II OKW 33/24

II OKW 33/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6601
Hasła tematyczne
Kodeks wyborczy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 419 § 2, art. 419 § 2a, 419 § 4, art. 420 § 1 i 3, art. 421, art. 422
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 3, art. 64 § 3 art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 33/24, oddalającym skargę w sprawie ze skargi Grupy Wyborców Gminy Świdnica reprezentowanych przez A. S. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Zielonej Górze I z dnia 3 stycznia 2024 r. nr 15/2024 w przedmiocie podziału Gminy Świdnica na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu postanawia: odrzucić wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 33/24.
Uzasadnienie
Komisarz Wyborczy w Zielonej Górze I, postanowieniem z dnia 3 stycznia 2024 r., nr 15/2024, na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2408) dokonał podziału Gminy Świdnica na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu.
W dniu 11 stycznia 2024 r. do Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w Zielonej Górze wpłynęła skarga na powyższe postanowienie podpisana przez 16 osób będących wyborcami Gminy Świdnica, posiadających - zgodnie z informacją Komisarza Wyborczego w Zielonej Górze I – prawa wyborcze i uprawnionych do wniesienia skargi na ww. postanowienie. W uzasadnieniu skargi A. S. i inni wyborcy zarzucili, że dokonany przez Komisarza Wyborczego w Zielonej Górze I w ww. postanowieniu podział Gminy Świdnica na okręgi wyborcze narusza zasady wynikające z uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. nr 17/2023, w szczególności z jej pkt 25.
W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie bowiem podział Gminy Świdnica na okręgi wyborcze został dokonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
Wyrokiem z 18 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) w zw. z 420 § 1 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2408, w aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 497), oddalił skargę.
Wyrok ten został doręczony A. S. jako reprezentantowi Grupy Wyborców Gminy Świdnica 26 stycznia 2024 r.
W dniu 11 marca 2024 r. do NSA w formie elektronicznej wpłynęło pismo Wyborców Gminy Świdnica reprezentowanych przez A. S. zatytułowane "Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 33/24 w sprawie Grupy Wyborców Gminy Świdnica reprezentowanych przez A. S. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Zielonej Górze I z dnia 3 stycznia 2024 r. nr 15/2024". Jako podstawę prawną jego wniesienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, wnosząc o wznowienie postępowania w celu uchylenia ww. postanowienia Komisarza Wyborczego w Zielonej Górze I.
Wnioskodawcy w uzasadnieniu podnoszą, że w dniu, kiedy dowiedzieli się o postanowieniu Nr 15/2024 Komisarza Wyborczego w Zielonej Górze I z dnia 3 stycznia 2024 r, nie mogli mieć wiedzy dotyczącej uzasadnienia i przesłanek formułowanych przez Wójta Gminy Świdnica i przekazanych do Komisarza Wyborczego w Zielonej Górze I. Wobec powyższego nie mogli skutecznie zakwestionować stanowiska Wójta Gminy Świdnica wyrażonego w piśmie z 12 grudnia 2023 roku. Wskazują, że zgodnie z art. 420 § 1 Kodeksu Wyborczego na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. W tak krótkim czasie nie mieli możliwości pozyskania informacji w drodze dostępu do informacji publicznej, gdyż organy mają na udzielenie odpowiedzi na wniosek 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej). Formułując skargę odnieśli się jedynie do treści postanowienia Komisarza Wyborczego w Zielonej Górze I nie znając dokumentacji w sprawie. O uzasadnieniu (koncepcji) Wójta Gminy Świdnica z dnia 12 grudnia 2023 roku, dowiedzieli się z treści uzasadnienia do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn.. akt II OKW 33/24. Lektura uzasadnienia tego orzeczenia skłoniła pełnomocnika skarżących do wystąpienia z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentów źródłowych w całej sprawie. W dniu 30 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżących złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Wójta Gminy Świdnica, a 4 lutego 2024 r. do Krajowego Biura Wyborczego w Zielonej Górze. Odpowiedzi ww. organów otrzymał 13 lutego 2024.
Z dokumentów sprawy, które zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w piśmie Komisarza Wyborczego II z dnia 15 stycznia 2024 r. (znak: DZG.5244.1.2024) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę złożoną przez Grupę Wyborców Gminy Świdnica nie posiadał pełnej informacji istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, gdyż:
1. z mapy Gminy Świdnica (System Informacji Przestrzennej Gminy Świdnica i GIF porortal 2 Powiat Zielonogórski) wynika, że obie jednostki pomocnicze - Sołectwo [...] bezpośrednio graniczy ze Sołectwem [...] (na terenie, którego leżą miejscowości [...] i [...]). Mapa stanowiła załącznik nr 1 do wniosku,
2. z mapy Gminy Świdnica (System Informacji Przestrzennej Gminy Świdnica) wynika, że istnieje droga gminna o numerze [...] relacji [...] i możliwa jest bezpośrednia komunikacja pomiędzy miejscowościami [...], [...] i [...]). Mapę dołączono do wniosku jako załącznik nr 2.
Mając powyższe na uwadze wnioskodawcy podnoszą, że wskazane wyżej mapy przedstawiają rzeczywisty układ przestrzenny gminy. W związku z tym, w ich opinii istnieją inne możliwości podziału Gminy Świdnica na okręgi wyborcze, bez stosowania odstępstw od zasad określonych w pkt 25 Załącznika do uchwały nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dna 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody do głosowania.
Wnioskodawcy wskazują, że spełniona została, przesłanka określona art. 145 § 1 ust. 5 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, gdyż ujawnili nowe dowody i okoliczności które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy oraz nie były znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i istniały w dacie wydawania orzeczenia sygn. akt II OKW 33/24.
Wykazując zachowanie terminu z art. 148 § 1 K.p.a. wskazano, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, pełnomocnik dowiedział się po analizie przekazanej dokumentacji sprawy przez organy: Wójta Gminy Świdnica oraz Komisarza Wyborczego (Krajowe Biuro Wyborcze w Zielonej Górze) w dniu 13 lutego 2024 r. W tych okolicznościach uznają, że ich wniosek o wznowienie postępowania jest uzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniesiony wniosek o wznowienie postępowania podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalny.
Zgodnie z treścią art. 420 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2408, w aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 497) na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny.
Jak stanowi natomiast art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego, w zakresie nieuregulowanym w kodeksie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860; dalej: P.p.s.a.) dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy, wynosi 5 dni.
Zdaniem NSA, zasadnicze znaczenie dla dopuszczalności rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania sprawy zakończonej wyrokiem NSA II OKW 33/24, ma okoliczność, że jak stanowi ostatnie zdanie art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny. Należy to rozumieć w ten sposób, że orzeczenie NSA rozpoznające wniesioną w trybie tego przepisu skargę jest niezaskarżalne, czyli jest ostateczne i prawomocne. Po jego wydaniu kwestia oceny legalności postanowienia Komisarza Wyborczego o podziale Gminy na okręgi wyborcze nie może stanowić oceny innego Sądu (jako skarga kasacyjna) czy organu w jakimkolwiek trybie przewidzianym do weryfikacji ostatecznych decyzji (wydawanych na podstawie K.p.a. – wznowienie postępowania z art. 145 § 1 K.p.a., stwierdzenie nieważności art. 156 § 1 K.p.a., uchylenie lub zmiana (art. 154 i art. 155 K.p.a.).
Wykluczyć należy także możliwość kontrolowania orzeczenia NSA w trybach nadzwyczajnych z P.p.s.a. bowiem byłby to też środek prawny ale o charakterze nadzwyczajnym. Zatem stronie nie przysługują formy zaskarżenia odnośnie ostatecznych orzeczeń (art. 270 i dalsze P.p.s.a. – skarga o wznowienie postępowania sądowego), a nawet prawomocnych orzeczeń (art. 285a i następne P.p.s.a. – skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia).
Co prawda art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego nie wskazuje wprost, że ww. przepisy P.p.s.a. nie znajdują zastosowania ale taka wykładnia wynika z charakteru postępowania sądowego w przedmiocie oceny legalności postanowienia Komisarza Wyborczego odnośnie okręgów wyborczych. Postępowanie to ma być sprawne i szybkie stąd bardzo krótkie terminy na wniesienie skargi a potem jej rozpatrzenie przez NSA. Generalnie Kodeks Wyborczy określa ściśle terminy załatwienia spraw związanych z przeprowadzeniem wyborów tak by odbyło się to zgodnie z założonym kalendarzem wyborczym dla ogłoszonych wyborów.
Zatem na pytanie czy w postępowaniu uregulowanym art. 420 Kodeksu wyborczego dopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA oddalającym skargę na postanowienie komisarza wyborczego należy udzielić odpowiedzi przeczącej.
Art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w kodeksie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem jedynie wymienionych przepisów. Kluczowe znaczenie ma tu sformułowanie, że odesłanie do tychże przepisów następuje odpowiednio. Odpowiednie stosowanie prawa polega na stosowaniu przepisów regulujących jeden zakres odniesienia do drugiego zakresu odniesienia, jednak z uwzględnieniem specyfiki tego drugiego zakresu, co powoduje, że przepisy regulujące pierwszy zakres odniesienia są stosowane wobec drugiego zakresu odniesienia wprost (bez modyfikacji) bądź ze zmianami albo też nie są stosowane w ogóle. Interpretator, ustalając, o którą z tych sytuacji chodzi, powinien posłużyć się wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną. Podkreślić należy, że odpowiednie stosowanie przepisów nie może w żaden sposób zmienić charakteru postępowania, w którym zawarte jest odesłanie, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. uzasadnienie uchwały NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77 i cytowane tam piśmiennictwo).
Należy przyjąć, że skoro od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny, to wniosek o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem NSA uznać należy za niedopuszczalny. Dopuszczenie takiej możliwości doprowadziłoby bowiem do wydłużenia w czasie ustalenia podziału na okręgi wyborcze w nadchodzących wyborach (tutaj samorządowych) prowadząc do niepewności czy na terenie danej Gminy okręgi te zostaną w wyniku trwającej procedury prawnej prawomocnie ustalone przed wyborami by zapewnić wyborcom możliwość oddania głosu w prawidłowo ustalonym i zorganizowanym okręgu wyborczym. Niezwykle krótkie, bo zaledwie kilkudniowe terminy przewidziane dla czynności procesowych w art. 420 tej ustawy, podkreślają wagę terminów w postępowaniach dotyczących okręgów wyborczych w wyborach samorządowych. Z art. 420 Kodeksu wyborczego wynika, że w przypadku zaskarżenia postanowienia komisarza wyborczego rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 5 dni od wpływu skargi (i uzasadnione w ciągu maksymalnie 5 kolejnych dni). Nadto dalsze przepisy Kodeksu wyborczego, tj. art. 421 i art. 422, określają właściwym organom terminy dla dokonywania poszczególnych czynności, uzależnione m.in. od kalendarza wyborczego (zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, a obwieszczenie o okręgach wyborczych podawane jest do publicznej wiadomości najpóźniej w 55 dniu przed dniem wyborów). Dodatkowo w doktrynie (por. B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, art. 420) podkreśla się, że art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi. W interesie społecznym jest zatem, aby rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wydane z zachowaniem zasady szybkości postępowania bez możliwości jego przedłużania przez zastosowanie zwyczajnych środków odwoławczych czy też nadzwyczajnych środków zaskarżenia.
Na konieczność procedowania z zachowaniem tej zasady zwrócił także uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2013 r. w sprawie Ts 194/12 (OTK-B 2013, nr 4, poz. 407). Trybunał podkreślił, że postępowania wszczynane w omawianym trybie jako prowadzone, co do zasady, w toku kampanii wyborczej wymagają przyspieszonego i szczególnego procedowania. Z tym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego koresponduje pogląd doktryny, zgodnie z którym procedura wyborcza oraz jej szczegółowy bieg (tok) zostały poddane "bezwzględnemu" kalendarzowi wyborczemu (zob. W. Kręcisz, Glosa do postanowienia NSA z dnia 21 maja 2018 r., II OZ 584/18, ZNSA 2018, nr 4, s. 73).
Należy zauważyć, że zmiany w podziale jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze nie mogą zostać dokonane wcześniej niż przed rozpoczęciem okresu, w którym nie przeprowadza się żadnych wyborów w toku kadencji (w przypadku kadencji kończącej się 30 kwietnia 2024 r. - najwcześniej 30 października 2023 r.). Państwowa Komisja Wyborcza zaleca, aby zmiany granic okręgów wyborczych dokonywać w takim terminie, żeby okręgi wyborcze były jak najbardziej aktualne w czasie wyborów oraz nie było konieczności dokonywania przed wyborami ponownych zmian w podziale danej jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze lub zmian w opisie jej granic. Zatem szybka procedura złożenia a następnie rozpatrzenia skargi przez NSA ma na celu zapobieżenie ewentualnemu chaosowi bezpośrednio przed wyborami. Poza tym jak wynika z art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego zmiany w podziale na okręgi wyborcze mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji (w przypadku kadencji kończącej się 30 kwietnia 2024 r. - najpóźniej do 30 stycznia 2024 r.). W związku z tym postanowienie wydane przez Komisarza 3 stycznia 2024 r. prowadzi do zmiany w ustawowym terminie i skontrolowanie jego legalności przez NSA przed 30 stycznia 2024 r. pozwala na jednoznaczne ustalenie granic okręgów wyborczych i przeciwdziała ewentualnym wątpliwościom jakie są okręgi wyborcze podczas zbliżających się wyborów. Należy mieć przy tym na uwadze, że zasady dotyczące trybu skargowego oraz terminów z nim związanych wynikają z decyzji ustawodawcy. Dlatego też potencjalna możliwość zakłócenia tych terminów przez prowadzenie postępowań odwoławczych czy nadzwyczajnych przewidzianych w P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniach przewidzianych w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego.
Odrębne zatem procedowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania byłoby nie do pogodzenia z zasadą szybkości i mogłoby stanowić przeszkodę w dochowaniu terminu 5 dni na wydanie rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny a nadto w dokonaniu zmian okręgów wyborczych Gminy Świdnica wynikających z przepisów prawa najpóźniej do 30 stycznia 2024 r.
Dodatkowym argumentem za odrzuceniem wniosku o wznowienie postępowania było to, że pełnomocnik Grupy Wyborców Gminy Świdnica domaga się wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem NSA powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., który dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją administracyjną a nie ostatecznym i prawomocnym orzeczeniem NSA. Nie przywołuje żadnych przepisów P.p.s.a. dotyczących podstawy wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowego. Niemniej nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia bowiem również ten tryb zaskarżenia w niniejszej sprawie byłby z wcześniej wskazanych powodów niedopuszczalny.
Z tych względów wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny, na podstawie art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., art. 58 § 3 P.p.s.a. oraz art. 64 § 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.