II OKW 23/24

II OKW 23/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6601
Hasła tematyczne
Kodeks wyborczy
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi
Odrzucono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 420 § 1 i 3, 453, art. 454 § 2 i 3
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 § 1 pkt 6, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg Rady Powiatu w Koszalinie, Grupy Mieszkańców Powiatu Koszalińskiego, Rady Gminy Biesiekierz na postanowienie Komisarza Wyborczego w Koszalinie I z dnia 5 stycznia 2024 r., nr 39/2024 w przedmiocie podziału powiatu koszalińskiego na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu 1. odrzuca skargi N. K., J. K. i E. K., 2. oddala skargi.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 5 stycznia 2024 r. nr 39/2024 Komisarz Wyborczy w Koszalinie I (dalej: Komisarz Wyborczy), działając na podstawie art. 454 § 1 w związku z art. 450 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2048 ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy), dokonał zmian w podziale powiatu koszalińskiego na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu. Numery okręgów wyborczych, ich granice oraz liczbę radnych wybieranych w okręgach określił w załączniku do postanowienia. Skutkiem tego postanowienia był podział powiatu koszalińskiego na następujące okręgi wyborcze: Nr 1 w granicach Gminy Będzino i Gminy Mielno z liczbą radnych wybieranych w okręgu - 4, Nr 2 w granicach Gminy Biesiekierz i Gminy Świeszyno z liczbą radnych wybieranych w okręgu – 4, Nr 3 w granicach Gminy Bobolice z liczbą radnych wybieranych w okręgu – 3, Nr 4 w granicach Gminy Polanów i Gminy Manowo z liczbą radnych wybieranych w okręgu – 4, Nr 5 w granicach Gminy Sianów z liczbą radnych wybieranych w okręgu – 4.
Wskazane postanowienie zostało podane do publicznej wiadomości 5 stycznia 2024 r. poprzez przekazanie go w celu opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym do Wojewody Zachodniopomorskiego. Powodem wydania postanowienia była zmiana liczby mieszkańców powiatu koszalińskiego w poszczególnych gminach tworzących okręgi wyborcze.
Na powyższe postanowienie w dniu 8 stycznia Rada Powiatu w Koszalinie, dwie odrębne Grupy Mieszkańców Powiatu Koszalińskiego, Rada Powiatu w Biesiekierzu zarzucając dokonanemu podziałowi naruszenie zasad ustalania jednolitej normy przedstawicielstwa będącej skutkiem zmian granic gmin Powiatu Koszalińskiego i samego Powiatu Koszalińskiego poprzez zaniżenie tej normy w okręgu Gmina Bobolice i zaniechanie utworzenia okręgu wyborczego obejmującego Gminę Bobolice i Gminę Polanów.
Podział powiatu na okręgi wyborcze ignoruje w sposób istotny normę przedstawicielską wynikającą ze zmiany w podziale terytorialnym państwa i będącej tego konsekwencją zmiany liczby mieszkańców w poszczególnych gminach, odrzucając bez wyraźnego uzasadnienia prawnego, podział możliwie najbliższy normie przedstawicielskiej. Podział winien w możliwie najbliższy sposób umożliwiać dokonanie wyboru radnych Rady Powiatu w Koszalinie w poszczególnych okręgach zgodnie z jednolitą normą przedstawicielstwa a ustalony postanowieniem podział tego nie gwarantuje.
Zmiana w podziale terytorialnym państwa (pomiędzy Powiatem Koszalińskim a miastem Koszalin) skutkująca zmianą liczby mieszkańców w poszczególnych gminach powinna doprowadzić do podziału na okręgi wyborcze mając na względzie jednolitą normę przedstawicielstwa, bliskość geograficzną gmin łączonych w okręgi, liczbę mieszkańców poszczególnych gmin. Według Rady Powiatu Koszalińskiego podział powinien wyglądać tak:
• Nr 1 Gmina Będzino i Mielno z liczbą mieszkańców 12774 liczbą radnych wybieranych w okręgu 4 bowiem norma przedstawicielstwa wynosi 3,93;
• Nr 2 Gmina Biesiekierz, Świeszyno i Manowo z liczbą mieszkańców 19602 liczbą radnych wybieranych w okręgu 6 bowiem norma przedstawicielstwa to 6,03;
• Nr 3 Gminy Bobolice i Polanów z liczbą mieszkańców 16.177, liczbą radnych 5 bowiem norma przedstawicielstwa to 4,98;
• Nr 4 Gmina Sianów z liczbą mieszkańców 13.143, liczbą mandatów 4 bowiem norma przedstawicielstwa to 4,05.
W ocenie tej Rady ustalony zaskarżonym postanowieniem podział na okręgi wyborcze jest niezgodny z art. 454 § 2 i 6 w zw. z art. 419 § 2 i art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego. Wobec powyższego Rada domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości.
Odrębne skargi lecz identyczne w treści do skargi Rady Powiatu Koszalińskiego na powyższe postanowienie Komisarza Wyborczego złożyły 8 stycznia 2024 r. dwie Grupy mieszkańców Powiatu Koszalińskiego (pierwszą grupę 16 osób rozpoczyna T. T., drugą grupę 47 osób rozpoczyna I. B.) a także Rada Gminy Biesiekierz, domagając się jego uchylenia.
W odpowiedzi na ww. skargi Komisarz Wyborczy w Koszalinie I wystąpił o połączenie skarg i ich wspólne rozpoznanie i rozstrzygnięcie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko o słuszności i prawidłowości podziału na okręgi wyborcze powiatu koszalińskiego z zaskarżonego postanowienia.
Komisarz wyborczy wskazał, że dotychczasowy podział na okręgi wyborcze był następujący:
Okręg 1. gm. Będzino , gm. Mielno, liczba mieszkańców 12.774, norma 3,93, liczba mandatów 4;
Okręg 2. gm. Biesiekierz, gm. Manowo, gm. Świeszyno, liczba mieszkańców 19.602, norma 6,04, liczba mandatów 5;
Okręg 3. gm. Bobolice, liczba mieszkańców 8.279, norma 2,55, liczba mandatów 3,
Okręg 4. gm. Polanów, liczba mieszkańców 7.898, norma 2,43, liczba mandatów 3,
Okręg 5. gm. Sianów, liczba mieszkańców 13.143, norma 4,05, liczba mandatów 4.
Podział ten wymagał zmian w okręgach 2 i 4, ze względu na zmiany liczby mieszkańców poszczególnych gmin położonych na obszarze powiatu. Doszło bowiem do zakłócenia normy przedstawicielstwa w okręgu numer 4, gdyż norma ta zmniejszyła się do 2,43.
Zgodnie z art. 419 Kodeksu wyborczego należałoby odjąć w tej gminie nadwyżkowy mandat, co jest niemożliwe, ponieważ jest to okręg 3 - mandatowy. Należało zatem utworzyć okręg i połączyć gminę Polanów z inną gminą. Zasadą jest, że w okręg łączy się gminy, które ze sobą sąsiadują i samodzielnie nie mogą utworzyć okręgu wyborczego.
Powyższa analiza prowadziła do zmiany okręgu numer 4, w ten sposób, że gmina Polanów została połączona z gminą Manowo. Obie gminy ze sobą sąsiadują, a żadna z nich nie ma normy przedstawicielstwa umożliwiającego utworzenie samodzielnego okręgu.
Dokonana zmiana doprowadziła do utworzenia następujących okręgów wyborczych:
1. gm. Będzino , gm. Mielno, liczba mieszkańców 12.774, norma 3,93, liczba mandatów 4;
2. gm. Biesiekierz, gm. Świeszyno, liczba mieszkańców 14.275, norma 4,40, liczba mandatów 4;
3. gm. Bobolice, liczba mieszkańców 8.279, norma 2,55, liczba mandatów 3,
4. gm. Polanów, gm. Manowo liczba mieszkańców 13.225, norma 4,07, liczba mandatów 4,
5. gm. Sianów, liczba mieszkańców 13.143, norma 4,05, liczba mandatów 4.
Proponowany przez skarżących podział Powiatu koszalińskiego na okręgi wyborcze jest niezgodny z art. 454 § 3 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z tym przepisem w celu tworzenia okręgów możliwe jest łączenie gmin tylko w przypadku, gdy liczba radnych przypadająca na którąkolwiek z gmin, wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów, wynosiłaby mniej niż 3.
Rada Powiatu koszalińskiego zaproponowała, aby gminę Polanów połączyć z gminą Bobolice. Propozycja nie mogła być uwzględniona, ponieważ gmina Bobolice może stanowić samodzielny okręg wyborczy, gdyż przypadająca im na podstawie jednolitej normy przedstawicielstwa ułamkowa liczba mandatów wynosi 2,55.
W pozostałych okręgach Komisarz Wyborczy nie dokonywał zmian, bowiem nie doszło do zakłócenia normy przedstawicielstwa. Natomiast zasada stałości nakazuje dokonywania zmian wyłącznie w minimalnym i niezbędnym zakresie, mającym na celu jedynie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego (w aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 497) na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w złożonych skargach uchybień formalnych, które uniemożliwiałyby nadanie im dalszego biegu i ich rozpoznanie. Skargi zostały wniesione w przewidzianym do tego terminie 3 dni od opublikowania postanowienia w dzienniku urzędowym województwa i złożyły je podmioty uprawnione, w tym w szczególności grupy co najmniej 15 mieszkańców powiatu koszalińskiego posiadających prawo wyborcze. Potwierdził to Komisarz Wyborczy w pismach z 9 stycznia 2024 r. zawierających analizę danych osobowych tworzących te grupy mieszkańców pod kątem figurowania w Centralnym Rejestrze Wyborców i posiadania praw wyborczych. Nie potwierdzenie praw wyborczych 3 osób z drugiej 47 osobowej Grupy Mieszkańców powiatu Koszalińskiego nie miało znaczenia bo pozostałe 44 osoby takie prawa posiadały.
Mając jednak na uwadze brak potwierdzenia praw wyborczych N. K., J. K. i E. K. w Centralnym Rejestrze Wyborców zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego odrzucił skargi ww. osób w pkt 1 sentencji wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one niezasadne.
Jak stanowi art. 453 Kodeksu Wyborczego W każdym okręgu wyborczym wybiera się od 3 do 10 radnych.
Zgodnie z art. 454 § 2 Kodeksu wyborczego okręgiem wyborczym (w wyborach do rad powiatów) jest jedna gmina. W § 3 tegoż przepisu stanowi się, że w celu tworzenia okręgów możliwe jest łączenie gmin tylko w przypadku, gdy liczba radnych przypadająca na którąkolwiek z gmin, wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów, wynosiłaby mniej niż 3.
Gmina Bobolice ma normę przedstawicielstwa 2,55 co daje jej status samodzielnego okręgu z 3 mandatami. Połączenie jej z gminą Polanów jest niezgodne z zasadą łączenia tylko tych okręgów, które są niesamodzielne. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Zatem propozycja ze skargi połączenia gminy Bobolice z gminą Polanów podlegała odrzuceniu. Bobolice są samodzielnym okręgiem.
Skoro liczba mieszkańców Gminy Manowo na 30 września 2023 r. w stosunku do 31 grudnia 2022 r. zmniejszyła się z 6372 do 5327 (mniej o 1045 osób), to uległa zmianie także norma przedstawicielstwa wyliczana dla tej gminy. Wynosi ona 1,64 co daje 2 mandaty dla tej Gminy. Natomiast Gmina Polanów nie miała znaczącej zmiany liczby mieszkańców (2022 r. 7997 przy 7898 30 września 2023 r. 99 osób) ale słusznie zauważył Komisarz Wyborczy, że doszło do zakłócenia normy przedstawicielstwa w okręgu numer 4, gdyż norma ta wynosiła 2,43. Wobec tego aby Polanów nie stracił 1 mandatu uzasadnione było połączenie jej z gminą Manowo, która z nią sąsiaduje i ma normę przedstawicielstwa niepozwalającą na okręg samodzielny. Wówczas utworzony okręg ma normę przedstawicielstwa 4,07 i daje 4 mandaty dla rad tych gmin.
Dołączenie gminy Manowo do gminy Polanów nie wpływa negatywnie na samodzielność okręgu 2 bowiem gminy Biesiekierz i Świeszyno utrzymują normę przedstawicielstwa na poziomie 4 mandatów.
Wynika z tego, że uwzględnienie samodzielności okręgu gminy Bobolice i utrzymanie mandatów gminy Polanów wymagało wyodrębnienia gminy Manowo i połączenia jej z gminą Polanów.
Zdaniem NSA, propozycja podziału okręgów wyborczych wskazana w skargach mogłaby stanowić nowy podział gdyby nie przeszkoda, że okręg gminy Bobolice musiał utrzymać samodzielność a to wymagało przetasowania w okręgu 2 i 4.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego, orzekł jak w pkt 2 sentencji.