II GZ 908/17

II GZ 908/17 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2017-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Jagielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1266/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-06-21
II GSK 1762/18 - Wyrok NSA z 2022-04-28
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 poz 471
art. 15f
Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1266/17 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A.] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych postanawia: oddalić zażalenie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 września 2017 r. o sygn. akt V SA/Wa 1266/17, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił: [A.] (dalej jako skarżący) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych.
Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia sąd wskazał, że w skardze na powyższą decyzję skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Oceniając ten wniosek sąd uznał, że skarżący nie wykazali istnienia przesłanek wstrzymania, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż nie uzasadnili wniosku w sposób należyty, zaś bez wskazania konkretnych okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "spowodowania trudnych do odwrócenia skutków", jak również bez przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku pod kątem spełnienia warunków uzasadniających wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Skarżący oparli wniosek o przesłankę trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty światowej renomy, spowodowanej pozostawieniem nazw domen w rejestrze domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie
z ustawą. Wskazanie powyższej przesłanki sąd uznał za nietrafne, ponieważ nie można uzasadnić wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji działaniem organu wynikającym
z przepisów powszechnie obowiązujących. Co więcej, skarżący podkreślili, że w wyniku wejścia w życie art. 15f ust. 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 471 ze zm.), dodanego ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r.
o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 88), z dniem 1 lipca 2017 r. zostaną pozbawieni możliwości świadczenia usług na rzecz usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Niejako w rozwinięciu tej przesłanki, skarżący wskazali na istnienie poważnych wątpliwości co do zgodności ww. przepisu z prawem UE. Sąd stwierdził, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenie podlegają jedynie skutki wykonania decyzji, a nie skutki wprowadzanych zmian legislacyjnych oraz ewentualna zgodność przepisów z prawem UE, a więc i tę część uzasadnienia wniosku uznał za chybioną. Ponadto WSA stwierdził, że jest jedynie uprawniony do wstrzymania wykonania decyzji w całości lub
w części. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajdują się przepisy pozwalające sądowi na dokonanie czynności, o które wnioskowali skarżący. Wobec tego sąd uznał za nieuzasadniony także wniosek o wykreślenie nazwy domeny z rejestru.
W zażaleniu złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia sądu z dnia 29 września 2017 r. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i usunięcie domeny [...]
z rejestru, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także – w każdym przypadku – o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego, zarzucając naruszenie:
a) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę uznania, że wydanie przez Ministra Rozwoju i Finansów decyzji z dnia [...] maja 2017 r., na mocy której skarżący zostali pozbawieni możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium Polski nie powoduje dla skarżących trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy pozbawienie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na wysoce konkurencyjnym rynku, na niedający się z góry określić okres, spowoduje utratę przez skarżących renomy i klienteli, które będą trudne do odzyskania w przypadku stwierdzenia niezasadności decyzji;
b) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że działanie organu administracji na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących wyłącza możliwość wydania postanowienia
o wstrzymaniu wykonania decyzji administracyjnej, podczas gdy sąd administracyjny nie może odstąpić od wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji administracyjnej tylko na takiej podstawie, że działanie organu administracji publicznej opierało się na przepisach powszechnie obowiązujących;
c) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że brak jest możliwości wstrzymania wykonania decyzji
i poprzedzających ją aktów wydanych w toku postępowania prowadzącego do wydania decyzji, podczas gdy art. 61 § 3 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, a tym samym umożliwia wstrzymanie wykonania decyzji i poprzedzającego ją aktu w postaci wpisu domeny www.[...] do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie
z ustawą;
d) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 291 ust. 1 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TFUE) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie na skutek przyjęcia, że w toku postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji sąd administracyjny nie bada zgodności przepisów z prawem UE, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że obowiązkiem wszystkich organów władzy, w tym organów władzy sądowniczej, jest przyjęcie takiej praktyki działania, która zapewni wprowadzenie w życie wiążących aktów prawa UE, zaś praktyka taka w przypadku organów władzy sądowniczej powinna polegać bądź na odmowie zastosowania ustawy sprzecznej z prawnie wiążącym aktem prawnym UE bądź na prounijnej wykładni przepisów regulujących postępowanie w niniejszej sprawie.
Minister Rozwoju i Finansów udzielił odpowiedzi na zażalenie i wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie podlega uwzględnieniu, a stanowisko Sądu, mimo skoncentrowania rozważań w istocie wyłącznie wokół braku przesłanek wstrzymania wykonania postanowienia, nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei jak stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie
o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa
w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Z powyższych regulacji wynika, że czasowe niewykonywanie zaskarżonego do sądu aktu lub czynności (tzw. ochrona tymczasowa) realizowane jest przez wstrzymanie ich wykonania. Użyty w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrot: "...o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności..." oznacza bowiem, że polski ustawodawca konstrukcję ochrony tymczasowej ograniczył jedynie do możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, a nie poprzez przyznanie stronie pozytywnego środka ochrony (por. P. Daniel "Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym". Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 208: R. Sawuła "Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych
w postępowaniu administracyjnym, 2008, str. 46). Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji ochrony tymczasowej przez polskiego ustawodawcę znajduje oparcie w zaleceniach Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z dnia 13 września 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Według tych zaleceń, środki tymczasowej ochrony sądowej mogą przybrać formę: 1) zawieszenia wykonania aktu administracyjnego w całości lub w części; 2) zarządzenia przywrócenia w pełni lub
w części sytuacji, która istniała w czasie podejmowania aktu lub późniejszym; 3) nałożenia na administrację odpowiednich nakazów zgodnie z przysługującą sądowi władzą. Zalecenie przewiduje możliwość elastycznego korzystania z tych środków oraz udzielania ochrony tymczasowej w ustalonym przez sąd czasie (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96 opubl. OSP 1998/3/54). Nadto, z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed sądem
w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może być prowadzone wyłącznie na wniosek skarżącego, przy czym przewidziana w powołanym przepisie, a oparta na zasadzie skargowości, konstrukcja ochrony tymczasowej oznacza niedopuszczalność wyjścia poza granice wniosku.
W pierwszym rzędzie jednak należy podkreślić, iż zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej uzależnione jest przede wszystkim od ustalenia, że zaskarżony akt lub czynność podlega kontroli sądowej na mocy art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a skarga nie dotyczy jednej ze spraw wymienionych w art. 5 p.p.s.a. (J. P. Tarno [w:] System Prawa administracyjnego t.10, str. 321, pod red. R. Hausera Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla; wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014). Dodać też trzeba, że nie każdy akt i nie każda czynność mogąca zostać skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego, będzie mogła być wstrzymana przez sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W powyższym zakresie decydujące znaczenie ma posiadanie przez dany akt lub czynność cechy wykonalności.
Stwierdzić zatem należy, iż przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, str. 146; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. SA/Rz 1382/96, opubl. 1998/3/65, t. 1; post. NSA z dnia 20 października 2009 r. sygn. II OZ 892/09, lex nr 573634).
W rzeczywistości problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania oraz aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienia i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, a także aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Komentarz, Warszawa 2012, Wyd. 5, str. 490; post. NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12, lex nr 1166138). Dla ustalenia czy dany akt lub czynność charakteryzuje się cechą wykonalności, niezbędne jest ustalenie czy obliguje on skarżącego, organy administracji publicznej, względnie osoby trzecie do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem faktycznym z nich wynikających (por. P. Daniel "Wstrzymanie wykonania...", str. 211, 216).
Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, w której zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (tak m.in.: postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2004 r.; OZ 805/04, nie publik.; z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II OZ 1113/14).
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 61 § 3 in fine p.p.s.a., Sąd – na wniosek skarżącego – może wstrzymać wykonanie nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności ale również wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W doktrynie występuje rozbieżność stanowisk co do tego, czy zasada sformułowana w art. 61 § 3 in fine dotyczy wyłącznie aktów (tak P. Daniel "Wstrzymanie wykonania..., str. 282, R. Sawuła "Wstrzymanie wykonania..." str. 46), czy dotyczy na równi wszystkich aktów i czynności (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu...", str. 495-496), a to z uwagi na to, że w ostatnim zdaniu art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca pominął "czynności" zaskarżone do sądu administracyjnego, o których mówi w zdaniu poprzedzającym
i które mogą być objęte takim wnioskiem.
Dla rozpoznawanej sprawy, zważywszy na konsekwencje zasady skargowości, podstawowe znaczenie ma jednak to, iż wstrzymanie wykonania aktu czy czynności wydanych w granicach danej sprawy możliwe jest pod warunkiem, że akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich ponad wszelką wątpliwość nie wywołuje np. decyzja nieostateczna, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności lub która nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu...", str. 496).
Dodać również należy, że w orzecznictwie jednolite jest stanowisko, iż w sytuacji gdy decyzja została już wykonana, wniosek o wstrzymanie jej wykonania staje się bezprzedmiotowy. Przyjmuje się tak, bowiem jeśli wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. postanowienie Sądu ma uchronić stronę przed skutkami wykonania decyzji, to fakt wykonania decyzji niweczy cel zastosowania instytucji przewidzianej w tym przepisie. W powyższym zakresie zastosowanie środka ochrony tymczasowej powodowałoby konieczność zniesienia już podjętych działań, a więc miałoby cechy postanowienia pozytywnego (por. post. NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. I OZ 410/10; z dnia 6 września 2011 r., sygn. I OZ 625/11; CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny już tylko z tego powodu nie podziela poglądu skarżących co do "przedmiotowości" wniosku uzasadnianej jako "konieczność niezwłocznej interwencji sądowej polegającej na usunięciu domeny z rejestru pozwalającej na usunięcie trudnych do uniknięcia skutków" (pkt 5.12 uzasadnienia zażalenia).
Nie budzi przy tym wątpliwości, że rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych
- niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wystąpienie tych przesłanek należy wiązać z sytuacją, która może zaistnieć, gdy zaskarżony do sądu akt lub czynność zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten lub czynność zostanie wzruszony. Zgodnie
z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (nie musi mieć charakteru majątkowego), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. post. NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. GZ 138/04; z dnia 24 marca 2011 r., I FZ 39/11; z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. II FZ 819/11; CBOSA). Trudne do odwrócenia skutki to także prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko do dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por.: postanowienie NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. I FSK 1841/09; z dnia 19 maja 2011 r., sygn. II OZ 415/11; z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II GZ 770/15 CBOSA). Co przy tym istotne, przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy zatem spoczywa obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Jednakże warunkiem wydania postanowienia
o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie przez wnioskodawcę okoliczności uzasadniających ziszczenie się przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., co dotyczy tak przesłanki znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków (zob.: postanowienie NSA z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II FZ 1378/14 CBOSA).
Jak wyżej wskazano konsekwencją zasady skargowości postępowania
w przedmiocie ochrony tymczasowej jest obowiązek wskazania przez skarżącego, który dokładnie akt jest przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności.
Z treści wniosku złożonego w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., zawartego w skardze do WSA (pkt V skargi) wynika, iż dotyczył on wyłącznie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r., która pozostawia nazwę wskazanej nią domeny w Rejestrze domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie
z ustawą. Sąd I instancji, rozpoznając żądanie oparte o treść art. 61 § 3 p.p.s.a.
w granicach zakreślonych wnioskiem skarżących tj. badając spełnienie przesłanek wskazanych w powołanym przepisie, prawidłowo ograniczył się do możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pozostawiając poza rozważaniami samą czynność wpisu domeny do Rejestru jako nieobjętą wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Oczywiście, jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny i jak zauważa strona skarżąca, zgodnie z art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. Sąd może wstrzymać wykonanie nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności, ale również wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jednakże wyłącznie wówczas, jeśli taki wniosek zostanie złożony przez skarżącego, co jednak się nie stało. Natomiast w żadnym razie nie można zgodzić się, że sposobem wstrzymania wykonania decyzji może być usunięcie domeny z Rejestru. Jak już wyżej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa realizowana jest wyłącznie przez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności objętych wnioskiem o wstrzymanie, a nie przez przyznanie stronie skarżącej pozytywnego środka ochrony. Za prawidłowe należy więc uznać stanowisko Sądu I instancji, że wniosek skarżących o wykreślenie nazwy domeny z Rejestru nie znajduje oparcia w żadnym z przepisów ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym także w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zawarta w pkt. 5 uzasadnienia zażalenia argumentacja, dotykając specyfiki postępowania w przedmiocie wpisu domeny internetowej do Rejestru, jej dwuetapowości oraz naruszenia zasady jawności i zapewnienia na pierwszym etapie (czynności wpisu) stronie udziału w postępowaniu, wykracza poza wniosek
o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i pozostaje do rozważenia na etapie merytorycznego rozpoznania skargi.
Stwierdzić przede wszystkim należy, że zaskarżona decyzja podlega kontroli sądowej, zważywszy na regulację zawartą w art. 15f ust. 10 u.g.h.
Następnie, jak już wcześniej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być tylko takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania -wywołują skutki materialnoprawne. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy zaskarżona decyzja, której dotyczył wniosek z art. 61 § 3 p.p.s.a. ma cechę wykonalności, a zatem, czy fakt wydania tej decyzji obliguje skarżącego, organ administracji publicznej lub podmioty trzecie do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodności pomiędzy stanem rzeczywistym, a stanem faktycznym z niej wynikającym. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem stwierdzić trzeba, że brakuje jej przymiotu wykonalności z niżej opisanych powodów.
Zaskarżona decyzja, wydana przez Ministra Rozwoju i Finansów, na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; dalej: o.p.) w zw. z art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, wskutek sprzeciwu od wpisania domeny [...] służącej oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych, pozostawiła nazwę tej domeny w Rejestrze domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą. Stanowiące treść tego rozstrzygnięcia pozostawienie domeny
w Rejestrze nie wymaga wykonania i do wykonania nie nadaje się, a z faktem jego wydania obowiązujące przepisy prawa nie łączą obowiązku podjęcia działań lub zaniechania określonego działania przez skarżących, bądź znoszenia zachowań innych podmiotów. To, że zaskarżona decyzja pozostawia nazwę domeny w Rejestrze nie oznacza, że wywołuje ona skutki materialnoprawne, na które wskazuje strona skarżąca. Nie można przecież nie dostrzegać, że decyzja ta odnosi się wyłącznie do skutku powstałego wcześniej z mocy prawa w związku ze stwierdzonym i określonym w art. 15f ust. 4 u.g.h. stanem faktycznym. Jak jednoznacznie stanowi art. 15 ust. 6 cyt. ustawy wpisu nazwy domeny do Rejestru dokonuje się z urzędu, po jego uprzednim zatwierdzeniu przez właściwy organ. Zatem nazwa domeny zostaje wpisana (umieszczona) w Rejestrze nie tylko przed wydaniem decyzji o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze, ale jeszcze przed wniesieniem sprzeciwu od tego wpisu, co wynika z art. 15f ust. 7 u.g.h., co zresztą dostrzega składający zażalenie. Skutki prawne związane z obowiązkami przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi dostępu do sieci Internet (określone w art. 15f ust. 5 u.g.h.) oraz obowiązkami dostawców usług płatniczych (określone w art. 15g u.g.h.) są konsekwencją nie zaskarżonej decyzji o pozostawieniu wpisu nazwy domeny w Rejestrze, lecz samego wpisu do Rejestru będącego następstwem uprzedniego zatwierdzenia dokonania tego wpisu przez właściwy organ. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wywołuje także bezpośrednich skutków w zakresie praw i obowiązków wskazywanych w zażaleniu, tj. zaprzestania świadczenia usług hazardowych na rzecz usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z wykorzystaniem domeny [...], gdyż te są również konsekwencją umieszczenia domeny w Rejestrze. Decyzja wydana na podstawie art. 15f ust. 9 u.g.h. o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze potwierdza, co prawda, uprzednio dokonany wpis do Rejestru, jednakże nie powoduje żadnych innych skutków materialnoprawnych, innych niż te wynikające z uprzednio zatwierdzonego i dokonanego następnie z urzędu wpisu nazwy domeny do Rejestru. Innymi słowy, z faktem wydania zaskarżonej decyzji nie jest związana skuteczność materialnoprawna zatwierdzonego i dokonanego wpisu nazwy domeny do Rejestru.
Wbrew twierdzeniom skarżących, Sąd I instancji nie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z powołaniem się na rzekomą zgodność działania organu z powszechnie obowiązującymi przepisami. Stwierdzenie Sądu: "że
w postępowaniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenie podlegają jedynie skutki wykonania decyzji, a nie skutki wprowadzanych zmian legislacyjnych oraz ewentualna zgodność przepisów z prawem UE", jest tylko potwierdzeniem ukształtowanego w orzecznictwie sądowym poglądu, iż sąd rozpoznając wniosek
w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może badać, choćby wstępnie, legalności zaskarżonej decyzji.
Odpowiadając na zarzuty sformułowane w pkt. III.a) petitum zażalenia, stanowisko Sądu I instancji odnośnie do przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy uznać co do zasady za prawidłowe.
Jak już wyżej powiedziano, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego, co oznacza, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Dodać należy, iż orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może, lecz nie musi, wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, nawet gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Wspierająca wniosek argumentacja służąca uprawdopodobnieniu spełnienia się przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. musi być dokładna i wyczerpująca, gdyż jest podstawą ustaleń faktycznych, pozwalających Sądowi I instancji na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Informacja w tym zakresie powinna być kompletna, zawierająca konkretne dane, obrazujące realną sytuację wnioskodawcy. Jak podkreślał w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby je uprawdopodobnić (por. T. Lewandowski, glosa do post. NSA z dnia 7 stycznia 2014 r. sygn. II FZ 1350/13, lex/el 2014). Sąd, dokonując oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, musi mieć przekazaną przez wnioskodawcę w postaci informacji i dokumentów wiedzę
o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności oraz możliwość zweryfikowania tej wiedzy. Tylko poparty korespondującymi
z podnoszonymi argumentami na rzecz wstrzymania wykonania decyzji wniosek może być przedmiotem oceny Sądu.
We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżące Spółki, powołując się na wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" wskazują, iż szkody będą miały charakter majątkowy w postaci utraconych zysków, a także niemajątkowych
w postaci utraty dobrego imienia oraz utraty klienteli i redukcji zatrudnienia. Sąd
I instancji, nie zatrzymując się przy podstawowej dla zastosowania instytucji procesowej wstrzymania wykonalności decyzji o pozostawieniu wpisu w Rejestrze, uznał, że prezentowana przez stronę skarżącą argumentacja nie może stanowić o wykazaniu istnienia wymaganych art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek w sposób należyty tzn. taki, który pozwoliłby Sądowi na ocenę warunków uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Taka ocena nie nasuwa wątpliwości Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, bowiem uzasadnienie wniosku nosi ogólnikowy charakter i bazuje głównie na niezgodności przepisów stanowiących tak podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak i dokonanego wpisu z prawem Unii Europejskiej. Warto w tym miejscu
z całą mocą podkreślić, że wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie można opierać na argumentacji niezgodności z prawem decyzji, bowiem ta kwestia jest przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu służącym kontroli legalności decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OZ 184/05 CBOSA).
Za trafne należało uznać uwagi organu zawarte w odpowiedzi na zażalenie, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji było lakoniczne, a wnioskodawca nie odniósł się do całej swojej działalności, która prowadzona jest nie tylko na terenie państw członkowskich UE, ale też, jak twierdzi, na całym świecie. Reasumując, skoro zaskarżona decyzja nie należy do grupy aktów administracyjnych podlegających wykonaniu, a dodatkowo skarżący nie spełnili wymagań, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a, należy uznać rozstrzygnięcie Sądu
I instancji za prawidłowe. Nadto, WSA nie dokonywał wykładni art. 291 ust. 1 TFUE, stąd zarzut naruszenia tego przepisu w sposób wskazywany w zażaleniu nie zasługuje na uwzględnienie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184
w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.