II OPS 2/09

II OPS 2/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Edward Kierejczyk
Grzegorz Borkowski
Janusz Trzciński /przewodniczący/
Roman Hauser
Włodzimierz Ryms
Zbigniew Kmieciak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
II OSK 886/06 - Postanowienie NSA z 2007-06-12
II SA/Gd 718/04 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-03-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 24 par 1 pkt 5 w związku z art. 27 par 1 i art 127 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz.60
Tezy
Członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07.
Sentencja
. WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Barbara Adamiak (sprawozdawca) Grzegorz Borkowski Roman Hauser Edward Kierejczyk Zbigniew Kmieciak (współsprawozdawca) Włodzimierz Ryms Protokolant: Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 718/04 w sprawie ze skargi A. C., S. C. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej doprowadzenia budynku do stanu używalności oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 886/06, na podstawie art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości:
"czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu".
Przedstawione zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 718/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.C., S. C. i E. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], którą to decyzją Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku A. i S. C. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2004 r. podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku orzekało jak organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez Zarząd Miejski w G. Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym w składzie Kolegium orzekającego wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy znajdowała się J. W., która była również członkiem składu Kolegium rozpoznającego sprawę po raz pierwszy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzję w pierwszej instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, OTK-A 2005, nr 3, poz. 20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronom postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a. Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. unormowanie, zgodnie z którym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie z kolei stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w kolejnej fazie postępowania. Chodzi bowiem o to, aby ta sama osoba nie orzekała ponownie w sprawie, w której już raz zajęła stanowisko. Skoro zatem w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ponownie rozpoznającym sprawę brała udział osoba, która wydała w tej sprawie pierwszą decyzję, to w ocenie Sądu pierwszej instancji postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. stanowiącą podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżając go w całości, opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
1) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.,
2) naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy są wyłączeni od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Z tych powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie Kolegium Sąd błędnie przyjął, iż zaskarżona decyzja Kolegium dotknięta jest wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji, poprzez zastosowanie przepisu postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), który w sprawie nie powinien zostać zastosowany, doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie spełnia podstawowego warunku środka odwoławczego, tzn. nie uruchamia toku instancji administracyjnych, rozumianego jako przejęcie kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z jednej do drugiej instancji (J. Młyńska, Glosa do uchwały NSA z dnia 9 grudnia 1996 r., OPS 4/06, "Glosa" 1999, nr 9, s. 21). W skardze kasacyjnej wywodzono, że kompetencja do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej powierzona zostaje ponownie temu samemu organowi, a wymóg odpowiedniego stosowania przepisów z zakresu postępowania odwoławczego oznacza, że przepisy te należy stosować z uwzględnieniem różnic między trybem odwołania, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odniesieniu do postępowania przed ministrem lub samorządowym kolegium odwoławczym nie ma mowy o istnieniu "wyższej" i "niższej" instancji (instancja jest bowiem ta sama), wykluczyć należy zatem możliwość odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przypadku rozpatrywania wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. osoba wydająca decyzję (pracownik organu, członek organu kolegialnego) z istoty rzeczy nie może brać udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak zatem było podstaw do zastosowania w sprawie przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przedstawiając to zagadnienie prawne skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji zajęte w zaskarżonym wyroku jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. podjętej przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GPS 2/06), iż "art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu". Skład rozpoznający sprawę nie podzielił jednak stanowiska zajętego w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., co spowodowało przedstawienie ponownie do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego będącego przedmiotem tejże uchwały. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego swoje stanowisko oparł na następujących argumentach.
Po pierwsze, odmienna od odwołania jest forma realizacji przez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy prawa strony do wnoszenia środków zaskarżenia (art. 78 Konstytucji RP). Wniosek o ponowne rozpatrzenie nie spełnia podstawowego warunku środka odwoławczego, tzn. nie uruchamia toku instancji, rozumianego jako przejęcie kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z jednej do drugiej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - w odróżnieniu od względnie dewolutywnego odwołania - jest środkiem o charakterze niedewolutywnym. Konstrukcja normatywna tej instytucji odpowiada instytucji remonstracji, polegającej na zwróceniu się strony postępowania do organu, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, z żądaniem jego uchylenia lub zmiany. Zawarta w art. 127 § 3 k.p.a. kompetencja do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej powierzona została ponownie temu samemu organowi, bowiem przepis wprost określa, że strona "może zwrócić się do tego organu", a więc organu, który wydał decyzję po raz pierwszy.
Po drugie, odesłanie stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów, dotyczących odwołań od decyzji (art. 127 § 3 in fine kodeksu postępowania administracyjnego). Odpowiednie stosowanie przepisów nie zawsze jest tożsame z ich bezpośrednim stosowaniem. Odpowiedniość oznacza konieczność dokonania modyfikacji przepisów, które stosować mamy odpowiednio do hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie. Zdaniem składu orzekającego przedstawiającego zagadnienie prawne, zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. regulacja dotyczy wyraźnie organu "niższej instancji", a więc takiego, który w instancji, o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a. nie występuje. Wystąpienie bowiem przez stronę z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, powtórnego rozpatrzenia sprawy i to w ramach samokontroli. W odniesieniu do postępowania przed ministrem lub samorządowym kolegium odwoławczym nie ma mowy o istnieniu "wyższej" i "niższej" instancji (instancja jest bowiem ta sama), zatem wykluczyć należy możliwość odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W przypadku rozpatrzenia wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. osoba wydająca decyzję z istoty rzeczy nie może brać udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Po trzecie, przepis art. 127 § 3 k.p.a. odnosi się zarówno do organów kolegialnych, jak i organów monokratycznych. Ministrem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 5 § 4 pkt 4) może być również organ kolegialny (np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Centralna Komisja ds. Stopni i Tytułów Naukowych, Naczelna Rada Adwokacka), który wydaje decyzje działając in pleno przy zachowaniu ustawowego quorum. Nie sposób przyjąć, że przepisy o wyłączeniu członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 k.p.a.) będą miały zastosowanie również w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed takim organem, bowiem w przeciwnym wypadku, prowadziłoby to do wyłączenia z postępowania całego organu. Ustawodawca wiedząc o tym, że w zdecydowanej większości spraw administracyjnych orzekają organy monokratyczne, które z istoty rzeczy nie mogą zmienić składu orzekającego, przyznał im prawo rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konsekwencją jednak takiego rozumowania jest to, iż nie ma żadnego ani racjonalnego, ani prawnego uzasadnienia pogląd, aby inne normy odnoszące się do postępowania odwoławczego stosować w odniesieniu do organów wymienionych w tym samym przepisie, w zależności od tego, czy mowa jest o organie monokratycznym czy też kolegialnym, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy należy wywieść wniosek, że wprowadzając przepis art. 127 § 3 k.p.a. ustawodawca nie zakładał stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., właśnie ze względu na brak cechy dewolutywności postępowania z wniosku, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a. Przy milczeniu ustawodawcy co do nakazu zmiany składu orzekającego w organach wyższego stopnia w ustawie o ustroju kolegium (ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) nie ma żadnych podstaw do tego, aby samorządowe kolegia odwoławcze wymienione równorzędnie w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., traktować inaczej niż organy monokratyczne. Organ kolegialny został zrównany z organem monokratycznym w treści art. 127 § 3 k.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Po czwarte, akceptowana w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. zasada bezstronności i obiektywizmu, jaką winno cechować się postępowanie przed organami, winna dotyczyć wszystkich organów bez względu na ich strukturę.
Przedstawione względy, zdaniem składu przedstawiającego zagadnienie prawne, pozwalają na zajęcie odmiennego stanowiska niż zajęte w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, a mianowicie, że brak cechy dewolutywności postępowania inicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyłącza stosowanie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Użyte w tym ostatnim przepisie pojęcie "niższej instancji" nie oznacza tej samej wyższej instancji, o której mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a. i przepisie art. 17 k.p.a.
Rozpoznający przedstawione zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny postanowił:
1) na podstawie art. 187 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153k poz. 1270 ze zm.) przejąć sprawę do rozpoznania,
2) na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym(Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?
W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie występują zasadnicze wątpliwości co do zgodności z Konstytucją analizowanych przepisów k.p.a. i że z powodów wywiedzionych konieczne jest zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści wskazanej w sentencji postanowienia. Te wątpliwości wypływają z takich wartości jak wywiedzione niżej.
Po pierwsze, konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygnięcia o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Postulat sprawiedliwości proceduralnej wiąże się również z obowiązkiem ustawodawcy (wysłowionym w preambule do Konstytucji) zapewnienia rzetelności i sprawności funkcjonowania instytucji publicznych.
Po drugie, instytucja wyłączenia członka organu orzekającego jest elementem sprawiedliwości proceduralnej. Elementem standardu sprawiedliwej procedury w postępowaniu przed organami władzy publicznej, w szczególności przed organami powołanymi w celu rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki, jest konieczność zapewnienia szeroko rozumianej niezależności tych organów. W demokratycznym państwie prawnym dopuszczającym - aczkolwiek pod pewnymi warunkami - funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki, wymóg bezstronności nie może być ograniczony wyłącznie do sędziów. Jednym z elementów mechanizmu zapewnienia bezstronności członków składu orzekającego jest możliwość wyłączenia od orzekania w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka odwoławczego osoby, która brała udział w orzekaniu w pierwszej instancji, czyli była współautorem ponownie rozpatrywanego rozstrzygnięcia. Wymóg dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym jest przy tym zakotwiczony w konstytucyjnym prawie strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). Należy zatem sądzić, że jeżeli prawo przewiduje dwuinstancyjność postępowania, innego niż sądowego, to ustawodawca powinien w ramach takiego postępowania również respektować wymogi sprawiedliwości proceduralnej, w szczególności te związane z koniecznością zapewnienia bezstronności w rozstrzyganiu. O ile w przypadku sądów kwestie te są przedmiotem odrębnej regulacji konstytucyjnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji), o tyle w przypadku organów administracji publicznej należy je wiązać z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Sama bowiem istota prawa do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 78 Konstytucji) nakazuje, aby rozpatrzenie odwołania (czyli ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy) odbyło się zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego, czyli w szczególności - zgodnie z zasadą sprawiedliwości proceduralnej.
Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na źródło rozbieżności w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do zastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika organu (lub członka organu kolegialnego) na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. da się skonstruować dwie normy o odmiennych dyspozycjach: normę wykluczającą zastosowanie przepisów o wyłączeniu do postępowania zainicjowanego wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz normę nakazującą zastosowanie przepisów o wyłączeniu do takiego postępowania, przynajmniej w zakresie dotyczącym postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym.
Znalazło to wyraz w rozbieżnym orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie. Źródłem tych rozbieżności jest przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który ogranicza wyłączenie pracownika organu (członka organu kolegialnego) do osoby, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Takie ograniczenie podstaw wyłączenia w postępowaniu administracyjnym nasuwa poważne wątpliwości co do zgodności tego ograniczenia z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RP.
Analiza regulacji kodeksu postępowania administracyjnego skłania do wniosku, że wynikająca z tych przepisów norma, zgodnie z którą wykluczone jest stosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub członka organu z postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, narusza konstytucyjne standardy sprawiedliwości proceduralnej, wynikające z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jeżeli bowiem ustawodawca decyduje się na wprowadzenie instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, będącej innym sposobem instrumentalizacji ustawowej prawa do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji), to powinien w tym zakresie respektować - w miarę możliwości - wymogi sprawiedliwości proceduralnej, a także rzetelności działania instytucji publicznych. Jeżeli więc wniosek kierowany jest do organu, w ramach którego istnieje możliwość utworzenia składu odmiennego od składu rozpatrującego zaskarżone rozstrzygnięcie (a organem takim jest niewątpliwie samorządowe kolegium odwoławcze), to niedopuszczalne jest wykluczenie zastosowania w tym zakresie przepisów o wyłączeniu. Inaczej należałoby podejść do sytuacji, gdy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczy rozstrzygnięcia pochodzącego od organu monokratycznego (np. ministra) bądź od organu kolegialnego, co do którego nie istnieje możliwość utworzenia innego składu (np. Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji czy Krajowej Rady Sądownictwa). Wynika to z faktu, że odmienna struktura poszczególnych organów administracji publicznej wymusza uwzględnienie tej odmienności przez ustawodawcę przy konstruowaniu szczegółowych reguł proceduralnych, w taki sposób, aby zagwarantować jak największą ochronę zasad sprawiedliwości proceduralnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także na różnicę pomiędzy regulacją k.p.a. a regulacją przyjętą w Ordynacji podatkowej. Ordynacja podatkowa stanowi o wyłączeniu w postępowaniu pracownika, jak i członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej). Okolicznością o istotnym znaczeniu jest to, iż między odwołaniem w rozumieniu art. 221 Ordynacji podatkowej a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym stanowi art. 127 § 3 k.p.a. nie ma żadnej różnicy. Pod względem konstrukcyjnym są to dwa, takie same środki weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnych zapadających w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym. Ustalenie zatem, że różni je tylko nazwa, musi wywołać pytanie: czy w demokratycznym państwie prawnym dopuszczalne jest zróżnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej w zależności od typu rozpoznawanych spraw. Można je skonkretyzować w postaci następującego, kolejnego pytania: czy w sprawach zobowiązań podatkowych oraz innych sprawach normowanych przepisami prawa podatkowego zakwestionowanie podjętej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze decyzji powoduje z mocy prawa wyłączenie od udziału w postępowaniu uruchomionym wniesieniem środka zaskarżenia pracownika (członka) tego organu, który uczestniczył w jej wydaniu, w pozostałych zaś sprawach należących do właściwości kolegiów już nie. Udzielenie twierdzącej odpowiedzi na tak postawione pytanie prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej stron postępowania w sprawach prowadzonych przez ten sam organ administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że w konsekwencji, art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., rozumiany jako niemający zastosowania w postępowaniu wszczętym na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który uczestniczył w wydaniu decyzji objętej wnioskiem, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji. Jest to przy tym niekonstytucyjność jednej z norm, jakie mogą być dekodowane na podstawie tych przepisów. Jedynym zaś organem, który posiada kompetencję do wyeliminowania takiej normy ze skutkiem erga omnes, jest Trybunał Konstytucyjny. W tym kontekście warto przytoczyć stanowisko samego Trybunału, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2000 r., SK 22/99. Otóż zdaniem TK: "-metoda wykładni w zgodzie z konstytucją- nie jest jednak specyfiką rozumowania Trybunału Konstytucyjnego, jako że konieczność jej respektowania odnosi się do wszystkich organów państwowych i wynika z nadrzędności konstytucji w systemie prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Jednakże jedynie Trybunał Konstytucyjny jest prawnie umocowany do orzekania - w sentencji wyroku i z mocą powszechnie obowiązującą - o tym, jakie jest zgodne z konstytucją rozumienie normy prawnej, której znaczenie nie jest jasne na podstawie tzw. bezpośredniego rozumienia przepisu prawnego". W tym samym orzeczeniu Trybunał podkreślił, że rozstrzyganie wątpliwości co do właściwej wykładni badanego przepisu wówczas, gdy spośród rysujących się kierunków tej wykładni tylko jeden określony prowadzi do ustalenia treści normy prawnej zgodnej z konstytucją "jest konieczne dla wypełnienia przez Trybunał jego konstytucyjnej kompetencji do badania zgodności aktów normatywnych z konstytucją [...] Orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z konstytucją przepisu, który może być i bywa interpretowany zarówno zgodnie, jak i niezgodnie z konstytucją, bez jednoczesnego sprecyzowania, który z kierunków wykładni pozostaje w zgodzie z konstytucją uniemożliwiałoby osiągnięcie celu kontroli, jakim jest eliminowanie z porządku prawnego niekonstytucyjnych norm. W wyniku tej kontroli norma zgodna z konstytucją pozostaje w mocy, norma zaś niezgodna ulega uchyleniu. [...] Ustalenie w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego prawidłowego (zgodnego z konstytucją) rozumienia poddanego kontroli przepisu oznacza niekiedy z konieczności zakwestionowanie implicite trafności wykładni spotykanej w dotychczasowym orzecznictwie sądowym".
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 rozpoznał pytanie prawne i orzekł, że "Art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał na zasadność postawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego, wyprowadzonego z zasad demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z wartości jest konstytucyjny standard sprawiedliwości proceduralnej. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, która służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy.
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżenia określa ustawa. Jest to uznawana w piśmiennictwie ważna gwarancja oraz środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do wyższej instancji (por. W. Skrzydło, Komentarz do art. 78, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002), bez względu na to, w jakim trybie i w wyniku jakiej czynności zostały one wydane. Na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. SK 11/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 158). Przede wszystkim, kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Ponadto jest możliwa konkretyzacja tego sformułowania, polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa, i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. Trzeba bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem jest art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt. II GPS 2/06). Przepis ten wprowadza do systemu procedury administracyjnej instytucję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
O zdolności organu do prowadzenia postępowania przesądza - obok instytucji właściwości, instytucja wyłączenia. Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że w wypadku wyłączenia członka organu kolegialnego nie ustanowiono odrębnych przesłanek wyłączenia, gdyż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., tj. na takich samych podstawach jak pracownik. Przesłanki wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego są więc tożsame i rozważania dotyczące wyłączenia pracownika można w sposób bezpośredni stosować do członków organu kolegialnego. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienia sprawy w formie decyzji.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych. Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Dlatego też k.p.a. przewiduje sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika, aż do wznowienia postępowania wobec decyzji ostatecznej (por. art. 145 § 3 k.p.a.). Przy tym kodeks nakazuje organom administracji działać w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia" (art. 12 § 1 k.p.a.) Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika skutkuje wadliwością tych decyzji. W odniesieniu do decyzji nieostatecznej rodzi to możliwość jej zmiany lub uchylenia w postępowaniu odwoławczym, natomiast w stosunku do decyzji ostatecznych - wznowienie postępowania (por. art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.; E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 19 i n.).
Trybunał Konstytucyjny dokonując oceny charakteru prawnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywiódł, że dla zasady dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostki przypisać należy dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, czy dokonują tego dwa różne organy. Z tego względu istotne znaczenie ma zapewnienie gwarancji obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi to podstawę do oceny konstytucyjności normy zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a.
Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno klasyczne (toczące się przed dwoma różnymi organami), jak i postępowanie przed SKO, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Identyczna decyzja, tzn. taka sama jak w wypadku pierwszego rozstrzygnięcia SKO, podjęta przez inny skład SKO w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, świadczy o tym, że sprawa administracyjna była identycznie merytorycznie oceniona przez dwa różne składy orzekające. Mniejsze znaczenie w odczuciu społecznym (brak obiektywizmu) może mieć decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może wpływać także negatywnie na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej.
Trybunał Konstytucyjny zgodził się z poglądami wyrażonymi w doktrynie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Jest także kwestią oczywistą, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie uruchamia toku instancji. Nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że jeżeli dana osoba uczestniczyła w procesie wydawania decyzji w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to w przypadku, gdyby następnie podjęła ona pracę w organie wyższego stopnia, byłaby z mocy prawa, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wyłączona od udziału w postępowaniu odwoławczym w tej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.
Dokonując oceny instytucji wyłączenia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, GSP-Prz.Orz. 2008, nr 1, poz. 53). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Trybunał Konstytucyjny w pełni podzielił stanowisko NSA wyrażone w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 2/06), które zostało zaaprobowane także przez część doktryny (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA..., op.cit.; Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (odwołanie czy remonstracja?), "Państwo i Prawo" 2008, z. 3, s. 33; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, Warszawa 2007, s. 173). Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według tej zasady, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny.
Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny przyjął, że biorąc pod uwagę charakter wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, następstwa udziału członka SKO w wydaniu objętej nim decyzji i organizacyjne możliwości wyznaczenia innego składu orzekającego SKO do rozpatrzenia takiego wniosku, można uznać, że wyłączenie członka SKO ma w pełnym zakresie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której członek ten brał udział w wydaniu przez SKO decyzji po raz pierwszy, a następnie decyzja ta została zaskarżona do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Trybunał Konstytucyjny rozważył skutki wyroku wywodząc, że wydał wyrok zakresowy, co oznacza, że norma prawna wyprowadzona ze wskazanych w pytaniu prawnym przepisów jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami kontroli, jeżeli członek SKO, który brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji administracyjnej w danej sprawie nie podlega wyłączeniu (na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a.) od udziału w składzie orzekającym tego kolegium rozpoznającym sprawę w wyniku złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a.
Skutkiem wyroku będzie możliwość wznowienia postępowań administracyjnych, w których brali udział członkowie SKO orzekający zarówno po raz pierwszy w danej sprawie, jak i zasiadający w składzie SKO przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wznowienie postępowania administracyjnego będzie możliwe przy zastosowaniu dwóch odrębnych podstaw wznowienia.
Po pierwsze - konsekwencją wyroku Trybunału jest podstawa wznowienia postępowania przewidziana w art. 145a k.p.a., zgodnie z którym: "§ 1. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. § 2. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego". Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok zakresowy, stwierdził niezgodność z Konstytucją analizowanej normy prawnej. Można zatem przyjąć, że w przypadku, gdy członek SKO brał udział po raz kolejny przy wydawaniu decyzji, w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zainteresowane osoby mogą powołać się na art. 145a k.p.a. w celu wznowienia postępowania administracyjnego.
Po drugie - po upływie terminu określonego w art. 145a § 2 k.p.a. (tj. miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału), w przypadku dalszego stosowania w postępowaniu przed SKO niekonstytucyjnej normy prawnej, wznowienia postępowań administracyjnych będą także możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (...) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27". Wznowienie takie będzie miało zastosowanie tylko w przypadku, gdy członek SKO, pomimo wydania decyzji po raz pierwszy w sprawie, brał udział w wydaniu decyzji (zasiadał w składzie orzekającym) w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Trzeba przy tym zauważyć, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (por. art. 146 k.p.a.).
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisów art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. z powodu pominięcia w tych przepisach unormowania stanowiącego podstawę wyłączenia z mocy prawa w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Takie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego powoduje powstanie zagadnienia, w jaki sposób powinny być stosowane przepisy objęte wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w okresie przed uchwaleniem ich zmiany przez ustawodawcę. Inaczej ujmując to zagadnienie, chodzi o to, czy wyrok stwierdzający niekonstytucyjność takiego pominięcia rodzi skutek rozszerzający stosowanie przepisu w zakresie określonym przez Trybunał, bez względu na to kiedy ustawodawca dokona uzupełnienia wadliwego konstytucyjnie przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za stanowiskiem, że w takim przypadku, zwłaszcza gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisu o postępowaniu, tak jak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na nadrzędność przepisów Konstytucji i powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału konieczne jest stosowanie przepisu objętego wyrokiem Trybunału z uwzględnieniem treści tego wyroku. Skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie wyłączenia w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga rozszerzenia podstaw wyłączenia o przyczynę wyłączenia objętą wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których Trybunał opowiedział się za tym, że tego rodzaju wyroki Trybunału nie tylko zobowiązują ustawodawcę do odpowiedniej zmiany przepisów, ale także wywołują bezpośrednie skutki w postaci zmiany stanu prawnego, które powinny być uwzględnione przez sądy (np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01; z dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt P 5/01; z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt P 17/04; z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04). Również w orzecznictwie NSA przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia legislacyjnego oznacza, iż wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji (np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 140/02). W takim przypadku mają bezpośrednie zastosowanie przepisy Konstytucji oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, które powodują określoną zmianę stanu prawnego. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06 (ONSAiWSA z 2007 r., z 1, poz. 3).
Z przytoczonych względów skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Konstrukcja prawna zastosowania środków przez sąd administracyjny w zakresie skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym oparta jest o zasadę demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z wartości jest ochrona praw nabytych. Konstytucyjna zasada praworządności działania władzy publicznej oraz ochrona praw nabytych jako wartości wypływające z zasady demokratycznego państwa prawnego stanowią podstawę konstrukcji prawnej środków stosowanych wobec działania organu wykonującego administrację publiczną w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego jest zróżnicowanie rodzaju stosowanych sankcji wobec zaskarżonej decyzji i podstaw ich stosowania. Art. 145 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje sankcję wzruszalności i sankcję nieważności oraz sanację wadliwości, ograniczając stosowany środek do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (postanowienia) w razie wystąpienia przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zastosowanie sankcji wzruszalności, której istota polega na uchyleniu decyzji administracyjnej, co oznacza pozbawienie zdolności do wywoływania skutków na przyszłość, reguluje art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję (postanowienie) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zastosowanie przez sąd administracyjny środka uchylenia decyzji administracyjnej oparte jest na wystąpieniu jednego z rodzajów kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa procesowego, enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W zaskarżonym wyroku sąd w pełni prawidłowo dokonał wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakazuje zastosowanie środka uchylenia zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Jedynym ograniczeniem jest wystąpienie przesłanek negatywnych, które wprowadza art. 146 kodeksu postępowania administracyjnego.
Zastosowana przez Sąd wykładnia podstawy uchylenia decyzji administracyjnej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. odpowiada w pełni zasadzie demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do sprawiedliwego postępowania, prawo do rzetelnego działania organu wykonującego administrację publiczną. Przyjęte rozwiązanie prawne w ustawie z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych tworzy pełne gwarancje realizacji sprawiedliwej procedury, urzeczywistniającej wartości demokratycznego państwa prawnego. Orzekanie w składach orzekających, a nie jak stanowią ustawy ustrojowe o innych organach kolegialnych wprowadzające wymóg ustawowego quorum, daje w pełni gwarancje powoływania składów orzekających, do których nie wchodzą członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający już w sprawie. Pozwala to na przyjęcie stanowiska, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie wprost do art. 27 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07.
Zastosowana wykładnia w zaskarżonym wyroku jest w pełni zgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 i wskazanymi skutkami prawnymi tego wyroku dla stosowania środków wobec decyzji administracyjnych podjętych w postępowaniu z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.