II GZ 92/26

II GZ 92/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. E. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt II SA/Bd 718/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A. E. R. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2025 r. nr NEP.906.107.1.2025 w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 16 października 2025 r. w sprawie ze skargi A. E. R. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2025 r., nr NEP.906.107.1.2025 w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Pismem z dnia 28 sierpnia 2025 r. A. E. R. (dalej: skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2025 r., nr NEP.906.107.1.2025 w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. W skardze skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie postanowieniem zważył, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego, dotyczące zarzutów na to postępowanie. Zdaniem Sądu, jest to zatem akt, który nie dokonuje zmian w zakresie praw lub obowiązków skarżącej, w szczególności nie nakłada na nią powinności określonego zachowania się i nie tworzy po jego stronie uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania).
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Skarżąca nie zgadzając się z postanowieniem Sądu pierwszej instancji wniosła zażalenia zaskarżając je w całości i zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenia przepisów prawa:
1. przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego w administracji nie podlega dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a. z uwagi na rzekome niedokonywanie przez takie postanowienie zmian w sferze praw i obowiązków Skarżącej, podczas gdy postanowienie wydane w toku egzekucji administracyjnej i podtrzymujące bieg tej egzekucji w oczywisty sposób wpływa na sferę praw i obowiązków Skarżącej i w efekcie tworzy po stronie Skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co wypełnia dyspozycję art. 61 § 3 p.p.s.a. i prowadzi do wniosku o konieczności zastosowania tego przepisu;
2. przepisu art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że akt administracyjny w postaci postanowienia wydanego w toku postępowania egzekucyjnego w administracji, dotyczącego zarzutów na to postępowanie, nie posiada przymiotu wykonalności przez co nie znajduje w stosunku do niego zastosowania instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, podczas gdy określenie wykonalności, bądź niewykonalności takiego postanowienia wzbudza poważne wątpliwości interpretacyjne, zaś pojęcie "wykonalności" aktu administracyjnego nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa administracyjnego, w efekcie czego WSA, pomimo zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej w rozumieniu art. 7a § 1 k.p.a. oraz spełnienia się wyrażonej w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki w postaci zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, powołując się na rzekomy brak "wykonalności" zaskarżonego Skargą postanowienia PWIS, nie zastosował zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony i błędnie przyjął, że wniosek o wstrzymanie wykonania Postanowienia PWIS nie może zostać uwzględniony.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. o uwzględnienie zażalenia jako oczywiście uzasadnionego, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia, w miarę potrzeby rozpoznanie sprawy na nowo i wydanie w miejsce zaskarżonego postanowienia rozstrzygnięcia wstrzymującego wykonanie zaskarżonego postanowienia PWIS, gdyż w rozumieniu normy z art. 61 § 3 p.p.s.a. istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia małoletniej W. R. szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W sytuacji gdyby WSA nie uznał niniejszego zażalenia za oczywiście uzasadnione i przekazał je do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wniosła na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie postanowienia w przedmiocie zarzutów w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.
Ponadto skarżąca wniosła o:
a. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:
Postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 6 maja 2025 r., wydanego w sprawie o znaku WFB.VI.3151.866.2024-1 (w aktach sprawy) - na następujące fakty: rzeczywistego przedmiotu wniosku Skarżącej o wstrzymanie wykonania Postanowienia PWIS w postaci wstrzymania wykonania nałożonego na Skarżącą w ramach Postanowienia Wojewody obowiązku poddania małoletniej córki Skarżącej W. R. obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu: nałożenia na Skarżącą obowiązku zapłaty grzywny w kwocie 1000 zł a także nałożenia na Skarżącą obowiązku zapłaty opłaty za wydanie Postanowienia Wojewody w kwocie 68 zł, "wymagalności" aktu administracyjnego objętego zakresem wniosku Skarżącej o wstrzymanie jego wykonania;
b. zaświadczenia lekarza psychologa i psychoterapeuty z dnia 18 lutego 2025 r. dotyczącego stanu zdrowia W. R. (w aktach sprawy) - na następujące fakty: spełniania przesłanki zastosowania wstrzymania wykonania aktu administracyjnego z art. 61 § 3 p.p.s.a.; zachodzenia, w razie niewstrzymania wykonania Postanowienia PWIS niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci powstania trwałego uszczerbku w zdrowiu W. R. i zaostrzenia się problemów zdrowotnych, z którymi W. R. obecnie się zmaga;
Skarżąca wniosła również o zasądzenie od PWIS na rzecz A. R. kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Na wstępie podnieść należy, że Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: czy wskazany we wniosku akt nadaje się do wykonania, a jeśli tak, to czy strona skarżąca w sposób przekonujący podała okoliczności przemawiające za udzieleniem jej ochrony tymczasowej, a także czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności istnieją i dają podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 1377/11). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub nałożenie obowiązku, których wykonanie wywołuje skutki prawne lub faktyczne trudne do odwrócenia lub których wykonanie powodowałoby wyrządzenie znacznej szkody. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo rozstrzygnięcia, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. dotyczące zawieszenia postępowania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, podjętego w toku postępowania egzekucyjnego, nie mógł zostać uwzględniony. WSA nie mógł bowiem zastosować ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na to, iż przedmiotem skargi do sądu jest postanowienie organu dotyczące zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżone postanowienie nie nakłada na skarżącą żadnego obowiązku, ani nie kreuje praw, orzekając jedynie o oddaleniu zarzutów zgłoszonych przez stronę w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych. Wobec powyższego wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie jest możliwe, bowiem ze swej natury nie podlega ono wykonaniu.
Ponadto podnoszona przez skarżącą w zażaleniu argumentacja, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił w wydanym postanowieniu powiązania postanowienia organu I instancji z Postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 6 maja 2025 r. dotyczącego m.in. na nałożeniu na skarżąca grzywny kwocie 1 000,00 zł jest nieprawidłowa.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. istnieje możliwość wstrzymania wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Jak przyjmuje się przy tym w orzecznictwie, pod pojęciem "w granicach tej samej sprawy" należy rozumieć sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA z 2001 r. Nr 1, poz. 7; postanowienia NSA z dnia: 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OZ 479/12; 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 801/11; 8 października 2013 r., sygn. akt I OZ 851/13).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że postanowienie Wojewody w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym, do którego wstrzymania wykonania domaga się skarżąca - nie jest postanowieniem wydanym w granicach sprawy, będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Tym przedmiotem jest bowiem postanowienie PWIS, którym organ oddalił zarzuty zgłoszone przez skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.
Należy też wskazać, że wobec braku przedmiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia, niecelowe stało się ocenienie, czy złożony przez stronę wniosek o wstrzymanie jego wykonania został należycie uzasadniony, a skarżąca uprawdopodobniła w wystarczający sposób okoliczności świadczące o tym, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy podkreślić przy tym, iż podnoszona przez skarżącą zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.), może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1063/20). W przedmiotowej sprawie takie rozbieżności jednak nie występują.
Wobec powyższego, skoro w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a., zaś Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że przedmiotowe postanowienie wydane w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych nie mieści się w katalogu czynności podlegających wstrzymaniu, wniesione zażalenie podlegało oddaleniu jako bezzasadne.
Odnosząc się natomiast do złożonych przez skarżącą wniosków dowodowych, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sądowi z urzędu lub na wniosek stron przysługuje uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie takich dowodów to uprawnienie Sądu, a nie obowiązek. W rozpoznawanej sprawie zgłoszone wnioski dowodowe nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż przeprowadzenie wnioskowanych dowodów odnoszących nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku organu w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w tym zakresie w postanowieniu rozpoznającym zażalenie. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).