II OKW 6/24

II OKW 6/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Piotr Broda
Symbol z opisem
6601
Hasła tematyczne
Kodeks wyborczy
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 13 § 1 i 2, art. 417 § 2, art. 418 § 1, art. 419 § 1 pkt 1 i § 2, art. 421 § 1, art. 420 § 3
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Rady Gminy W. na postanowienie Komisarza Wyborczego we W. z dnia 19 grudnia 2023 r., nr 468/2023 w przedmiocie podziału gminy Wąsosz na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 19 grudnia 2023 r. nr 468/2023 Komisarz Wyborczy we Wrocławiu II (dalej: Komisarz Wyborczy), działając na podstawie art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2048 ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy), dokonał zmian w podziale Gminy Wąsosz na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu. Numery okręgów wyborczych, ich granice oraz liczbę radnych wybieranych w okręgach określił w załączniku do postanowienia. Skutkiem tego postanowienia było między innymi ustalenie jednomandatowych okręgów wyborczych nr 12 i 2, nr 10 i 11 oraz nr 13 i 14 poprzez przeniesienie:
• miejscowości Kąkolno z okręgu nr 12 do okręgu nr 2,
• miejscowości Baranowice i Kowalowo z okręgu nr 10 do okręgu nr 11,
• miejscowości Ługi, Unisławice, Bartków z okręgu nr 13 do okręgu nr 14.
Wskazane postanowienie zostało podane do publicznej wiadomości 19 grudnia 2023 r. poprzez zamieszczenie na stronie internetowej organu wyborczego. Powodem wydania postanowienia była niezgodność istniejącego podziału Gminy na okręgi wyborcze. Dotychczasowy podział został ustalony uchwałą Rady Miejskiej Wąsosza z 27 marca 2018 r. nr XXXIX/269/18. Zdaniem Komisarza Wyborczego, ustalony tą uchwałą podział na okręgi wyborcze naruszał przepisy Kodeksu Wyborczego w zakresie dotyczącym łączenia sołectw, które mogą stanowić okręg wyborczy z innymi sołectwami, podczas gdy układ przestrzenny gminy w powiązaniu z liczbą mieszkańców tego nie uzasadniał.
W dniu 22 grudnia 2023 r. do Komisarza Wyborczego wpłynęły dwie skargi na powyższe postanowienie. Podstawę dla wniesienia tych skarg do NSA stanowiła Uchwała Rady Miejskiej Wąsosz z 22 grudnia 2023 r. nr LVIII/431/23. Jedną ze skarg wniosła Rada Gminy i podpisał ją Przewodniczący Rady Miejskiej W. S. Drugą również wniosła Rada Gminy ale podpisał ją w jej imieniu Burmistrz Wąsosza P. N. W uchwale upoważniającej Radę do wniesienia skargi do NSA w § 3 stwierdzono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Wąsosza. W § 1 ustalono treść skargi, którą dołączono jako załącznik do uchwały. Obydwie skargi są identyczne odnośnie do treści, w tym podniesionych zarzutów i ich uzasadnienia. Skargi dotyczą tej części postanowienia, która dotyczy ustalenia jednomandatowych okręgów wyborczych nr 12 i 2, nr 10 i 11 oraz nr 13 i 14 poprzez przeniesienie:
• miejscowości Kąkolno z okręgu nr 12 do okręgu nr 2,
• miejscowości Baranowice i Kowalowo z okręgu nr 10 do okręgu nr 11,
• miejscowości Ługi, Unisławice, Bartków z okręgu nr 13 do okręgu nr 14.
Zaskarżonemu postanowieniu Komisarza Wyborczego zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 419 § 1 w związku z art. 421 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408) poprzez naruszenie zasady stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, w sytuacji braku podstaw do wprowadzenia zmian w granicach okręgów wyborczych a ponadto wprowadzonych z naruszeniem istniejących w społeczeństwie więzi społecznych i utrudnień w dostępie do lokali wyborczych (zwiększenie odległości).
Skarżąca Rada Gminy domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu wskazano, że dokonana zmiana w podziale na okręgi wyborcze narusza zasadę stałości okręgów zawartą w art. 419 Kodeksu Wyborczego oraz zasadę wyrażoną w art. 417 Kodeksu wyborczego dotyczącą jednolitej normy przedstawicielstwa.
Mając na uwadze art. 419 § 1 ustawy Kodeks wyborczy podkreśla, że podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, a ewentualne zmiany mogą być dokonywane z poszanowaniem hipotezy normy prawnej zawartej w art. 421 Kodeksu wyborczego, a więc wyłącznie w sytuacji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany:
• w podziale terytorialnym państwa,
• granic jednostek pomocniczych gminy,
• liczby mieszkańców danej gminy,
• liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych
Dokonany podział, zdaniem Rady Gminy, jest niezgodny z zasadami tworzenia okręgów wyborczych. Poza tym zmiana ta nie była spowodowana żadną z przesłanek, o której mowa w art. 421 ustawy Kodeks wyborczy.
Z uwagi na brak wystąpienia którejkolwiek z ww. przesłanek powinien zostać zachowany dotychczasowy podział na okręgi wyborcze dokonany przez Radę Miejską Wąsosza uchwałą nr XXXIX/269/18 z dnia 27 marca 2018, która została podjęta w oparciu o art. 12 ust 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych {Dz. U. z 2018 r. poz. 130). Podział ten został zaktualizowany i usankcjonowany postanowieniem Komisarza Wyborczego we Wrocławiu II nr 114/2023 z dnia 28 kwietnia 2023 w sprawie dostosowania opisu granic okręgów wyborczych Gminy Wąsosz do stanu faktycznego.
Wskazano, że aktualnie, jednolita norma przedstawicielstwa dla gminy Wąsosz wynosi 459 mieszkańców i jest mniejsza od jednolitej normy przedstawicielstwa ustalonej w 2018 r. jedynie o 23, w 2018 r. wynosiła 482 mieszkańców. Nie ma zatem uzasadnionych potrzeb modyfikowania ustalonych okręgów wyborczych.
Rada Miejska podziela w pełni stanowisko Burmistrza Wąsosza zawarte w piśmie z dnia 28.11.2023 r., który stwierdził, że przeniesienie miejscowości Kąkolno, Baranowice, Kowalowo, Ługi, Unisławice i Bartków do innych okręgów wyborczych aniżeli pierwotnie ustalonych spowoduje powstanie znacznych utrudnień dla mieszkańców ww. miejscowości, gdyż zmuszeni oni będą do pokonania znacznie dłuższej odległości chcąc zagłosować w lokalu wyborczym dedykowanym dla danego okręgu wyborczego. Odległości pomiędzy poszczególnymi miejscowościami w Gminie Wąsosz są rozległe, a dokonane przez Komisarza zmiany w okręgach wyborczych, dysonans ten jeszcze bardziej pogłębiają.
Rada Miejska stwierdziła, że wszelkie podziały terytorialne gminy mogą być dokonywane z zastrzeżeniem uwzględnienia obowiązujących na danym terenie więzi społecznych. Dotychczas obowiązujący podział na okręgi wyborcze obowiązywał od dłuższego czasu i wykształcił trwałe więzi społeczne między mieszkańcami miejscowości wchodzących do danego okręgu. Trwałość takiego podziału skutkowała utożsamianiem się przedstawicieli do rady miejskiej z lokalnymi mieszkańcami, ich problemami i potrzebami. W kontekście zaproponowanego podziału Rada dostrzega ingerencję polegającą na zachwianiu owej tożsamości lokalnej i zbudowanych na niej więzi społecznych. Wobec powyższego Rada domaga się zachowania dotychczasowego podziału na okręgi wyborcze.
W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o połączenie skarg wniesionych odrębnie przez Radę Gminy Wąsosz i Burmistrza Wąsosza w celu łącznego ich rozpoznania z uwagi na identyczną treść zarzutów i pozostawanie w związku (art. 111 § 2 P.p.s.a.), nieuwzględnienie skarg z uwagi na złożenie ich przed nieuprawniony podmiot, oddalenie skarg w całości z uwagi na ich bezzasadność.
Komisarz Wyborczy w pierwszej kolejności zakwestionował prawidłowości wniesienia skarg bowiem w jego ocenie ani Rada Gminy ani Burmistrz Wąsosza nie wykazali swojego umocowania do wniesienia skargi.
Odnosząc się do kwestii nowego podziału Gminy Wąsosz na okręgi wyborcze wskazał, że Gmina Wąsosz liczy 6889 mieszkańców, co w oparciu o art. 17 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40) w związku z art. 418 § 1 ustawy Kodeks wyborczy, oznacza, że w gminie tej wybieranych będzie 15 radnych w jednomandatowych okręgach wyborczych. Zatem gmina powinna zostać podzielona na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych. Potwierdzono to w Zarządzeniu nr 447 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 listopada 2023 r.
Komisarz będąc zobowiązany do sprawdzenia zgodności z prawem dotychczasowych podziałów na okręgi wyborcze wszystkich jednostek samorządu terytorialnego objętych właściwością danego komisarza wyborczego (Rozdział II, pkt. 13 Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr 17/2023 z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gminy na stałe obwody głosowania) dokonał sprawdzenia zgodności z prawem podziału na okręgi wyborcze gminy Wąsosz i ustalił, że dotychczasowy podział jest niezgodny z prawem wobec czego dokonał zmian dotychczasowego podziału na okręgi Gminy Wąsosz.
Mając na uwadze treść art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego oraz art. 419 § 2 pkt 1 ustawy Kodeks wyborczy wskazał, że spełnienie przesłanki osiągnięcia 0,5 jednolitej normy przedstawicielstwa w okręgu wyborczym na mandat skutkuje tym, że okręg taki staje się "samodzielny", co oznacza, że co do zasady nie można do niego przyłączyć innych sołectw, które także spełniają ten warunek (osiągnięcie jednolitej normy przedstawicielskiej w wysokości 0,5) jak również sołectw, które nie spełniają tego warunku (pojedynczo nie osiągają wartości wyższej lub równej 0,5) - tzw. sołectwa "niesamodzielne". Co do zasady można tylko łączyć sołectwa niesamodzielne celem uzyskania przez nie łącznej normy równej lub wyższej 0,5 jednolitej normy przedstawicielskiej, maksymalnie do 1,49 jednolitej normy przedstawicielskiej. Analogicznie przy przekroczeniu przez dane sołectwo wartości 1,49 jednolitej normy przedstawicielskiej Komisarz Wyborczy jest zobligowany dokonać podziału sołectwa na dwa lub więcej okręgów wyborczych.
Komisarz wyjaśnił, że Gmina Wąsosz obejmuje miasto Wąsosz oraz dodatkowo 31 sołectw. Z podzielenia liczby mieszkańców miasta i poszczególnych sołectw przez jednolitą normę przedstawicielstwa (459,27) wynika, że miasto Wąsosz (5,61) i trzy sołectwa: Czeladź Wielka (0,67), Lubiel (0,66), Pobiel (1,04) mogą stanowić odrębne okręgi wyborcze, w których łączna liczba mandatów wynosi 9. W związku z koniecznością dostosowania do zgodnego z przepisami prawa podziału na okręgi wyborcze kierując się zasadą wynikającą z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego zgodnie, z którą podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, Komisarz Wyborczy dokonał zmian granic okręgów wyborczych w minimalnym zakresie tj. wyłącznie w tych przypadkach w których dokonanie podziału jest konieczne tj. okręg 10, 12, 13 w których istniejący podział był niezgodny z prawem.
Dotychczas sołectwo Pobiel z osadą Młynary i przysiółkiem Żubrza (1,04) było połączone z sołectwem Kąkolno (0,05) i stanowiło okręg wyborczy nr 12. Komisarz wyborczy zauważył, iż zgodnie z art. 417 § 2 kodeksu wyborczego sołectwo Pobiel z osadą Młynary i przysiółkiem Żubrza może samodzielnie stanowić okręg wyborczy, a układ przestrzenny gminy w powiązaniu z liczbą mieszkańców pozwala na przyłączenie sołectwa Kąkolno do okręgu wyborczego nr 2 składającego się z sąsiadujących ze sobą sołectw, również niesamodzielnych, tj. Świniary (0,20), Borowna (0,14), Wiklina (0,20), Wodniki (0,19) Zbaków Dolny (0,15), Zbaków Górny (0,25). Po zmianie sołectwo Pobiel z osadą Młynary i przysiółkiem Żubrza będzie samodzielnie stanowiło okręg wyborczy, co jest zgodne z podstawową zasadą podziału gmin na okręgi wyborcze wyrażoną w art. 417 § 2 Kodeks wyborczy. Natomiast sołectwo Kąkolno dołączone do okręgu wyborczego nr 2 utworzy okręg wyborczy z normą przedstawicielstwa 1,20, co również nie narusza zasad kodeksowych podziału gminy na okręgi wyborcze (łączenie sołectw celem utworzenia okręgu wyborczego). Analogicznie Komisarz postąpił w dwóch dalszych przypadkach.
Sołectwo Czeladź Wielka z przysiółkiem Stefanów (0,67) może samodzielnie stanowić okręg wyborczy. Układ przestrzenny gminy w powiązaniu z liczbą mieszkańców jest tego rodzaju, że powala na odłączenie od sołectwa Czeladź Wielka sołectw: Baranowice (0,09) i Kowalowo (0,20) które to dwa niesamodzielne sołectwa nie powinny stanowić jednego okręgu z sołectwem Czeladź Wielka. Natomiast połączenie tych sołectw z sąsiednim graniczącym z tymi sołectwami okręgiem wyborczym nr 11 jest zgodne z prawem wyborczym i w tym przypadku uzasadnione i konieczne (łączy się sołectwa, które nie mogą samodzielnie stanowić okręgu wyborczego - art. 417 § 2 kodeks wyborczy).
Podobna argumentacja dotyczy Sołectwa Lubiel z przysiółkiem Czaple (0,66). Sołectwo, może samodzielnie stanowić okręg wyborczy. Natomiast obecny podział na okręgi wyborcze, który się zdezaktualizował sołectwo Lubiel łączył z sołectwem Bartków (0,07), Ługi z przysiółkiem Unisławice (0,22). Komisarz działając w granicach prawa sołectwo Bartków (0,07), i sołectwo Ługi z przysiółkiem Unisławice (0,22) przyłączył to do sąsiedniego okręgu wyborczego nr 14. Nie ma możliwości dokonania w tym przypadku innego podziału gminy na okręgi wyborcze, gdyż sołectwa te graniczą tylko z sołectwami, które same mogą stanowić okręg wyborczy.
Mając na uwadze na stałość podziału Komisarz wyborczy podkreślił, że nie dokonał żadnych innych zmian, ponad te które powodowały, iż podział gminy Wąsosz na okręgi wyborcze był niezgodny z prawem.
Nowy podział na okręgi i zakres zmian przedstawia mapa okręgów wyborczych stanowiąca akta sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że przedstawiony podział jest zgodny z przepisami prawa i czyni zadość wytycznym uchwalonym przez Państwową Komisję Wyborczą.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia istniejących więzi społecznych, podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 31 lipca 2018 r. sygn. akt II OKW 4/18, gdzie stwierdzono, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują wymogu uwzględniania w podziale na okręgi wyborcze więzi łączących poszczególne sołectwa (historycznych, komunikacyjnych czy funkcjonalnych), a także kwestii dotyczących infrastruktury łączonych w jeden okręg wyborczy sołectw. Zagadnienia te mogą być ewentualnie brane pod uwagę przy dokonywaniu podziału, lecz dopiero po uwzględnieniu przez radę regulacji określonych w Kodeksie wyborczym, w szczególności określonych w art. 417 - 419.
Zarzut dotyczący utrudnionego dostępu do lokalu wyborczego przez wyborców, których rodzima miejscowość zmienia okręg wyborczy Komisarz uznał za bezzasadny ponieważ zaskarżone postanowienie dotyczy podziału gminy na okręgi wyborcze, nie dotyczy obwodów głosowania. Ponadto zmiany w podziale na okręgi wyborcze są podstawą do dokonania zmian w podziale na obwody głosowania (art. 13 § 1 Kodeksu wyborczego) co jeszcze nie nastąpiło i może nastąpić najpóźniej na 45 dni przed dniem wyborów (art. 13 § 2 Kodeksu wyborczego).
Podkreślił, że Komisarz wyborczy dokonując podziału gminy na okręgi wyborcze zobowiązany jest doprowadzić do stanu, w którym podział jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z przepisami prawa co uczyniono zaskarżonym postanowieniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Według art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego (w aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 497) na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny.
Odnosząc się do kwestii umocowania Rady Gminy do złożenia skargi w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga podpisana przez Burmistrza Wąsosza P. N. z 22 grudnia 2023 r. jest skuteczna i prawidłowa. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jest to także uprawnienie Burmistrza stosownie do art. 11a ust. 3 tej ustawy. W związku z powyższym podjęcie przez Radę Gminy Wąsosz uchwały z 22 grudnia 2023 r. nr LVIII/431/23 w sprawie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie Komisarza Wyborczego we Wrocławiu II nr 468/2023 z 19 grudnia 2023 r. w sprawie podziału Gminy Wąsosz na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, w treści której w § 3 powierza się wykonanie niniejszej uchwały Burmistrzowi Wąsosza uprawniało tego Burmistrza do wniesienia skargi do NSA o treści wskazanej w załączniku tej uchwały, co odpowiada też ogólnemu uprawnieniu Burmistrza do reprezentowania gminy na zewnątrz. Burmistrz miał zatem nie tylko uprawnienie do jej złożenia ale i do jej podpisania bowiem złożenia skargi wymaga podpisu osoby upoważnionej do jej złożenia w imieniu reprezentowanego podmiotu. Zdaniem NSA, podjęcie uchwały umocowującej Burmistrza do wniesienia skargi nie było konieczne albowiem ustawowo jest on umocowany do reprezentowania Gminy, w tym jej organów na zewnątrz.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one niezasadne.
Zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa.
Z kolei jednolitą normę przedstawicielstwa oblicza się przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 417 Kodeksu wyborczego oraz m. in. zasady, zgodnie z którą ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej (art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego).
Jak stanowi art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem możliwości dokonywania zmian w okręgu na podstawie art. 421 Kodeksu wyborczego, tj. zmiany te mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych.
Podzielić należy stanowisko skarżącej Rady, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zmianę podziału gminy na okręgi wyborcze wskazane w art. 421 Kodeksu wyborczego. Obowiązująca dotychczas norma przedstawicielstwa z 2018 r, wynosiła 482 mieszkańców a obecna to 459 mieszkańców i jej obniżenie o 23 nie miało znaczącego wpływu na określenie nowych granic okręgów wyborczych.
Nie ta okoliczność była podstawą wydania zaskarżonego postanowienia i dokonania w nim zmian okręgów wyborczych. Komisarz będąc zobowiązany do oceny zgodności z prawem dotychczasowego podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (Rozdział II, pkt. 13 Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr 17/2023 z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gminy na stałe obwody głosowania) dokonał w tym zakresie i doszedł do wniosku, że było on niezgodny z art. 417 § 2 w zw. z art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego.
Z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego wynika, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem jest jednostka pomocnicza gminy (sołectwo). Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa.
Wynika z tego, że należy tworzyć takie okręgi wyborcze gdzie zachowana będzie jednolita norma przedstawicielstwa 0,5 na mandat. Osiągnięcie tej wielkości normy przedstawicielstwa w ramach sołectwa powoduje, że dane sołectwo staje się samodzielnym okręgiem wyborczym i nie należy przyłączać do niego innych sołectw, które również spełniają warunek samodzielności (norma przedstawicielstwa równa większa 0,5) jak też takich sołectw, które nie osiągają tej wartości i są tzw. sołectwami niesamodzielnymi. Łączenie niesamodzielnych sołectw ma na celu osiągniecie normy przedstawicielstwa równej lub większej 0,5 przy czym nie może ona przekroczyć 1,49 tej normy. Przekroczenie 1,49 normy powoduje obowiązek wydzielenia odpowiedniej liczby okręgów wyborczych.
Mając powyższe zasady na uwadze zasadnym było wydzielenie w Gminie Wąsosz o normie przedstawicielstwa 459,27 (6887 mieszkańców / 15 mandatów radnych) okręgów wyborczych, które będą odpowiadać liczbie 1 mandatu na sołectwo. Miasto Wąsosz ma zatem 5 (współczynnik 5,61) mandatów a sołectwa Czeladź Wielka (0,67), Lubiel (0,66) i Pobiel (1,04) po jednym mandacie na każde bo mogą stanowić odrębny okręg wyborczy. Okręg wyborczy odpowiada części obszaru gminy (art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego) zatem należy podzielić ten obszar tak by sołectwa samodzielne miały swoje okręgi wyborcze a te niesamodzielne własne uwzględniając ich wzajemne położenie.
Dokonana zmiana w postaci ustalenia jednomandatowych okręgów wyborczych nr 12 i 2, nr 10 i 11 oraz nr 13 i 14 poprzez przeniesienie:
• miejscowości Kąkolno z okręgu nr 12 do okręgu nr 2,
• miejscowości Baranowice i Kowalowo z okręgu nr 10 do okręgu nr 11,
• miejscowości Ługi, Unisławice, Bartków z okręgu nr 13 do okręgu nr 14
była zmianą w minimalnym zakresie podyktowaną zgodnością z prawem bowiem poprzednio wydzielone okręgi 10, 12 ,13 nie odpowiadały obowiązującym przepisom. Wchodzące w skład okręgu wyborczego nr 12 sołectwo Pobiel z osadą Młynary i przysiołkiem Zubrza miało normę przedstawicielstwa 1,04 i powinno stanowić osobny okręg wyborczy a mimo to było połączone z sołectwem Kąkolno (0,05 ). Zasadnym jest twierdzenie Komisarza, że układ przestrzenny Gminy w powiązaniu z liczbą mieszkańców umożliwia połączenie sołectwa Kąkolno z okręgiem wyborczym nr 2 składającego się z sąsiadujących ze sobą niesamodzielnych sołectw Świniary (0,20), Borowna (0,14), Wiklina (0,20), Wodniki (0,19), Zbaków Dolny (0,15), Zbaków Górny (0,25). Zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego powstaną 2 osobne okręgi wyborcze jeden złożony z sołectwa samodzielnego (nr 12) a drugi utworzy okręg nr 2 z normą przedstawicielstwa 1,20. Odpowiada to zasadzie podziału gminy na okręgi wyborcze bowiem sołectwa samodzielne równe lub większe 0,5 normy przedstawicielstwa utworzą jeden okręg wyborczy zaś niesamodzielne sołectwa zostaną połączone i utworzą okręg wyborczy nr 2.
Na podobnej zasadzie Komisarz wydzielił jako samodzielny okręg wyborczy sołectwo Czeladź Wielka z przysiołkiem Stefanów bowiem ustalił, że norma przedstawicielstwa wynosi tam 0,67 i wobec tego może ono stanowić samodzielny okręg wyborczy nr 10 a pozostałe sołectwa Baranowice (0,09) i Kowalowo (0,20) powinny zostać wydzielone z okręgu nr 10 i wcielone do okręgu nr 11, który stanowią niesamodzielne sołectwa a jednocześnie sąsiadują z sołectwami z tego okręgu. Odpowiada to zasadom z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego.
Ustalenie okręgu nr 13 i nr 14 poprzez ustanowienie samodzielnego okręgu dla sołectwa Lubiel z przysiołkiem Czaple (0,66) i jednoczesnym wydzieleniem z tego okręgu miejscowości Ługi z przysiółkiem Unisławice (0,22), Bartków (0,07), które trafią do okręgu nr 14 było uzasadnione art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Powstał oddzielny okręg spełniający wymóg normy przedstawicielstwa równej 0,5 lub większej a wydzielone sołectwa niesamodzielne przyłączono do sąsiednich sołectw tworzących okręg wyborczy nr 14. Tutaj przyłączenie nastąpiło do sołectw graniczących, które same łącznie mogły stanowić okręg wyborczy ale nie było innej możliwości bowiem graniczące sołectwa Lubiel (na południowy zachód) i Pobiel (północ) stanowiły samodzielne sołectwa z normą przedstawicielstwa wystarczającą do stworzenia odrębnych okręgów wyborczych.
W ocenie NSA, zmiana granic okręgów wyborczych ustalona przez Komisarza Wyborczego została dokonana zgodnie z przedstawionymi zasadami określonymi w Kodeksie wyborczym. Stanowisko skarżącej Rady Gminy mające przemawiać za pozostawieniem dotychczasowego podziału nie mogło zostać uwzględnione skoro Komisarz wykazał, że nie odpowiada ono obowiązującym przepisom Kodeksu Wyborczego.
Należy zgodzić się z Komisarzem Wyborczym odnośnie do tego, że przeprowadzony podział na okręgi, wiążący się m.in. z ustaleniem nowych granic niektórych okręgów uwzględnia z jednej strony zasadę stałości okręgów wyborczych, a z drugiej ustanawia stan zgodny z prawem. Komisarz Wyborczy zmienił ustalony podział gminy na okręgi wyborcze bowiem dostosował go do obowiązujących przepisów. Korekta granic okręgów dokonana została jedynie w minimalnym, niezbędnym zakresie tak by uczynić zadość przepisom prawa. Przyjęty podział polegający na wydzieleniu z okręgu nr 12, okręgu 10 i okręgu 13 jest optymalny bowiem odpowiada normie przedstawicielstwa samodzielnego sołectwa a to skutkowało koniecznością wydzielenia odrębnego okręgu wyborczego. Przy dołączaniu wydzielonych niesamodzielnych sołectw wzięto pod uwagę układ przestrzenny panujący w gminie – tj. aby sołectwa te znajdowały się obok okręgów, do których zostały wcielone. Jest to istotne, albowiem głosowanie uprawnionej osoby zależy głównie od tego, jaką ma ona możliwość dotarcia do miejsca, w którym oddaje głos, czyli do lokalu wyborczego (zob. K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2000, s. 170).
Zasada stałości podziału i brak przesłanek do zmiany okręgów nie mogła stanowić o nieważności podziału bowiem zasadnicze znaczenie miało doprowadzenie podziału do stanu zgodnego z prawem (kodeksem wyborczym).
Podsumowując, pozostawienie bez zmian dotychczasowych okręgów wyborczych potwierdzałoby stan niezgodny z prawem i wobec tego należało dokonać zmiany takiej by stan legalności przywrócić. Zdaniem NSA, postanowienie Komisarza uczyniło zadość temu oczekiwaniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia postanowieniem istniejących w społeczeństwie więzi społecznych i spowodowania utrudnień w dostępie do lokali wyborczych wskazać należy, ze wyznaczenie nowych okręgów wyborczych nie powoduje, że obwody do głosowania będą zlokalizowane w odległościach uniemożliwiających lub utrudniających zagłosowanie. Dokonana zmiana okręgów wyborczych skutkować będzie zmianą w podziale na obwody głosowania (art. 13 § 1 Kodeksu wyborczego) co nastąpi najpóźniej na 45 dni przed dniem wyborów (art. 13 § 2 Kodeksu wyborczego). Zatem nie można twierdzić, że dokonana zmiana utrudni głosowanie bowiem obwody do głosowania zostaną dostosowane do wyznaczonych okręgów wyborczych w taki sposób by oddanie głosu było możliwe.
Należy też podkreślić, że przesłanki odnoszące się do naruszenia więzi społecznych nie są wskazane w przepisach Kodeksu wyborczego jako te, którymi winien kierować się Komisarz Wyborczy przy dokonywaniu podziału na okręgi. Przedstawione w skardze stanowisko dotyczące zasadności utrzymania niezgodnego z prawem podziału nie ma uzasadnienia w treści przywołanych wyżej przepisów Kodeksu wyborczego.
Należy też zauważyć, że zaproponowane zmiany nie zostały poddane merytorycznej analizie przez Radę Gminy pomimo ich przedstawienia w dniu 22 grudnia 2023 r. Organ ten nie przedstawił żadnej alternatywnej propozycji podziału, która przede wszystkim byłaby zgodna z prawem a z drugiej strony spełniałaby oczekiwania społeczne i uwarunkowania lokalne. Przeciwnie Rada optowała za utrzymaniem stanu naruszającego prawo wyborcze powołując się na argumenty pozaprawne, które nie mogły stanowić podstaw do zmian w granicach okręgów wyborczych.
W ocenie NSA, zmiany wprowadzone w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze są ograniczone jedynie do zmian niezbędnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zmiany te są zgodne z powołaną wcześniej zasadą stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, unormowaną w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego oraz zasadami ukształtowania okręgów wyborczych określonych w Kodeksie wyborczym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego, orzekł jak w sentencji.