II OKW 40/24

II OKW 40/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6601
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Grupy Wyborców Gminy Baranowo na postanowienie Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I z dnia 8 stycznia 2024 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi postanawia: odrzucić zażalenie.
Uzasadnienie
W dniu 16 stycznia 2024 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło przekazane przez Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I (dalej: "Komisarz Wyborczy") zażalenie Grupy Wyborców Gminy Baranowo na postanowienie Komisarza Wyborczego z dnia 8 stycznia 2024 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023 Komisarz Wyborczy, działając na podstawie art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2048; dalej: "Kodeks wyborczy"), dokonał podziału Gminy Baranowo na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu.
W dniu 27 grudnia 2023 r. Grupa Wyborców Gminy Baranowo wniosła skargę na powyższe postanowienie.
Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 167/2023 Komisarz Wyborczy odmówił przyjęcia skargi mieszkańców Gminy Baranowo na ww. postanowienie z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 167 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że po weryfikacji podpisów wyborców składających skargę na postanowienie z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023 ustalono, że na 15 wyborców jeden z nich, wymieniony pod poz. 2, nie jest ujęty w Centralnym Rejestrze Wyborców poprzez brak meldunku pod wskazanym adresem. Wobec powyższego skarga wyborców Gminy Baranowo nie spełnia wymogów formalnych.
W dniu 30 grudnia 2023 r. (sobota) A. B., tj. jedna z osób podpisanych pod skargą na postanowienie z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023, przesłał drogą elektroniczną przez ePUAP do Komisarza Wyborczego pismo dotyczące postanowienia z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 167/2023. Załącznikiem do ww. pisma głównego było pismo (skan dokumentu) "Wyjaśnienie" z dnia 29 grudnia 2023 r., pod którym widniały podpisy Grupy Wyborców Gminy Baranowo (17 osób), o następującej treści: "My niżej podpisani mieszkańcy Gminy Baranowo informujemy, iż wyborca z poz. 2 jest mieszkańcem Gminy Baranowo zameldowanym w C. [...], ostatnio zamieszkał w B., stąd omyłkowo w liście osób składających skargę wpisał adres zamieszkania. Prosimy o uwzględnienie naszego wyjaśnienia i przyjęcie skargi do ponownego rozpatrzenia."
W następstwie powyższego Komisarz Wyborczy w dniu 8 stycznia 2024 r. wydał postanowienie, którym – po rozpatrzeniu pisma A. B., [...], z dnia 30 grudnia 2023 r. w sprawie przywrócenia terminu na wniesienie skargi na postanowienie Komisarza Wyborczego z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023 – odmówił przywrócenia terminu na wniesienie skargi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że złożone przez A. B. pismo dotyczyło postanowienia Komisarza Wyborczego z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 167, odmawiającego przyjęcia skargi na postanowienie z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023 z uwagi na brak wymaganej prawem liczby 15 mieszkańców gminy uprawnionych do wniesienia skargi. Problem dotyczył zidentyfikowania jednej z osób widniejącej na liście 15 wyborców: poczynając od wątpliwości co do imienia i nazwiska osoby spod poz. nr 2 listy wyborców składających skargę, a kończąc na wskazaniu jej błędnego adresu zamieszkania, gdzie pod adresem [...] według danych dostępnych w Centralnym Rejestrze Wyborców nikt nie jest zameldowany. W piśmie zawierającym wyjaśnienia wskazano właściwy adres wyborcy z poz. 2, określając go jako C. [...], z wyjaśnieniem powodów błędnego jego wskazania przy skardze.
W ocenie Komisarza Wyborczego rozważenia wymagało, jak potraktować wskazane pismo [...], albowiem Kodeks wyborczy nie przewiduje uzupełniania skargi na postanowienie komisarza wyborczego, o jakim mowa w art. 420 § 1 w zw. z art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a Kodeksu wyborczego. Uznano zatem, że jest to prośba o przywrócenie terminu, o jakiej mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Prośbę wniesiono w terminie ustawowym przewidzianym w art. 58 § 2 k.p.a.
Zdaniem Komisarza Wyborczego wniosek [...] potraktowany jako prośba o przywrócenie terminu nie mógł być jednak uwzględniony. Powołując się na art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wskazał, że we wniosku nie zawarto uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy. Z uzasadnienia tego wniosku wynika wręcz rażące niedbalstwo wnoszących skargę przy niedopilnowaniu wskazania danych umożliwiających identyfikację wyborców uprawnionych do wniesienia skargi, bo tylko tak można potraktować nie wskazanie prawidłowego adresu zameldowania przez wyborcę wnoszącego skargę. Dodatkowo równocześnie z prośbą o przywrócenie terminu nie dokonano czynności, dla jakiej określony był termin. Przysłanie skanu listy podpisów nie jest listą podpisów, której dla skuteczności wymaga skarga, o jakiej mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Z uwagi na wskazane okoliczności wniosek nie mógł zostać uwzględniony.
W postanowieniu zawarto również pouczenie następującej treści: Na niniejsze postanowienie przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I, Delegatura Krajowego Biura Wyborczego w Ostrołęce, ul. gen. Augusta Emila Fieldorfa "Nila" 15, 07-410 Ostrołęka, w ciągu 7 dni od dnia otrzymania postanowienia.
Stosując się do powyższego pouczenia, Grupa Wyborców Gminy Baranowo (w liczbie 20) wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Komisarza Wyborczego, zażalenie na postanowienie z dnia 8 stycznia 2024 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego postanowienia i nakazanie Komisarzowi Wyborczemu przekazania akt sprawy – skargi mieszkańców Gminy Baranowo na postanowienie w sprawie podziału Gminy Baranowo na okręgi wyborcze.
W uzasadnieniu zarzucono Komisarzowi Wyborczemu naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. i art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Wnoszący zażalenie wyjaśnili, że pismo z dnia 30 grudnia 2023 r. nie stanowiło wniosku o przywrócenie terminu. Miało ono na celu wskazanie Komisarzowi Wyborczemu okoliczności, że J. O. jest mieszkańcem Gminy Baranowo, znajduje się w spisie wyborców. Powyższe pismo należało zatem zakwalifikować jako wezwanie na usunięcia naruszenia prawa, niejako wniosek o reasumpcję postanowienia z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 167/2023. Zgodnie z pismem z dnia 30 grudnia 2023 r. należało prawidłowo zakwalifikować skargę na postanowienie w sprawie podziału Gminy Baranowo na okręgi wyborcze i przekazać to pismo do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżących skarga była bowiem sporządzona i wniesiona skutecznie.
W odpowiedzi na powyższe Komisarz Wyborczy w piśmie z dnia 12 stycznia 2024 r. wniósł o oddalenie zażalenia i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Jego zdaniem w zażaleniu nie wyjaśniono, w jaki inny, a zgodny z procedurą sposób należało potraktować ich pismo z dnia 30 grudnia 2023 r. Komisarz Wyborczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, że pierwotna skarga mieszkańców na postanowienie z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023 nie spełniała warunków, a zatem nie mógł jej być nadany bieg. Zdaniem Komisarza Wyborczego treść i forma pisma z dnia 30 grudnia 2023 r. nie mogła sanować stwierdzonego uchybienia, chociażby z uwagi na fakt braku listy podpisów osób podpisujących się pod skargą na postanowienie z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023. Podkreślił, że pismo takie nie znajduje umocowania w istniejącej procedurze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalne.
Według art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu i wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny.
Jak stanowi natomiast art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego, w zakresie nieuregulowanym w kodeksie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860; dalej: "p.p.s.a.") dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy, wynosi 5 dni.
W niniejszej sprawie Komisarz Wyborczy przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu celem rozpoznania zażalenie na własne postanowienie z dnia 8 stycznia 2024 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Postanowienie to zapadło na skutek rozpoznania przez Komisarza Wyborczego pisma z dnia 30 grudnia 2023 r., zakwalifikowanego przez niego jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Grupy Wyborców Gminy Baranowo na postanowienie Komisarza Wyborczego z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023 w sprawie podziału Gminy Baranowo na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu.
Odnosząc się zatem do tak zakreślonego przedmiotu zaskarżenia wyjaśnić należy, że przepisy prawa, w tym Kodeksu wyborczego, nie przewidują uprawnienia komisarza wyborczego do decydowania o przyjęciu albo odmowie przyjęcia skargi na postanowienie w sprawach okręgów wyborczych. Wniesienie skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., wszczyna postępowanie przed sądem administracyjnym i tylko sąd jest właściwy do oceny dopuszczalności oraz spełnienia wymogów formalnych skargi. Analogiczna zasada, wynikająca wszak z istoty sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, obowiązuje również w przypadku skarg rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 420 § Kodeksu wyborczego. Przepis art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego w sposób jednoznaczny określa obowiązki komisarza wyborczego w przypadku wniesienia skargi na jego postanowienie w sprawach okręgów wyborczych. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Stanowisko co do spełnienia wymogów formalnych skargi, np. dochowania terminu jej wniesienia czy legitymacji podmiotu wnoszącego skargę, komisarz wyborczy winien zawrzeć w odpowiedzi na skargę, ewentualnie w odrębnym piśmie przedstawić wynik weryfikacji skarżących występujących jako grupa wyborców (tj. informację o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę).
Stanowczo podkreślić trzeba, że brak jest podstaw prawnych do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o odmowie przyjęcia skargi na postanowienie w sprawach okręgów wyborczych, jak też rozstrzygania przez komisarza wyborczego w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Rozstrzygnięcie komisarza wyborczego w tych kwestiach nie wywołuje skutków prawnych. Jedynie na marginesie wyjaśnienia wymaga, że nie jest dopuszczane przywrócenie terminu do wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 420 Kodeksu wyborczego (por. postanowienie NSA z 19 grudnia 2023 r., II OKW 1/23), przy czym do rozstrzygnięcia w przedmiocie takiego wniosku (jego dopuszczalności) właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Odnosząc się do wskazanej w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2024 r. podstawy prawnej wydania tego rozstrzygnięcia jednoznacznie stwierdzić należy, iż jest ona wadliwa. Jak stanowi art. 59 § 1 k.p.a., o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Oczywistym jest, że przepis ten, zawarty w ustawie regulującej sposób procedowania organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych z zakresu prawa administracyjnego (a także w pozostałych sprawach wymienionych w art. 1 pkt 2-6 k.p.a.), nie może znaleźć zastosowania w postępowaniu sądowym, tj. postępowaniu wszczętym skargą do sądu administracyjnego, w tym również skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 420 Kodeksu wyborczego. Takiej podstawy prawnej, samodzielnej ani na zasadzie odesłania, nie stanowi także art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Jak wcześniej wskazano, przepis ten w sposób jednoznaczny określa obowiązki komisarza wyborczego w przypadku wniesienia skargi na jego postanowienie w sprawach okręgów wyborczych, wśród których brak jest kompetencji do orzekania przez komisarza wyborczego w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi czy jakiegokolwiek innego rozstrzygania o odmowie nadania dalszego biegu wniesionej skardze.
Podstawy prawnej dla wydania przez komisarza wyborczego postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi, o której mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, nie sposób też wywieść z art. 167 § 1 Kodeksu wyborczego. Zarówno wskazany przepis, jak też pozostałe przepisy Kodeksu wyborczego oraz innych aktów prawnych określające zadania i kompetencje komisarza wyborczego, nie przewidują jego właściwości do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na postanowienie w sprawie okręgów wyborczych. Samodzielnej podstawy prawnej dla takiego działania komisarza wyborczego nie stanowi ponadto art. 167 § 3 p.p.s.a., określający jedynie formę, w jakiej komisarz wyborczy podejmuje rozstrzygnięcia w zakresie swoich ustawowych uprawnień, tj. postanowienia.
W konsekwencji przyjąć należy, że postanowienie Komisarza Wyborczego z dnia 8 stycznia 2024 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi wydane zostało bez podstawy prawnej. W szczególności nie stanowi ono "postanowienia komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych", na które przysługuje skarga w trybie art. 420 Kodeksu wyborczego bądź inny środek prawny, do rozpoznania którego właściwy byłby Naczelny Sąd Administracyjny. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym. Błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia Komisarza Wyborczego z dnia 8 stycznia 2024 r. nie może powodować, że adresatowi tego postanowienia czy stronie wnoszącej skargę na postanowienie z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023 r. przysługiwać będzie możliwość wniesienia zażalenia, w sytuacji, gdy ustawodawca w ogóle nie przewidział takiej możliwości, a co więcej – nie przewidział w ogóle możliwości wydania przez komisarza wyborczego postanowienia w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia skargi z art. 420 Kodeksu wyborczego.
Reasumując powyższe, skoro zaskarżone postanowienie Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I z dnia 8 stycznia 2024 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi zostało wydane bez podstawy prawnej, w sprawie, w której komisarz wyborczy nie jest właściwy do jego wydania, to wbrew zawartemu w postanowieniu błędnemu pouczeniu nie mogło być ono przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani inny środek prawny, do którego rozpoznania właściwy byłby ten Sąd. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wniesione zażalenie Grupy Wyborców Gminy Baranowo podlega zatem odrzuceniu jako niedopuszczane.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, orzekł jak w sentencji postanowienia.