugiego - jeśli organ nadzoru budowlanego uzna, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, wystarczające jest zawiadomienie tej osoby w drodze pisma.
Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten został dodany do ustawy normującej postępowanie przed organami administracji publicznej przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu projektu do tej ustawy wskazano, że nowelizacja miała w sposób bardziej zrozumiały odróżnić etap wstępny dotyczący wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (druk nr 2987 Sejmu RP VI kadencji, s.16). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Z tego względu w orzecznictwie ugruntował się jednolity pogląd, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, obiektywne, dostrzegalne prima facie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (zob. wyroki NSA z: 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2493/20, 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 429/21, 29 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3057/19). Wskazuje się również, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, w fazie inicjatywnej, nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających poza formalnymi ramami procedury administracyjnej. Z tego względu wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie poprzedza gromadzenie dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z: 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18, 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1811/20, 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19, 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1138/21). Także w doktrynie podkreślono, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania stanowi narzędzie prawne stosowane przez organ administracji publicznej na początkowym etapie złożenia wniosku, jednak poza formalnie wszczętym procesem (zob. J. Szremski, Inne uzasadnione przyczyny jako przesłanka odmowy wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2021, nr 6, s. 42).
Jednak instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18; M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, s. 477, R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 391). Skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest zaś wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia (por. wyrok NSA z 24 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1742/22). W postępowaniach wszczynanych na zasadzie oficjalności przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem.
Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Uwzględniając wcześniejsze uwagi podkreślić jednak trzeba, że gdy do organu nadzoru budowanego w sprawach określonych w art. 53 ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego wpłynie żądanie wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego z powołaniem się na własny interes prawny osoby wnoszącej to żądanie, organ ten nie może pozostać całkowicie bierny z tej tylko przyczyny, że postępowanie wszczyna się z urzędu. Chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu.
Udzielając odpowiedzi na drugie pytanie należy więc wyjaśnić, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
W kontekście poczynionych rozważań należy również stwierdzić, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. s. 292).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podjął uchwałę o treści wskazanej w sentencji uchwały.