II GZ 693/25

II GZ 693/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 8 § 3, art. 12, art. 32, art. 33 § 1, 1a i 2, art. 60, art. 61 § 3, art. 115 § 1, art. 200-202
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 399/25 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 26 maja 2025 r. nr SKO.421.571.1.2025 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. zwrócić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lesznie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uiszczony wpis od zażalenia w kwocie 100 (sto) złotych.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Po 399/25, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 26 maja 2025 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 28 lipca 2025 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw zawiadomił Sąd o przystąpieniu do postępowania w niniejszej sprawie, jednocześnie składając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku RMiŚP podniósł, że cofnięcie skarżącemu zezwolenia na sprzedaż alkoholu od dnia 17 kwietnia 2025 r. powoduje niepowetowane straty, bowiem skarżący jest w posiadaniu dużej ilości alkoholu, którego w obecnym stanie faktycznym nie może sprzedać, co z kolei wiąże się z utratą przez skarżącego jako przedsiębiorcę rentowności i grozi nieodwracalnymi stratami finansowymi. Zdaniem Rzecznika skarżący uprawdopodobnił w odwołaniu, że wystąpi znaczna szkoda w jego majątku oraz trudne do odwrócenia skutki. Rzecznik dodał, że zaskarżona decyzja stwarza niebezpieczeństwo wystąpienia szkody finansowej, ponieważ głównym źródłem utrzymania skarżącego i jego rodziny jest dochód, który przynosi działalność gospodarcza w postaci prowadzenia sklepu m.in. z napojami alkoholowymi.
W dalszej części uzasadnienia WSA stwierdził, że warunkiem wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę o to wnioskującą, okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia jej - wskutek wykonania aktu lub czynności, znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności), świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione, bowiem na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania, że w razie wykonania aktu lub czynności mogłoby to ją narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd I instancji podniósł, że jakkolwiek przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. uprawnia do złożenia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji skarżącego, to należało mieć na uwadze, że wedle art. 8 § 3 p.p.s.a. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw mikroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236). W takim przypadku przysługują mu prawa strony.
WSA uznał, że zważywszy na to, iż zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców działający na prawach strony uprawniony jest również złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, celem ochrony praw skarżącego będącego mikro, małym lub średnim przedsiębiorcą. Przedmiotowy wniosek uznał zatem za dopuszczalny.
Sąd podniósł, że żądaniem wstrzymania wykonania w tej sprawie została objęta decyzja, którą cofnięto zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przedsiębiorcy, który prowadzi sklep z alkoholami. Cofnięcie zezwolenia skutkuje zasadniczo niemożnością dalszego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, jeżeli weźmie się pod uwagę okoliczność, że skarżącemu cofnięto równocześnie trzy zezwolenia na sprzedaż wszystkich rodzajów napojów alkoholowych. W ocenie WSA, powszechność występowania sklepów, w których można nabyć alkohol przemawia za uznaniem, że dotychczasowi klienci sklepu prowadzonego przez skarżącego we wsi Z. (gm. R.) zaczną nabywać produkty, w tym napoje alkoholowe u działającej w okolicy konkurencji. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji należało uznać za wiarygodne twierdzenia wnioskodawcy oparte na wyjaśnieniach skarżącego złożonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że cofnięcie skarżącemu zezwolenia na sprzedaż alkoholu powoduje niepowetowane straty, gdyż skarżący jest w posiadaniu dużej ilości alkoholu, którego w obecnym stanie faktycznym nie może sprzedać. To zaś wiąże się z utratą przezeń rentowności i grozi nieodwracalnymi stratami finansowymi. Wykonanie zaskarżonej decyzji rodzi więc niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, ponieważ głównym źródłem utrzymania skarżącego i jego rodziny jest dochód z prowadzonej w formie sklepu spożywczo-monopolowego działalności gospodarczej. Sąd wskazał, że wykonanie decyzji skutkujące zakończeniem prowadzonej działalności gospodarczej, a w konsekwencji utratą przez stronę źródła utrzymania, stanowi spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie WSA, w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ wnoszący zażalenie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy strona nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek uprawniających do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, tj. że zachodzi niebezpieczeństwo znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że warunkiem zastosowania w stosunku do strony instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Niewystarczającym jest powołanie się przez skarżącego we wniosku na ogólne sformułowanie o negatywnym wpływie zaskarżonej decyzji na jego sytuację materialną. Ewentualna argumentacja dotycząca finansowych następstw decyzji powinna zostać poparta dokumentami finansowymi i majątkowymi, natomiast skarżący w niniejszej sprawie nie przedstawił swej aktualnej sytuacji finansowej, co uniemożliwiało dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi ryzyko wystąpienia którejś z ustawowych przesłanek art. 61 § 3 p.p.s.a. Bez przedstawienia przez wnioskodawcę jakichkolwiek dokumentów obrazujących jego sytuację finansową, w tym np. zestawień obrotów, zgromadzonych na rachunkach bankowych środków finansowych czy stanu oszczędności, nie można było bez żadnych wątpliwości stwierdzić, że idący za wykonaniem decyzji brak możliwości sprzedaży alkoholu wpłynie tak na sytuację finansową wnioskującego, że spowoduje to znaczne szkody w jego majątku.
Organ wnoszący zażalenie zwrócił uwagę, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem są: 47.11.Z Sprzedaż detaliczna niewyspecjalizowana z przewagą żywności, napojów lub wyrobów tytoniowych; 47.19.Z Pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach; 47.25.Z Sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych i bezalkoholowych. W ocenie SKO wynika z tego, że skarżący prowadzi działalność w dużo szerszym zakresie niż tylko sprzedaż napojów alkoholowych, a zatem dochody uzyskuje z różnych źródeł i różnego rodzaju aktywności, zaś sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych jest tylko jedną spośród kilku podejmowanych. Bez wyraźnego wskazania, jak duży udział w uzyskiwanych dochodach stanowi właśnie sprzedaż napojów alkoholowych i na ile cofnięcie zezwolenia na taką sprzedaż wpłynie na sytuację finansową brak jest możliwości, aby stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Wobec braku przedstawienia jakichkolwiek dokumentów obrazujących sytuację finansową skarżącego, w tym również braku wskazania udziału dochodów ze sprzedaży alkoholu w całkowitych dochodach z prowadzonej działalności, brak było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący w żadnym stopniu nie uprawdopodobnił zatem wystąpienia przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji wstrzymanie, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Skarżący powołał jedynie normalne konsekwencje wydania decyzji cofającej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, tj. niemożność ich sprzedawania i obniżenie z tego tytułu dochodów. Zdaniem SKO, same te okoliczności nie świadczą zaś o tym, że na skutek wykonania ww. decyzji ziszczą się przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Wnoszący zażalenie organ stwierdził, że bez znaczenia dla zastosowania ww. instytucji pozostają również okoliczności wskazywane przez Sąd o braku możliwości sprzedaży posiadanego w dużych ilościach alkoholu oraz o utracie klientów na rzecz działającej w okolicy konkurencji.
W odpowiedzi na zażalenie Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o jego oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, a zatem zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu.
Na wstępie trzeba zauważyć, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków /.../.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców przystąpił do toczącego się postępowania w sprawie ze skargi C. C. pismem z dnia 28 lipca 2025 r. W zawiadomieniu o wstąpieniu RMiŚP do postępowania zawarto jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej w sprawie decyzji. Treść uzasadnienia przedmiotowego wniosku jest merytorycznie zbieżna z argumentacją podniesioną przez skarżącego w odwołaniu od decyzji i wskazuje na pogorszenie sytuacji finansowej skarżącego przedsiębiorcy w sytuacji braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a tym samym braku możliwości dalszej sprzedaży alkoholu.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznacza, że przepis art. 8 § 3 ustawy p.p.s.a., przewidujący udział Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w postępowaniu prowadzonym w sprawie konkretnego przedsiębiorcy, w celu ochrony jego praw, nie powoduje automatycznego przypisania temu podmiotowi wszystkich praw, które przysługują skarżącemu. Wprawdzie w treści przywołanego przepisu ustawodawca przewidział, że Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców, który wstąpił do toczącego się postępowania przysługują prawa strony, jednakże wyraźnie również określono, że biorąc udział w każdym toczącym się postępowaniu, Rzecznik może wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania. Pośród wymienionych w treści art. 8 § 3 p.p.s.a. środków odwoławczych przysługujących Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców nie wymieniono zaś uprawnienia do występowania w imieniu skarżącego z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Taka konstrukcja przepisu – zakładając działanie racjonalnego ustawodawcy – nakazywałaby przyjąć, iż przysługujących temu podmiotowi instytucji procesowych nie należy traktować rozszerzająco. Tym bardziej, jeżeli weźmie się pod uwagę precyzyjnie sformułowaną treść art. 61 § 3 p.p.s.a. w zakresie określenia podmiotu, który może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, tj. sformułowanie, że "/.../ sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności /.../".
Jak zauważył Sąd I instancji Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców działa na prawach strony, zaś w myśl brzmienia art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Dokonując wykładni tego przepisu należy mieć jednakże na uwadze również treść art. 12 p.p.s.a., zgodnie z którym ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Jak wynika ze stanowiska doktryny prezentowanego w tej materii, wykładnia systemowa komentowanego przepisu art. 12 p.p.s.a. przesądza, że stanowi on w istocie o trzech odrębnych kategoriach podmiotów, a mianowicie: stronie (art. 32 p.p.s.a.), uczestniku postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 i 1a p.p.s.a.) oraz uczestniku postępowania (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Konstytuuje on zatem generalną regułę – jeżeli w przepisach szczególnych ustawy określone zostały prawa i obowiązki strony, to takie same prawa i obowiązki przysługują również uczestnikom postępowania na prawach strony oraz uczestnikom postępowania. Od tej reguły istnieją jednak wyjątki – niektóre uprawnienia przysługują bowiem tylko skarżącemu (art. 60, art. 115 § 1, art. 200-202 p.p.s.a.), inne zaś jedynie organowi administracji, będącemu stroną postępowania (zob. J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2019, s. 176). Również w judykaturze dostrzeżono konieczność rozróżnienia uprawnień przysługujących ogólnie stronie postępowania od uprawnień przysługujących wyłącznie skarżącemu, prezentując stanowisko, że ustawodawca wprost wskazał podmiot uprawniony do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, stanowiąc, iż jest nim wyłącznie skarżący (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 147/24 utrzymane w mocy postanowieniem NSA z dnia 12 grudnia 2024 r. o sygn. akt II GZ 415/24; przywołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym stwierdzić należy, że pomimo wprowadzenia w treści art. 8 § 3 zdanie 2 p.p.s.a. regulacji, zgodnie z którą Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców przysługują prawa strony, to jednak nie każde z uprawnień przewidzianych w ustawie p.p.s.a. wyłącznie dla skarżącego będzie przysługiwało Rzecznikowi działającemu w postępowaniu na prawach strony. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawicieli doktryny, niektóre uprawnienia przysługują wyłącznie skarżącemu i nie będą z nich mogły skorzystać podmioty uczestniczące w postępowaniu na prawach strony. Dla przykładu można właśnie wymienić wyłącznie skarżącemu przysługujące w postępowaniu prowadzonym w jego sprawie uprawnienie wynikające z art. 60 p.p.s.a. w zakresie cofnięcia wniesionej przez niego skargi.
Skoro zatem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość wstrzymania wykonania przez sąd decyzji na wniosek skarżącego, to w rozpoznawanej sprawie – która dotyczy ściśle zindywidualizowanego uprawnienia skarżącego, polegającego na sprzedaży napojów alkoholowych zgodnie z udzielonym temu konkretnemu podmiotowi zezwoleniem - należało przyjąć, że z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji mógł wystąpić wyłącznie skarżący, nie zaś Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, a więc podmiot, któremu ustawa p.p.s.a. przyznaje prawa strony, a nie ściśle określone wszystkie prawa skarżącego. Ponadto wskazać należy, ze Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, jako podmiot wnioskujący o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w celu ochrony interesów przedsiębiorcy, nie jest w stanie wykazać, że po stronie skarżącego występują takie okoliczności, których spełnienie jest konieczne do uznania, ze ziściła się przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Informacje wymagane przy ocenie wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej są ściśle związane m.in. z sytuacją osobistą, finansową, rodzinną, zawodową skarżącego i podmiot działający na prawach strony zasadniczo nie jest w stanie ich precyzyjnie podać, a tym bardziej udokumentować.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wstrzymanie przez WSA wykonania zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej złożonego przez podmiot nieuprawniony do skorzystania z tej instytucji procesowej było wadliwe, a zatem zaskarżone postanowienie Sądu I instancji należało uchylić.
Na marginesie już tylko można wskazać, że skarżący może wystąpić do sądu z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na każdym etapie toczącego się postępowania, zaś w złożonym wniosku winien przedstawić stosowną argumentację oraz przedłożyć wraz z nim dokumentację uzasadniającą w jego ocenie spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
O zwrocie uiszczonego przez organ wpisu sądowego od zażalenia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 listopada 2025 r., nadanym przez art. 1 pkt 6 i art. 2 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2025 r., poz. 1427).