II OKW 42/24

II OKW 42/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6601
Hasła tematyczne
Kodeks wyborczy
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 13 § 1 i 2, art. 167 § 1 pkt 1, art. 417 § 2, art. 418 § 1, art. 419 § 2 i 2a , art. 420 § 1 i 3, art. 421 § 1 i 2
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Połczynie - Zdroju na postanowienie Komisarza Wyborczego w Koszalinie II z dnia 12 stycznia 2024 r., nr 42/2024 w przedmiocie podziału Gminy Połczyn-Zdrój na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 12 stycznia 2024 r. nr 42/2024 Komisarz Wyborczy w Koszalinie II (dalej: Komisarz Wyborczy), działając na podstawie art. 454 § 1 w związku z art. 450 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2048 ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy), dokonał zmian w podziale Gminy Połczyn- Zdrój na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu. Numery okręgów wyborczych, ich granice oraz liczbę radnych wybieranych w okręgach określił w załączniku do postanowienia. Skutkiem tego postanowienia dokonano zmiany dotychczasowych granic okręgów wyborczych w Gminie Połczyn- Zdrój w ten sposób, że na 15 istniejących okręgów wyborczych 1 mandatowych bez zmian pozostały granice okręgów nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11 i 15. Dokonano korekty granic okręgów nr 9, 10, 12, 13, i 14.
Wskazane postanowienie zostało podane do publicznej wiadomości 12 stycznia 2024 r. poprzez przekazanie go w celu opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym do Wojewody Zachodniopomorskiego. Powodem wydania postanowienia było dostosowanie dotychczasowego podziału na okręgi wyborcze do przepisów Kodeksu Wyborczego tj. art. 421 § 1 w zw. z art. 417 § 2, art. 418 § 1 i art. 419 § 2 tej ustawy.
Na powyższe postanowienie w dniu 15 stycznia 2024 r. Rada Miejska w Połczynie – Zdroju (dalej Rada) wniosła skargę. Zaskarżyła je w części tj. w zakresie jego § 2 w zw. z § 1 i § 2 tego postanowienia. W ocenie Rady, postanowienie Komisarza Wyborczego jest sprzeczne z art. 419 § 1, art. 421 § 1 i 2 oraz z art. 419 § 2 i 2a Kodeksu wyborczego bowiem godzi w istniejący porządek prawny poprzez naruszenie zasady stałości podziału jednostki na samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze. Nie wystąpiły zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Naruszenie to ma istotny wpływ na proces wyborczy gdyż narusza prawa mieszkańców Gminy tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową w zakresie delegowania swych reprezentantów do Rady Gminy. Rada Gminy wniosła o uchylenie tego postanowienia w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu Rada przedstawiła jaki podział na okręgi wyborcze obowiązywał dotychczas i jakimi dokumentami został ustanowiony. Wskazała, że Komisarz Wyborczy dokonując zmiany w utrwalonym elemencie procesu wyborczego jakim jest podział na okręgi wyborcze, powinien wskazać w swym postanowieniu podstawę uprawniającą do dokonania zmiany. Takie podstawy wskazano w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego. Brak zaistnienia tych podstaw w stosunku do dotychczasowego i utrwalonego stanu nie daje podstaw do zmiany ustalonych dotąd zasad. Komisarz nie wykazał, że takie podstawy zaistniały.
Rada Miejska uważa, że proponowany podział zawierał liczne błędy, m.in. w postaci całkowitego pominięcia istnienia niektórych miejscowości lub w nazewnictwie miejscowości. Podział ten znacznie wydłuży drogę wyborcy do lokalu wyborczego. Obecnie istniejący podział był optymalny tzn. wyborcy mają równomierną odległość do lokali wyborczych. Wydłużona droga do lokali wyborczych spowoduje wzrost kosztów transportu zbiorowego i indywidualnego dla obywateli, a także wydłużenie czasu potrzebnego do aktu głosowania. Konsekwencją będzie niska frekwencja w wyborach, co jest działaniem sprzecznym z Kodeksem wyborczym, który nakazuje podejmowanie działań profrekwencyjnych (Rozdział 5A).
Rada zarzuca, że mieszkańcy oraz Radni utrzymujący kontakt z wyborcami w swoich okręgach przez lata przyzwyczaili się do dotychczasowego, utrwalonego od dekady podziału. Nagłe, tuż przed wyborami wyrwanie radnych z ich obszaru kompetencyjnego i całkowita zmiana dotychczasowych miejscowości wchodzących w skład okręgu na inne spowoduje ogromną dezorientację u wszystkich zainteresowanych, tym bardziej, ze skala zmian jest bardzo głęboka, a jej przesłanki niezrozumiałe. Tego rodzaju zmiany powinny być przeprowadzane znacznie wcześniej, w drodze szerokich konsultacji, w celu zapobieżenia chaosowi, który może nastąpić w wyniku wejścia w życie proponowanych zmian. Stałość okręgów wyborczych ma wpływ na budowanie zaufania obywateli do Państwa.
Rada zwraca uwagę na proceduralne trudności w zaskarżeniu postanowienia bowiem opublikowano je 12 stycznia 2024 r. na stronie Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Koszalinie po godzinie 15 w piątek. Wcześniej konsultowano zmiany w formie mailowej z wyznaczeniem czasu liczonego w godzinach, a nie dniach na wniesienie uwag. Projekt opatrzono już datą 11 stycznia 2024 r. Sposób procedowania oraz brak uzasadnienia dokonania zmiany pomimo przedstawionego Komisarzowi stanowiska Gminy nakazuje w sposób krytyczny ocenić zaskarżone postanowienie.
W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy uznał ją za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie.
Zdaniem Komisarza Wyborczego, dokonaną w postanowieniu zmianę granic okręgów wyborczych wymusiła regulacja zawarta w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 417 § 2, art. 418 § 1 i art. 419 § 2 tej ustawy.
Komisarz mając na uwadze zasadę, że podział na okręgi wyborcze jest stały stwierdził, ze zmiany mogą być dokonane wyłącznie gdy konieczność taka wynika z Kodeksu wyborczego. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy wskutek analizy okaże się, ze dotychczasowy podział na okręgi wyborcze jest niezgodny z przepisami prawa.
W ocenie Komisarza taka sytuacja miała miejsce w przypadku dotychczasowego podziału Gminy Połczyn-Zdrój na okręgi wyborcze. Komisarz zauważył, że sołectwa Buślary i Kołacz, które zgodnie z zasadami zachowania norm przedstawicielstwa powinny stanowić samodzielne okręgi wyborcze, zostały połączone z innymi sołectwami. Obecnie sołectwa te stanowią okręgi odpowiednio nr 9 i nr 14. Wyodrębnienie tych sołectw w odrębne okręgi w konsekwencji wymusiło zmianę innych okręgów - przy czym zmiany te zostały dokonywane wyłącznie w minimalnym i niezbędnym zakresie, mającym na celu jedynie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Dodatkowo sołectwa Sucha i Szeligowo nie mogły stanowić jednego okręgu wyborczego (dotychczasowy okręg nr 12) z sołectwami Łęgi i Wardyń Górny, gdyż bezpośrednio z nimi nie sąsiadują, a oddzielone są sołectwem Redło, które prawidłowo stanowi odrębny okręg (nr 11). Zgodnie zaś z pkt 25 wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik nr 1 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr 17/2023 z dnia 27 marca 2023 roku (Monitor Polski z 2023 roku, poz. 320), nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych gminy. Z tego też względu sołectwa Łęgi i Wardyń Górny włączone zostały do okręgu nr 10, gdzie łączna norma przedstawicielstwa dla poszczególnych sołectw wynosi 1,27, a w obecnym okręgu nr 12 z dołączonymi sołectwami Sucha i Szeligowo norma ta to 1,40. Każdemu z obecnych okręgów prawidłowo przysługuje zatem po 1 mandacie. Wszystkie okręgi utworzone są z jednego lub kilku graniczących ze sobą sołectw przy zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa.
Komisarz uważa, że wprowadzony zaskarżonym postanowieniem podział gminy na okręgi jest zatem zgodny z zasadami określonymi w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 417 § 2 tego Kodeksu.
Niedopuszczalnym było zarówno włączenie w jeden okręg wyborczy sołectw, które samodzielnie wypełniały wymóg jednolitej normy przedstawicielstwa, jak i łączenie w jeden okręg sołectw, które ze sobą nie sąsiadują. Zauważył, że do tych okoliczności brak jest jakiegokolwiek odniesienia w treści skargi.
Komisarz uważa, że doprowadził podział na okręgi wyborcze Gminy Połczyn-Zdrój do stanu zgodnego z prawem bez żadnych odstępstw od obowiązujących przepisów prawa. Za niezrozumiałe uznał zarzucanie mu chaotycznych zmian w przypadku, gdy dotychczasowy podział na okręgi wyborcze nie uwzględniał kluczowej zasady związanej z ochroną samodzielności sołectwa (art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego) oraz zupełnie bezzasadnie przewidywał okręg wyborczy składający się z niegraniczących ze sobą sołectw. Podział na okręgi wyborcze musi przede wszystkim (poza koniecznością zachowania normy przedstawicielstwa) przewidywać szczególną ochronę jednostki pomocniczej, tj. o ile to możliwe, a więc uwzględniać samodzielność sołectwa jako okręgu wyborczego. Z powołanych wyżej przepisów, a także z ugruntowanych i jednolitych stanowisk Państwowej Komisji Wyborczej, wynika, że łączenie w jeden okręg wyborczy dwóch sołectw, które mogłyby samodzielnie stanowić okręgi wyborcze, jest, co do zasady, niedopuszczalne, gdyż narusza art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego i pozbawia w rzeczywistości przedstawiciela jednego z łączonych sołectw w radzie, mimo że sołectwa te mogłoby zasadniczo tworzyć samodzielnie okręg wyborczy i tym samym niejako z urzędu mieć swojego przedstawiciela (radnego). Tego rodzaju działanie dopuszczalne jest jedynie w wyjątkowych sytuacjach, np. w przypadku konieczności odjęcia mandatu nadwyżkowego, co nie ma miejsca w Gminie Połczyn-Zdrój.
Komisarz zauważył, że zgodnie z art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego wymienione wytyczne są wiążące dla komisarza wyborczego. Wytyczne te nie stanowią samoistnej normy prawnej, lecz są jedynie uszczegółowieniem obowiązujących przepisów Kodeksu wyborczego i uwzględniają stanowiska judykatury. Zgodnie z pkt 11.13 wytycznych komisarze wyborczy zobowiązani byli do sprawdzenia zgodności z prawem dotychczasowych podziałów na okręgi wyborcze wszystkich jednostek samorządu terytorialnego objętych swoją właściwością niezwłocznie po ustaleniu przez wojewodów liczby mieszkańców. Jak już wskazano powyżej, po analizie dotychczasowego podziału na okręgi wyborcze Gminy Połczyn-Zdrój, dokonanego uchwałą Rady Miejskiej w Połczynie-Zdroju, okazało się, że jest on niezgodny z prawem i narusza przepisy Kodeksu wyborczego, a w szczególności narusza art. 417 § 2 zdanie pierwsze tej ustawy. Podział ten nie uwzględniał bowiem, mimo takiej możliwości, ochrony samodzielności dwóch sołectw, które mogły samodzielnie tworzyć okręgi wyborcze.
Poza tym Komisarz zauważa, że jak wynika z pkt 11.20 wytycznych, jeżeli dotychczasowy podział jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze ustalony uchwałą rady gminy nie spełnia wymogów Kodeksu wyborczego, komisarz wyborczy, działając w trybie art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, miał obowiązek wydania postanowienia w sprawie podziału gminy, dokonując zmian w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Z art. 167 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego również wprost wynika, iż do zadań komisarza wyborczego należy sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego. Zarzut naruszenia zasady stałości podziału na okręgi wyborcze jest bezzasadny, ponieważ jak wskazano powyżej zasada ta nie może dotyczyć przypadków, gdy obowiązujący podział narusza przepisy Kodeksu wyborczego. Firmowanie lub tolerowanie przez komisarza wyborczego tego rodzaju nieprawidłowości w obowiązującym podziale gminy na okręgi wyborcze jest niedopuszczalne.
Komisarz stwierdził, że nie zna przyczyn dokonania przez Radę Miejską w Połczynie-Zdroju tego rodzaju nieprawidłowego podziału w 2018 r., jednakże takie działanie może być celowym działaniem noszącym znamiona Gerrymandringu, tj. manipulowania przy wyznaczaniu granic okręgów w taki sposób, by jednym partiom czy kandydatom przysporzyć korzyści politycznych, ułatwić zwycięstwo w wyborach, a innym utrudnić je, bądź po prostu wyeliminować te podmioty z walki wyborczej. Dlatego też Komisarz, działając na podstawie powołanego wyżej art. 167 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego i wiążących wytycznych, zaskarżonym postanowieniem doprowadził do zgodności z prawem podziału Gminy Połczyn-Zdrój na okręgi wyborcze.
Ratio legis powierzenia czynności związanych z podziałem gmin na okręgi wyborcze komisarzom wyborczym było oderwanie tych decyzji od partykularnych interesów politycznych aktualnych radnych. Jak wynika zaś z upublicznionego stanowiska radnych rady Gminy Połczyn-Zdój - wypowiedzi opublikowanej na stronie internetowej Radia [...] - rzeczywistym powodem protestu radnych jest podjęcie przez nich pośród mieszkańców dotychczasowych okręgów agitacji poprzedzającej kampanię wyborczą do jednostek stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, które odbędą się wiosną tego roku.
Na marginesie Komisarz zauważa, że zasady podziału na okręgi wyborcze w 2018 r. były analogiczne, poza tym, że wówczas to właściwa rada była uprawniona do jego dokonania. Obowiązywały wówczas również wydane przez Państwową Komisję Wyborczą wytyczne i wyjaśnienia dotyczące podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiące załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lutego 2018 r. w sprawie (M. P. z 2018 r. poz. 204). Mimo tego, że wytyczne i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej co do zasady nie były wiążące dla jednostek samorządu terytorialnego podczas dokonywania podziału na okręgi wyborcze, gdyż zaliczają się one do aktów prawa wewnętrznego, to jednostki samorządu terytorialnego mogły wykorzystywać je pomocniczo w celu dokonania zgodnego podziału na okręgi wyborcze, w przypadku trudności z właściwą interpretacją obowiązujących przepisów Kodeksu wyborczego, w tym w szczególności art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego. Komisarz przytoczył na potwierdzenie wyrok NSA z 13 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2338/18.
Skarżący nie wskazał także żadnych konkretnych błędów w zakresie "całkowitego pominięcia niektórych miejscowości" ani w ich nazewnictwie, a zarzuty skargi w tym przedmiocie są ogólnikowe i nie przytoczono w niej ani jednego przykładu takiego błędu. Komisarz pragnie także podkreślić, że skarżący nie przedstawiają żadnych merytorycznych zarzutów dotyczących dokonanego przez Komisarza podziału i nie odnoszą się do konieczności stosowania obowiązujących przepisów Kodeksu wyborczego. W rzeczywistości skarga opiera się na powielaniu wielokrotnie tych samych zarzutów dotyczących naruszenia stałości okręgów, a także twierdzeń o przyzwyczajeniu do obowiązującego podziału i utrwalonym od lat podziale. Komisarz zauważa także, że skarżący - być może wskutek niewiedzy albo celowo - wprowadzają w błąd twierdząc, że zmiana podziału została dokonana "nagle" i "tuż przed wyborami", a także wskazują, że "tego rodzaju zmiany powinny być przeprowadzane znacznie wcześniej".
Zmiany w podziale jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze nie mogą zostać dokonane wcześniej niż przed rozpoczęciem okresu, w którym nie przeprowadza się żadnych wyborów w toku kadencji (w przypadku kadencji kończącej się 30 kwietnia 2024 r. - najwcześniej 30 października 2023 r.). Jednakże Państwowa Komisja Wyborcza zaleca, aby zmiany granic okręgów wyborczych dokonywać w takim terminie, żeby okręgi wyborcze były jak najbardziej aktualne w czasie wyborów oraz nie było konieczności dokonywania przed wyborami ponownych zmian w podziale danej jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze lub zmian w opisie jej granic. Zatem tego rodzaju działanie ma na celu, wbrew twierdzeniu skarżących, zapobieżenie ewentualnemu chaosowi bezpośrednio przed wyborami. Poza tym jak wynika z art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego zmiany w podziale na okręgi wyborcze mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji (w przypadku kadencji kończącej się 30 kwietnia 2024 r. - najpóźniej do 30 stycznia 2024 r.). W związku z tym Komisarz dokonał zmiany w ustawowym terminie. Trzeba mieć także na uwadze, że do ustalenia, czy zachodzi konieczność dokonania zmian w podziale na okręgi wyborcze, komisarze wyborczy muszą uwzględniać liczbę mieszkańców, na podstawie której wojewoda ustalił liczbę radnych wybieranych do danej rady (sejmiku województwa), tj. liczbę mieszkańców, o której mowa w art. 373 § 2 Kodeksu wyborczego (w przypadku kadencji rozpoczynającej się w 2024 r. - według stanu na dzień 30 września 2023 r.). Musi to być bowiem ta sama liczba mieszkańców, na podstawie której ustalana jest liczba mieszkańców poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego oraz ustalana przez wojewodów liczba wybieranych radnych w po-szczególnych jednostkach samorządu terytorialnego. Stąd też twierdzenie skarżących, że tego rodzaju zmiany powinny być przeprowadzone znacznie wcześniej jest niezasadne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego procedowania zmian i rzekomego utrudniania przez Komisarza skorzystanie przez Radę Miejską z uprawnienia do zaskarżenia postanowienia w zakresie ustalonego podziału na okręgi wyborcze należy stwierdzić, że zarzuty te są również bezzasadne. Przede wszystkim Komisarz wydał postanowienie w terminie i podał je do publicznej wiadomości w trybie wynikającym z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Należy mieć przy tym na uwadze, że zasady dotyczące trybu skargowego oraz terminów z nim związanych wynikają z decyzji ustawodawcy, a nie komisarzy wyborczych. Nie sposób w tym miejscu pominąć, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują konieczności prowadzenia konsultacji w zakresie podziału na okręgi wyborcze. Niezależnie od tego, realizując zalecenie Państwowej Komisji Wyborczej, aby projekty zmian w podziale na okręgi wyborcze były opracowywane w trybie roboczych konsultacji, w przypadku gminy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), delegatura Krajowego Biura Wyborczego w Koszalinie podjęła próbę roboczych konsultacji projektu postanowienia Komisarza, jednakże ze strony gminy nie było woli akceptacji przedstawionych propozycji. Należy mieć także na uwadze, że konsultacje tego typu nie są wiążące dla komisarza wyborczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Według art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego (w aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 497) na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty podniesione w skardze są niezasadne.
Zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa.
Z kolei jednolitą normę przedstawicielstwa oblicza się przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 417 Kodeksu wyborczego oraz m. in. zasady, zgodnie z którą ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej (art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego).
Jak stanowi art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem możliwości dokonywania zmian w okręgu na podstawie art. 421 Kodeksu wyborczego, tj. zmiany te mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych.
Podzielić należy stanowisko skarżącej Rady, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zmianę podziału gminy na okręgi wyborcze wskazane w art. 421 Kodeksu wyborczego. Żadna ze wskazanych w tym przepisie okoliczności nie była jednak podstawą wydania zaskarżonego postanowienia i dokonania nim zmian granic okręgów wyborczych. Komisarz będąc zobowiązany do oceny zgodności z prawem dotychczasowego podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (Rozdział II, pkt. 13 Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr 17/2023 z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gminy na stałe obwody głosowania) dokonał analizy legalności podziału Gminy Połczyn-Zdrój na okręgi wyborcze, wprowadzonego dotychczas obowiązującą Uchwałą Rady Miejskiej w Połczynie – Zdroju z 28 lutego 2018 r. Nr XLVIII/462/2018, doszedł do wniosku, że było on niezgodny z art. 417 § 2 w zw. z art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego.
Z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego wynika, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem jest jednostka pomocnicza gminy (sołectwo). Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa.
Wynika z tego, że należy tworzyć takie okręgi wyborcze gdzie zachowana będzie jednolita norma przedstawicielstwa 0,5 na mandat. Osiągnięcie tej wielkości normy przedstawicielstwa w ramach sołectwa powoduje, że dane sołectwo staje się samodzielnym okręgiem wyborczym i nie należy przyłączać do niego innych sołectw, które również spełniają warunek samodzielności (norma przedstawicielstwa równa większa 0,5) jak też takich sołectw, które nie osiągają tej wartości i są tzw. sołectwami niesamodzielnymi. Łączenie niesamodzielnych sołectw ma na celu osiągniecie normy przedstawicielstwa równej lub większej 0,5 przy czym nie może ona przekroczyć 1,49 tej normy. Przekroczenie 1,49 normy powoduje obowiązek wydzielenia odpowiedniej liczby okręgów wyborczych, bowiem od 1,50 normy dany okręg uzyskuje kolejny mandat.
Mając powyższe zasady na uwadze zasadnym było wydzielenie w Gminie Połczyn - Zdrój o normie przedstawicielstwa 906 (13590 mieszkańców/15 mandatów radnych) okręgów wyborczych, które będą odpowiadać liczbie 1 mandatu na sołectwo. Miasto Połczyn-Zdrój obejmuje 8 okręgów wyborczych jednomandatowych (współczynnik 7,862) i ma 8 mandatów. Sołectwo Buślary (0,621), Kołacz (0,632) i Redło (1,057) po jednym mandacie na każde bo mogą stanowić odrębny okręg wyborczy. Okręg wyborczy odpowiada części obszaru gminy (art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego) zatem należy podzielić ten obszar tak by sołectwa samodzielne miały swoje okręgi wyborcze a te niesamodzielne własne uwzględniając ich wzajemne położenie.
Dotychczasowy podział Gminy na okręgi łączący w ramach okręgu nr 9 sołectwo Buślary, Sołectwo Ogartowo i Sołectwo Przyrowo był zatem niezgodny z ww. przepisami Kodeksu Wyborczego. Tak samo niezgodny był skład okręgu nr 14 gdzie połączono Sołectwo Kołacz, Sołectwo Brusno, Sołectwo Popielewo.
Przyjmując, że od ostatniego podziału na okręgi wyborcze z 2018 r. nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności z wskazanych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, co niej jest kwestionowane przez żadną ze stron, należało doprowadzić obecny podział do stanu zgodnego z prawem, co niniejszym uczynił Komisarz Wyborczy w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z zasadą, że nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Wynika to ze szczególnej ochrony sołectwa przy dokonywaniu podziału na okręgi wyborcze (tak wyrok NSA z 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2074/17).
Nowy podział wymusił zmiany w pozostałych okręgach bowiem należało przyłączyć sołectwa niesamodzielne pozostałe po wydzieleniu samodzielnych okręgów (sołectw) uwzględniając ich wzajemne położenie.
Ponadto ujawniła się nowa okoliczność wskazująca na to, że sołectwo Sucha i sołectwo Szeligowo nie mogły stanowić okręgu wyborczego nr 12 wraz z sołectwem Łęgi i sołectwem Wardyń Górny albowiem pary tych sołectw nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio będąc rozdzielone sołectwem Redło, które prawidłowo jako samodzielne stanowi odrębny okręg nr 11.
Tu podstawę prawną stanowią wytyczne dla komisarzy, które zgodnie z orzecznictwem (wyrok NSA z 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2338/18) choć nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego i nie są wiążące dla jednostek samorządu terytorialnego podczas dokonywania podziału na okręgi wyborcze, gdyż zaliczają się do aktów prawa wewnętrznego mogą stanowić podstawę do interpretacji zasad podziału gmin na okręgi wyborcze (stanowią pomocniczą dyrektywę interpretacyjną dla kształtowania standardów demokratycznych procedur wyborczych). Uznano zgodnie, że nie są obojętne dla wykładni zasad prawa wyborczego na szczeblu lokalnym.
Słusznie wskazuje Komisarz Wyborczy, że na mocy art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego wymienione wytyczne są dla niego wiążące. Podzielić należy pogląd, że nie stanowią one samoistnej normy prawnej, lecz są jedynie uszczegółowieniem obowiązujących przepisów Kodeksu wyborczego i uwzględniają stanowiska judykatury.
Działanie Komisarza nie jest działaniem dowolnym czy samowolnym. Zgodnie z pkt 11.13 wytycznych komisarze wyborczy zobowiązani są do sprawdzenia zgodności z prawem dotychczasowych podziałów na okręgi wyborcze wszystkich jednostek samorządu terytorialnego objętych swoją właściwością niezwłocznie po ustaleniu przez wojewodów liczby mieszkańców. Zastany podział Gminy Połczyn- Zdrój na okręgi okazał się niezgodny z prawem, gdyż naruszał przepisy Kodeksu wyborczego, a w szczególności art. 417 § 2 zdanie pierwsze tej ustawy. Podział ten nie uwzględniał ochrony samodzielności dwóch sołectw, które mogły samodzielnie tworzyć okręgi wyborcze pomimo że możliwe było zabezpieczenie ich interesu.
Słusznie Komisarz zauważa, że z pkt 11.20 wytycznych wynika, że jeżeli dotychczasowy podział jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze ustalony uchwałą rady gminy nie spełnia wymogów Kodeksu wyborczego, to miał on obowiązek, działając w trybie art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, wydać nowe postanowienie, dokonując zmian w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Sprawowanie przez Komisarza nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego wynika wprost z art. 167 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego.
Mając to na uwadze Komisarz Wyborczy zgodnie z treścią pkt 25 wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik nr 1 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr 17/2023 z dnia 27 marca 2023 roku (Monitor Polski z 2023 roku, poz. 320), stanowiących, że nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych gminy, dokonał zmian w granicach okręgów w sposób wskazany w zaskarżonym postanowieniu. Sołectwa Łęgi i Wardyń Górny włączył do okręgu nr 10, gdzie łączna norma przedstawicielstwa dla poszczególnych sołectw tworzących ten okręg wynosi 1,27 (nadal jeden mandat). Natomiast w obecnym okręgu nr 12 z dołączonymi sołectwami Sucha i Szeligowo norma ta wynosiła 1,40, czyli także utrzymano 1 mandat. Utrzymany został dotychczasowy parytet, że każdemu z okręgów przysługuje po 1 mandacie. Komisarz zmienił granice okręgów na zgodne z prawem ale nie zmienił ilości mandatów, które przysługiwałyby w ramach danego okręgu. Nowy porządek ustalony w zaskarżonym postanowieniu, zdaniem NSA, doprowadził do najbardziej optymalnego rozwiązania. Wszystkie okręgi utworzone są z jednego lub kilku graniczących ze sobą sołectw przy zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa i zgodnie z przepisami Kodeksu Wyborczego.
Finalnie Połczyn-Zdrój ma 8 mandatów, Buślary, Kołacz, Redło jako samodzielne sołectwa po jednym mandacie na każdy tworzony przez nie okręg. Bolkowo, Tychówko, Łośnica, Ostre Bardo (okręg wyborczy nr 15 - norma przedstawicielstwa 0,818), Łęgi, Wardyń Górny, Przyrowo, Zajączkówko, Zajączkowo (okręg wyborczy nr 10 - norma przedstawicielstwa 1,241), Sucha, Szeligowo, Bronowo, Nowe Resko, Gawroniec, Toprzyk, Lipno (okreg wyborczy nr 12 - norma przedstawicielstwa 1,415), Ogartowo, Ogrodno, Gaworkowo, Czarnkowie, Brusno, Popielowo (okręg wyborczy nr 13 - norma przedstawicielstwa 1,350). Nadal Gmina Połczyn- Zdrój zachowuje 15 mandatów.
Zdaniem NSA, wydanie zaskarżonego postanowienia realizuje ducha prawa bowiem odpowiada ratio legis Kodeksu wyborczego. Uprawnienie komisarzy wyborczych w zakresie podziału gminy na okręgi wyborcze miało służyć oderwaniu decyzji o podziale na okręgi od partykularnych interesów politycznych aktualnych radnych. Komisarz wskazuje, że rzeczywistym powodem wywiedzenia skargi jest rozpoczęcie już przez radnych agitacji poprzedzającej kampanię wyborczą w nadchodzących wyborach samorządowych wśród potencjalnych wyborców (mieszkańców) Gminy (stanowisko radnych Gminy Połczyn-Zdrój opublikowane na stronie internetowej Radia [...]).
Mając powyższe na uwadze Komisarz Wyborczy zaskarżonym postanowieniem nie naruszył art. 419 § 1 , art. 421 § 1 i 2, art. 419 § 2 i § 2a Kodeksu Wyborczego.
W ocenie NSA, postawione zarzuty pominięcia niektórych miejscowości czy podania ich błędnych nazw są bezpodstawne bowiem skarżąca nie wskazała na choćby jeden przykład takiego uchybienia.
Z drugiej strony Komisarz nie powinien zarzucać skarżącej braku merytorycznych zarzutów z jej strony bowiem z akt sprawy wynika, że w korespondencji pomiędzy Komisarzem a skarżącą sam nie przedstawił żadnych motywów wydania zaskarżonego postanowienia, a uczynił to dopiero na etapie odpowiedzi na skargę.
Za chybione NSA uznał zarzuty skargi sugerujące, że doszło do naruszenia zasady stałości okręgów. Jak już zostało wskazane, zasada ta determinuje możliwość dokonania podziału i prowadzi do uznania, że nowy podział może być dokonany tylko z uwagi na okoliczności z art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego ale nie może być przeszkodą dla doprowadzenia istniejącego podziału na okręgi wyborcze do stanu zgodnego z prawem. Uznać należy, że zasada praworządności z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wymaga aby zasada stałości okręgów wyborczych była realizowana jedynie gdy przyjęty podział odpowiada prawu.
Za uchyleniem postanowienia nie przemawiała argumentacja o przyzwyczajeniu mieszkańców czy lokalnych władz do ustalonego i obowiązującego od lat podziału na okręgi wyborcze. Skoro działanie władz jest nielegalne to nie można go legitymizować tym, że przez długi czas funkcjonowało przez nikogo niekwestionowane.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia postanowieniem istniejących w społeczeństwie więzi społecznych i spowodowania utrudnień w dostępie do lokali wyborczych wskazać należy, że wyznaczenie nowych okręgów wyborczych nie powoduje, że obwody do głosowania będą zlokalizowane w odległościach uniemożliwiających lub utrudniających zagłosowanie. Dokonana zmiana okręgów wyborczych skutkować będzie zmianą w podziale na obwody głosowania (art. 13 § 1 Kodeksu wyborczego) co nastąpi najpóźniej na 45 dni przed dniem wyborów (art. 13 § 2 Kodeksu wyborczego). Zatem nie można twierdzić, że dokonana zmiana utrudni głosowanie bowiem obwody do głosowania zostaną dostosowane do wyznaczonych okręgów wyborczych w taki sposób by oddanie głosu było możliwe.
Należy też podkreślić, że przesłanki odnoszące się do naruszenia więzi społecznych nie są wskazane w przepisach Kodeksu wyborczego jako te, którymi winien kierować się Komisarz Wyborczy przy dokonywaniu podziału na okręgi. Przedstawione w skardze stanowisko dotyczące zasadności utrzymania niezgodnego z prawem podziału nie ma uzasadnienia w treści przywołanych wyżej przepisów Kodeksu wyborczego.
Wbrew zarzutom skargi zmiany w granicach okręgów nie były "nagłe", "tuż przed wyborami", "powinny być przeprowadzane znacznie wcześniej" jak wskazuje się w skardze. Rację ma Komisarz wskazując, że zmiany w podziale jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze nie mogą zostać dokonane wcześniej niż przed rozpoczęciem okresu, w którym nie przeprowadza się żadnych wyborów w toku kadencji (w przypadku kadencji kończącej się 30 kwietnia 2024 r. - najwcześniej 30 października 2023 r.). Skoro Państwowa Komisja Wyborcza zaleca, aby zmiany granic okręgów wyborczych dokonywać w takim terminie, żeby okręgi wyborcze były jak najbardziej aktualne w czasie wyborów oraz nie było konieczności dokonywania przed wyborami ponownych zmian w podziale danej jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze lub zmian w opisie jej granic, to właśnie takie działanie ma na celu zapobieżenie ewentualnemu chaosowi bezpośrednio przed wyborami. Art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego stanowi, że zmiany w podziale na okręgi wyborcze mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji (w przypadku kadencji kończącej się 30 kwietnia 2024 r. - najpóźniej do 30 stycznia 2024 r.). W związku z tym Komisarz dokonał zmiany w ustawowym terminie a jednocześnie dopełnił wymogu by dane na jakich oparł się przy wyznaczaniu granic okręgów wyborczych były najbardziej aktualne. Nie mógł zrobić tego znacznie wcześniej, gdyż mógłby narazić się na zarzut nieaktualności danych np. odnośnie liczby mieszkańców gminy i zależnej od tego wprost normy jednolitej przedstawicielstwa. Słusznie zauważa Komisarz Wyborczy, że komisarze wyborczy muszą uwzględniać liczbę mieszkańców, na podstawie której wojewoda ustalił liczbę radnych wybieranych do danej rady (sejmiku województwa), tj. liczbę mieszkańców, o której mowa w art. 373 § 2 Kodeksu wyborczego (w przypadku kadencji rozpoczynającej się w 2024 r. - według stanu na dzień 30 września 2023 r.). Musi to być bowiem ta sama liczba mieszkańców, na podstawie której ustalana jest liczba mieszkańców poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego oraz ustalana przez wojewodów liczba wybieranych radnych w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego. Nie można zatem domagać się by zmiany dokonywane były znacznie wcześniej.
Również zarzut wadliwego procedowania zaskarżonego postanowienia czy rzekomego utrudniania przez Komisarza skorzystania przez Radę Miejską z uprawnienia do zaskarżenia postanowienia jest pozbawiony podstaw. Komisarz musiał wydać postanowienie do 30 stycznia 2024 r. i podał je do publicznej wiadomości w trybie wynikającym z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego.
Zauważyć należy, że pierwszy kontakt ze strony Komisarza z prośbą do Gminy o wykaz aktualnych sołectw z podziałem na miejscowości był 11 sierpnia 2023 r. Termin do przekazania danych określono na 14 listopada 2023 r. (3 miesiące). Organ przekazał dane ostatniego dnia terminu. 12 stycznia 2023 r. Komisarz poprosił o wykaz mapek podziału Gminy na sołectwa i wszystkich miejscowości wchodzących w skład sołectw. Termin do 7 grudnia 2023 r. (11 miesięcy). Odpowiedź otrzymał 6 grudnia 2023 r. (dzień przed terminem). Projekt postanowienia przesłano do Gminy 11 stycznia 2024 r. z prośbą o zajęcie stanowiska do 12 stycznia do godz. 14.00. Gmina przygotowała odpowiedź negatywną co do zaproponowanego podziału bez prośby o jakiekolwiek wyjaśnienia i argumentację ze strony komisarza. Po wydaniu postanowienia została złożona skarga.
Wobec powyższego uzasadniony jest wniosek, że Komisarz wyborczy rozpoczął procedurę badania podziału Gminy na okręgi wyborcze z prawie rocznym wyprzedzeniem lecz nie otrzymał na czas danych, które były podstawą wydania postanowienia wcześniej.
W tych okolicznościach Komisarz musiał działać sprawnie i szybko bowiem 30 stycznia 2024 r. upływał termin do wydania postanowienia. Musiał jeszcze uwzględnić możliwość zaskarżenia postanowienia. Jego szybkie i sprawne działanie wymuszone było zatem przewlekaniem sprawy przez Gminę.
Wskazać należy, że zasady zaskarżania postanowień Komisarzy wyborczych odnośnie do podziału na okręgi wyborcze oraz terminów do zaskarżenia wynikają z kodeksu wyborczego. Komisarz wyborczy nie ma na to wpływu. Przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują konieczności prowadzenia konsultacji w zakresie podziału na okręgi wyborcze. Niemniej jednak Komisarz dokonał konsultacji mimo nadchodzącego upływu terminu do wydania takiego postanowienia. Komisarz uznał, że dochowa zalecenia Państwowej Komisji Wyborczej, aby projekty zmian w podziale na okręgi wyborcze były opracowywane w trybie roboczych konsultacji, w przypadku gminy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). Delegatura Krajowego Biura Wyborczego w Koszalinie podjęła próbę roboczych konsultacji projektu postanowienia Komisarza, jednakże ze strony gminy nie było woli akceptacji przedstawionych propozycji. Konsultacje tego typu nie są wiążące dla komisarza wyborczego a zatem mógł wydać zaskarżone postanowienie mimo braku lub negatywnej oceny zaproponowanego podziału. Gmina mogła w ramach konsultacji zwrócić się o podanie motywów przeprowadzenia zmian lecz tego nie zrobiła z niewiadomych powodów. Sama zatem pozbawiała się możliwości merytorycznej oceny postanowienia i ograniczyła się do kwestionowania go opartego na samych ogólnikach i domysłach. Zaproponowane zmiany nie zostały poddane merytorycznej analizie przez Radę Gminy pomimo ich przedstawienia w dniu 11 stycznia 2024 r. Organ ten nie przedstawił żadnej alternatywnej propozycji podziału, która przede wszystkim byłaby zgodna z prawem a z drugiej strony spełniałaby oczekiwania społeczne i uwarunkowania lokalne. Przeciwnie Rada optowała za utrzymaniem stanu naruszającego prawo wyborcze powołując się na argumenty pozaprawne, które nie mogły stanowić podstaw do zmian w granicach okręgów wyborczych.
W ocenie NSA, zmiany wprowadzone w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze są ograniczone jedynie do zmian niezbędnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zmiany te są zgodne z powołaną wcześniej zasadą stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, unormowaną w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego oraz zasadami ukształtowania okręgów wyborczych określonych w Kodeksie wyborczym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego orzekł jak w sentencji.