II OKW 8/24

II OKW 8/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6601
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 417 par. 2, art. 419 par. 1
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg Grupy Wyborców Gminy Kaczory oraz Rady Miasta i Gminy Kaczory na postanowienie Komisarza Wyborczego w Pile I z dnia 18 grudnia 2023 r., nr 172/2023 w sprawie podziału Gminy Kaczory na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu 1. odrzuca skargę Grupy Wyborców Gminy Kaczory; 2. uchyla zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Komisarz Wyborczy w Pile I postanowieniem z dnia 18 grudnia 2023 r., nr 172/2023, na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408), dokonał podziału Gminy Kaczory na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu.
Skargi na ww. postanowienie Komisarza Wyborczego w Pile I z dnia 18 grudnia 2023 r. złożyli: Grupa Wyborców Gminy Kaczory oraz Rada Miasta i Gminy Kaczory, wnosząc o jego uchylenie.
Rada Miasta i Gminy Kaczory zarzuciła naruszenie przez Komisarza Wyborczego w Pile I art. 419 § 2 i art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Komisarz Wyborczy w Pile I utworzył na obszarze gminy Kaczory 15 okręgów wyborczych ustalając granice okręgu wyborczego nr 13 i 14 w sposób odmienny niż utrwalony na przestrzeni ostatnich lat. Mocą zaskarżonego postanowienia ustalono, że okręg 13 obejmie granicami miejscowości Byszewice, Prawomyśl, Rzadkowo w miejsce dotychczasowego okręgu obejmującego wyłącznie miejscowość Rzadkowo. Obecny okręg 14 obejmie granicami sołectwo Równopole, w miejsce dotychczasowego okręgu: Równopole, Prawomyśl, Byszewice. W ocenie skarżącej, podział na okręgi wyborcze ustalony zaskarżonym postanowieniem jest niesprawiedliwy i stanowi niekorzystną zmianę dla wyborców zamieszkujących wskazane wyżej miejscowości, tworzące okręgi oznaczone numerami 13 i 14. Nowy podział nie spełnia oczekiwań wyborców i wprowadza duże zamieszanie wśród mieszkańców gminy.
Skarżąca wskazała, że połączenie sołectwa Rzadkowo, które samodzielnie tworzyło i może samodzielnie tworzyć okręg wyborczy z sołectwem Prawomyśl - Byszewice, które nie może samodzielnie tworzyć okręgu wyborczego, w przypadku gdy nie jest to konieczne (do tej pory sołectwo Prawomyśl – Byszewice stanowiło okręg wyborczy z sołectwem Równopole) może zaburzyć autonomię sołectwa i tym samym pozbawić sołectwo Prawomyśl - Byszewice swojego przedstawiciela w organie stanowiącym gminy.
Zgodnie z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego podział gminy na okręgi wyborcze jest stały. Skarżąca wskazała, że podział Gminy Kaczory na okręgi wyborcze dokonany uchwałą Nr XXV/221/2018 Rady Gminy Kaczory z dnia 16 marca 2018 r. w sprawie podziału Gminy Kaczory na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w okręgu wyborczym jest zgodny z zasadami wynikającymi z art. 419 § 2 i 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Wyżej wymieniona uchwała nie została zakwestionowana w trybie nadzorczym przez organ nadzoru - Wojewodę Wielkopolskiego. Ustalony przez Komisarza Wyborczego w Pile I nowy podział wprowadza dysproporcję wśród osób uprawnionych do głosowania w danym okręgu. W dotychczasowym okręgu 13 (Rzadkowo) uprawnionych do głosowania było 312 wyborców, natomiast w dotychczasowym okręgu Równopole, Prawomyśl, Byszewice uprawnionych do głosowania było 378 wyborców. Przyłączenie sołectwa Rzadkowo do sołectw Prawomyśl i Byszewice spowoduje, że w tym okręgu będzie znacznie więcej wyborców uprawnionych do wyboru 1 radnego, a co za tym idzie siła ich głosu nie będzie porównywalna z siłą głosów wyborców z Równopola (nowy okręg 14).
W ocenie skarżącej, nie bez znaczenia jest również kwestia historyczna dotychczasowego podziału i relacje międzyludzkie pomiędzy mieszkańcami wskazanej części gminy. Dotychczasowy podział uwzględniał stopień zażyłości między mieszkańcami wskazanych miejscowości. Jest to kwestia o tyle istotna, że wybory samorządowe są wyborami lokalnymi, dokonywanymi spośród przedstawicieli lokalnej społeczności.
Tożsama argumentacja została zawarta w skardze Grupy Wyborców Gminy Kaczory.
W odpowiedzi na skargi Komisarz Wyborczy w Pile I wniósł o oddalenie skarg. Wskazał, że działając zgodnie z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze stanowiących załącznik nr 1 do Uchwały Nr 17/2023 z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania (M.P. 2023 poz. 320, dalej: "wytyczne PKW"), dokonał całościowej analizy podziału Gminy Kaczory na okręgi wyborcze ustalonego uchwałą Nr XXV/221/2018 Rady Gminy Kaczory z dnia 16 marca 2018 r. i oceny, czy dotychczasowy podział nie narusza zasad tworzenia okręgów wyborczych określonych przepisami Kodeksu wyborczego i ww. wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej. W wyniku powyższego, uznał za zasadne dokonanie korekty granic okręgów wyborczych wydając w dniu 18 grudnia 2023 r. postanowienie Nr 172/2023.
Do ustalenia, czy zachodzi konieczność dokonania zmiany w podziale gminy na okręgi wyborcze, uwzględniono liczbę mieszkańców według stanu na dzień 30 września 2023 r. Jest to liczba, o której mowa w art. 373 § 2 Kodeksu wyborczego i na podstawie której wojewoda ustala liczbę radnych wybieranych do danej rady. Liczba mieszkańców Gminy Kaczory na koniec III kwartału 2023 r. wynosiła 7612 mieszkańców. W Gminie wybieranych będzie 15 radnych, w jednomandatowych okręgach wyborczych, zgodnie z Zarządzeniem Nr 621/2023 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 10628) i art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego.
Jednolita norma przedstawicielstwa obliczona przez podzielenie liczby mieszkańców Gminy przez liczbę radnych wybieranych do Rady Miasta i Gminy Kaczory wynosi 507,47.
W jednomandatowym okręgu wyborczym, współczynnik służący do ustalenia liczby radnych wybieranych w okręgu wyborczym, uzyskiwany z podzielenia liczby mieszkańców w okręgu wyborczym przez jednolitą normę przedstawicielstwa w gminie, musi zawierać się w przedziale od 0,5 do 1,49. Zgodnie ze stanowiskiem Państwowej Komisji Wyborczej wyrażonym m.in. w uchwale z dnia 20 czerwca 2018 r. w sprawie odwołania od Postanowienia Komisarza Wyborczego we Wrocławiu II (znak ZPOW-5244-67/18), jeżeli warunek ten jest spełniony, przy jednoczesnym zachowaniu spójności terytorialnej okręgów wyborczych nie ma podstaw do kwestionowania takiego podziału.
Z podzielenia liczby mieszkańców poszczególnych okręgów wyborczych ustalonych uchwałą Rady Gminy Kaczory przez jednolitą normę przedstawicielstwa w gminie wynika, że co prawda wszystkie aktualnie obowiązujące okręgi wyborcze "zachowują normę przedstawicielstwa", jednak nie zachowano spójności terytorialnej w okręgu nr 14. W granicach okręgu nr 14 znajdują się bowiem dwa sołectwa niegraniczące ze sobą: Równopole oraz Prawomyśl (w obrębie tego ostatniego sołectwa znajduje się też miejscowość Byszewice).
Zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, przy podziale na okręgi wyborcze, należy przestrzegać zasady, że w gminach na obszarach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy - sołectwo. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu wyborczego lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Poza tym, Komisarz Wyborczy wskazał, że zgodnie z art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego oraz pkt 25 wytycznych PKW wynika, że nie można tworzyć okręgów wyborczych m. in. z niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych. Jedynie w przypadku, gdy układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy, jest tego rodzaju, że spełnienie tego warunku wiązałoby się z naruszeniem innych przepisów Kodeksu wyborczego dotyczących tworzenia okręgów wyborczych, wówczas dopuszczalne jest odstąpienie od tych zasad.
Komisarz Wyborczy stwierdził, że tego rodzaju sytuacja, tj. powodująca konieczność stworzenia okręgu wyborczego z niegraniczących ze sobą sołectw, obecnie nie występuje w Gminie Kaczory. Układ przestrzenny Gminy pozwala bowiem na dokonanie takiego podziału na okręgi wyborcze, który nie będzie prowadził do łączenia niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych gminy.
Przy uwzględnieniu wstępnego podziału polegającego na podzieleniu liczby mieszkańców każdego z sołectw znajdujących się w granicach okręgu nr 14 przez jednolitą normę przedstawicielstwa ustalono, że sołectwo Równopole ze współczynnikiem 0,62 może stanowić samodzielny okręg wyborczy, natomiast sołectwo Prawomyśl ze współczynnikiem 0,35 nie może samodzielnie stanowić okręgu wyborczego i musi zostać dołączone do sąsiadującego z nim okręgu, tj. okręgu nr 13.
Mając na uwadze zasadę stałości okręgów wyborczych oraz kierując się zasadami określonymi w pkt 23 wytycznych PKW, Komisarz Wyborczy w Pile postanowił, iż w obowiązującym podziale Gminy Kaczory na okręgi wyborcze - ustalonym uchwałą Rady - wprowadzi wyłącznie zmiany w niezbędnym zakresie, mającym na celu jedynie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z wytycznymi PKW okręg wyborczy musi tworzyć spójną całość, jeżeli układ przestrzenny gminy i liczba mieszkańców w okręgu na to pozwala. Zmiany wprowadzone przez Komisarza polegają na wyłączeniu sołectwa Prawomyśl z dotychczasowego okręgu wyborczego nr 14 i przyłączeniu go do sąsiadującego z nim sołectwa Rzadkowo tworzącego okręg wyborczy nr 13.
Granice tych okręgów wyborczych po zmianach przedstawiają się następująco:
1) okręg wyborczy nr 13: sołectwo Rzadkowo (0,93) oraz sołectwo Prawomyśl i będące jego częścią miejscowość Byszewice (0,35) - razem 650 mieszkańców, norma przedstawicielstwa w okręgu wynosi 1,28;
2) okręg wyborczy nr 14: sołectwo Równopole (0,62) - 316 mieszkańców, norma przedstawicielstwa wynosi 0,62.
Granice pozostałych okręgów wyborczych nie uległy zmianie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i zasad określonych w cytowanym przepisie (art. 419 § 2 pkt 1 i 2). W myśl art. 419 § 4 Kodeksu wyborczego, postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty.
Zgodnie z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu i wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny.
Skarga Grupy Wyborców Gminy Kaczory podlega odrzuceniu, albowiem nie zawiera obligatoryjnego elementu pisma procesowego, tj. numerów PESEL osób ją wnoszących.
Zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", pismo strony powinno ponadto zawierać w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie – numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W skardze wniesionej przez Grupę Wyborców Gminy Kaczory nie podano numerów PESEL skarżących, co stanowi samoistną przesłankę odrzucenia skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych, albowiem są to podstawowe dane, w oparciu o które następuje identyfikacja wyborców. Podanie imienia, nazwiska i adresu nie jest wystarczające, do ustalenia statusu danej osoby przepisy Kodeksu wyborczego wymagają podania przede wszystkim numeru PESEL (por. np. przepisy dotyczące tworzenia list poparcia kandydatów do rad gmin, art. 427 § 3, czy przepisy dotyczące Centralnego Rejestru Wyborców).
Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie jest możliwe zastosowanie trybu z art. 49 p.p.s.a. i wezwanie do uzupełnienia ww. braku formalnego skargi, albowiem doprowadziłoby to do uchybienia ustawowemu terminowi na rozpoznanie skargi, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Jak wskazano w doktrynie, przepis ten nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi (por. B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, art. 420). Za odrzuceniem takiej możliwości na gruncie niniejszej sprawy przemawia też sam charakter postępowania ze skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych. Podjęcie określonych czynności w tym postępowaniu (zarówno przez stronę, organ czy sąd) obwarowane jest krótkimi (kilkudniowymi) terminami. Powyższe, jak również inne regulacje Kodeksu wyborczego, w tym art. 9 § 1 tego Kodeksu, przewidujący odrębny dla postępowania w trybie wyborczym sposób liczenia terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu czy organu, świadczą o tym, jak istotna jest na gruncie tego postępowania zasada szybkości. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt Ts 194/12, w którym wskazano na szczególny charakter postępowań wszczynanych w trybie wyborczym, które - jako prowadzone co do zasady w toku kampanii wyborczej - wymagają przyspieszonego procedowania. Takie rozwiązanie, polegające na odrzuceniu skargi z przyczyn formalnych bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków, ze względu na konieczność dochowania 5-dniowego, ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy, jest możliwe ze względu na treść art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego. Według tego przepisu, w zakresie nieuregulowanym w Kodeksie wyborczym, do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy wynosi 5 dni. Ustawodawca wprowadził zasadę stosowania przepisów p.p.s.a. nie wprost, a odpowiednio, co za tym idzie, z uwzględnieniem charakteru postępowania, w którym zawarte jest ww. odesłanie. Nie ulega wątpliwości, że listowne doręczenie wezwań do uzupełnienia braku formalnego skargi, a następnie oczekiwanie na wpłynięcie odpowiedzi, skutkowałoby wydaniem orzeczenia z rażącym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego.
Takie stanowisko zajmuje też Sąd Najwyższy w orzecznictwie w sprawach wyborczych, w tym w najnowszej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt I NZP 8/23, zgodnie z którą w postępowaniach zainicjowanych protestami przeciwko ważności wyborów: do Sejmu RP i do Senatu RP, Prezydenta RP oraz do Parlamentu Europejskiego w RP, o których mowa w Kodeksie wyborczym, a także w postępowaniu zainicjowanym protestem przeciwko ważności referendum, nie mają zastosowania przepisy art. 130 § 1 - 2 oraz art. 1301a § 1-3 kodeksu postępowania cywilnego.
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że określone przepisy kodeksu postępowania cywilnego mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie w sprawach z protestów wyborczych lub referendalnych tylko wówczas, gdy da się je pogodzić z istotą postępowania, na grunt którego dokonuje się przeniesienia, tj. w sprawach protestów wyborczych lub referendalnych. Istotną cechą określającą charakter takich postępowań są zaś krótkie terminy wydania przez Sąd Najwyższy rozstrzygnięcia o ważności wyborów lub referendum, które dodatkowo jest poprzedzone koniecznością uprzedniego rozpoznania wszystkich protestów wyborczych lub referendalnych. Tymczasem procedura naprawcza - z samej swej istoty - wiąże się z koniecznością przyznania wnoszącemu pismo procesowe odpowiedniego czasu na uzupełnienie braków formalnych. Sąd stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych regulacji k.p.c. do uzupełnienia braków formalnych protestów wyborczych i referendalnych w praktyce może prowadzić do konsekwencji niedających się pogodzić z kluczową dla takich postępowań zasadą szybkości postępowania. Przedłużanie postępowań poza przewidziane w ustawie terminy mogłoby mieć poważne negatywne konsekwencje dla dalszej organizacji i przeprowadzenia wyborów lub referendum. Podkreślono też, że prawo do zaskarżania ważności wyborów lub referendum zostało określone w sposób szeroki i maksymalnie dostępny dla wyborców, a przesłanki skutecznego wniesienia środka prawnego do sądu w tej materii nie są zbyt sformalizowane.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego, odrzucił skargę Grupy Wyborców Gminy Kaczory.
Skarga Rady Miasta i Gminy Kaczory jest zasadna.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość wyłączenia sołectwa Prawomyśl - Byszewice z dotychczasowego okręgu wyborczego nr 14 i przyłączenia go do sąsiadującego z nim sołectwa Rzadkowo, tworzącego okręg wyborczy nr 13.
W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wskazał, że co prawda wszystkie aktualnie obowiązujące okręgi wyborcze zachowują normę przedstawicielstwa, jednak nie zachowano spójności terytorialnej w okręgu nr 14. W granicach okręgu nr 14 znajdują się bowiem dwa sołectwa niegraniczące ze sobą: Równopole oraz Prawomyśl (w obrębie tego ostatniego sołectwa znajduje się też miejscowość Byszewice). W ocenie Komisarza Wyborczego, z art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego oraz pkt 25 wytycznych PKW wynika, że nie można tworzyć okręgów wyborczych z niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych.
Należy zauważyć, że stosownie do pkt 20 wytycznych PKW, jeżeli dotychczasowy podział jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze ustalony uchwałą danej rady (sejmiku województwa) nie spełnia wymogów Kodeksu wyborczego, komisarz wyborczy, działając w trybie art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, wydaje postanowienie w sprawie podziału jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, dokonując zmian w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Powołany przepis ustanawia zasadę, że jednostka pomocnicza gminy stanowi okręg wyborczy. W przepisie tym ustawodawca dopuścił możliwość łączenia, jak i dzielenia takich jednostek pomocniczych, jednak tylko wówczas, gdy wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa.
Stosownie do art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421, zgodnie z którym zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych (§ 1).
Zmiany w podziale na okręgi wyborcze mogą nastąpić wyłącznie w przypadkach ściśle wskazanych w art. 421 Kodeksu wyborczego. Nie każda jednak zmiana w zakresie kryteriów wskazanych w art. 421 Kodeksu wyborczego uzasadnia wyznaczenie na nowo podziału okręgów wyborczych o przebiegu innym niż dotychczasowy, a tylko taka, której wystąpienie spowoduje konieczność dokonania zmiany w okręgach wyborczych.
W niniejszej sprawie nie było konieczności zmiany okręgów wyborczych. Komisarz Wyborczy wskazał, że do ustalenia, czy zachodzi konieczność dokonania zmiany w podziale gminy na okręgi wyborcze, uwzględniono liczbę mieszkańców według stanu na dzień 30 września 2023 r. Z postanowienia Komisarza, ani argumentacji odpowiedzi na skargę nie wynika, żeby zmiana liczby mieszkańców powodowała konieczność zmiany w okręgach nr 13 i 14. Jako powód zmiany granic okręgów wyborczych Komisarz Wyborczy podał jedynie brak spójności terytorialnej. Stwierdzić zatem należy, że w sprawie nie zaszła żadna z okoliczności wskazanych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, uzasadniająca zmianę granic okręgów.
Ponadto, skoro obowiązujące okręgi wyborcze zachowują jednolitą normę przedstawicielstwa (art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego), brak było podstaw do dokonywania zmian okręgów wyborczych jedynie z uwagi na brak spójności terytorialnej, gdyż takiego wymogu nie stawia Kodeks wyborczy. Wymóg taki wynika z wytycznych PKW, które są wiążące dla komisarza wyborczego, jednak przy tworzeniu okręgów wyborczych, co – jak już wskazano - w niniejszej sprawie nie było konieczne.
Należy zauważyć, że wytyczne i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej nie były wiążące dla jednostek samorządu terytorialnego podczas dokonywania podziału na okręgi wyborcze, gdyż zaliczają się one do aktów prawa wewnętrznego, dlatego nie można uznać, by podział Gminy Kaczory na okręgi wyborcze dokonany uchwałą Nr XXV/221/2018 Rady Gminy Kaczory z dnia 16 marca 2018 r. w sprawie podziału Gminy Kaczory na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w okręgu wyborczym był wadliwy z uwagi na brak spójności terytorialnej. Wytyczne PKW wiążą na podstawie art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego komisarza wyborczego, jednak skoro w niniejszej sprawie nie było konieczności zmiany w okręgach wyborczych zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego, to nie było potrzeby stosowania wytycznych co do tworzenia okręgów wyborczych.
W niniejszej sprawie nie można zatem uznać, by dotychczasowy podział jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze ustalony uchwałą rady gminy nie spełniał wymogów Kodeksu wyborczego (pkt 20 wytycznych PKW), nie było zatem potrzeby dokonania zmian w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Podkreślenia wymaga, że każda zmiana granic okręgów wyborczych musi być szczegółowo uzasadniona z wykazaniem, że jej dokonanie jest konieczne z uwagi na wymóg z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego lub zajście okoliczności wskazanych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, taka konieczność nie wystąpiła, co powoduje, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wymienionych przepisów Kodeksu wyborczego.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego, uchylił zaskarżone postanowienie.