II GZ 645/25

II GZ 645/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Sygn. powiązane
III SA/Gd 236/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2025-07-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ł. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 236/25 w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie ze skargi Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 marca 2025 r. nr SKO.470.4.2024 w przedmiocie opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 236/25, zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 marca 2025 r. w przedmiocie opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że radca prawny T. W., działający jako kurator dla nieznanego z miejsca pobytu Ł. P., wniósł skargę na decyzję SKO, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Słupskiego z dnia 22 maja 2024 r., którą nałożono na skarżącego opłatę za usunięcie i przechowywanie pojazdu.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Gdańsku z dnia 21 maja 2025 r. wezwano kuratora do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, postanowienia sądu powszechnego o ustanowieniu go kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu Ł. P.
Pismem z dnia 12 czerwca 2025 r. kurator - radca prawny T. W., wykonując zobowiązanie Sądu I instancji, przesłał odpis postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku z dnia 4 marca 2024 r., sygn. akt V R Ns 1064/23 o umocowaniu go do działania za nieznanego z miejsca pobytu Ł. P. w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu.
Sąd I instancji uzasadniając zawieszenie postępowania ustalił, że w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego przed organem I instancji ustanowiono dla nieznanego z miejsca pobytu Ł. P. przedstawiciela w osobie radcy prawnego T. W., celem reprezentowania nieobecnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie, a kurator został ustanowiony na mocy ww. postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku, V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 4 marca 2024 r.
WSA, powołując się na stanowisko judykatury wskazał, że umocowanie kuratora do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego obejmuje też uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dodał, że kurator dla nieobecnego, ustanowiony przed sąd rodzinny na podstawie art. 34 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.), może wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie administracyjne, w którym został ustanowiony.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wyjaśnił, że wymienione postanowienie nie umocowuje kuratora do reprezentowania skarżącego w postępowaniu sądowym, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne nie jest przedłużeniem, kontynuacją postępowania administracyjnego, będąc nowym postępowaniem. Dlatego też powoływanie się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na postanowienie ustanawiające kuratora do postępowania administracyjnego jest nieuprawnione. Kurator ustanowiony do postępowania administracyjnego nie może więc reprezentować praw skarżącego przed sądem administracyjnym. Ostatnią czynnością, jaką radca prawny T. W., działający jako kurator dla nieobecnego, mógł dokonać na podstawie powołanego postanowienia sądu powszechnego, było wniesienie przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego. Postanowienie to nie może jednak zostać uznane za obejmujące umocowanie do reprezentowania interesów skarżącego również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Sąd I instancji podniósł, że po wniesieniu skargi przez kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym, w celu zapewnienia osobie nieznanej z miejsca pobytu możliwości obrony jej praw, na wniosek osoby zainteresowanej Sąd może ustanowić kuratora na podstawie art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Ustanowienie kuratora do doręczeń może nastąpić wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej, którą może być organ, inny uczestnik postępowania lub inny podmiot uprawniony do występowania w sprawie, np. prokurator. W razie braku stosownego wniosku Sąd może zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W ocenie WSA, skoro Sąd nie może z urzędu ustanowić kuratora dla nieobecnego, ponieważ ustanowienie to następuje na wniosek osoby zainteresowanej – strony, podmiotów działających na prawach strony w myśl art. 12 p.p.s.a., to w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania. W sytuacji bowiem, gdy żaden z podmiotów zainteresowanych (w tym organ II instancji) nie wystąpił z wnioskiem o ustanowienie kuratora, postępowanie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Ł. P. zastępowany przez kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu - r.pr. T. W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przyznanie wynagrodzenia kuratorowi za podjęte czynności w niniejszej sprawie według norm przepisach.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1. art. 31 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 k.p.a. i w zw. z art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2809; powoływanej dalej jako: k.r.o.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustanowienie kuratora na potrzeby postępowania administracyjnego jest niewystarczające dla celów postępowania sądowoadministracyjnego, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego możliwości realizacji przysługującego mu prawa do obrony;
2. art. 34 k.p.a. w zw. z art. 180 k.r.o. poprzez błędne zawężenie uprawnień kuratora wyłącznie do postępowania administracyjnego, co uniemożliwia skuteczną ochronę praw osoby nieobecnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym i pozbawia ją prawa do obrony;
3. art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) poprzez nieuwzględnienie postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe dnia 4 marca 2024 r., sygn. akt V R Ns 1064/23 jako uprawniającego do reprezentowania osoby nieznanej z miejsca pobytu w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez kuratora, co stanowi nadmierny formalizm, który pozbawia możności obrony praw skarżącego, prowadząc do nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.;
4. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego możliwości pełnej reprezentacji przez ustanowionego kuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co skutkuje ograniczeniem konstytucyjnego prawa do sądu i rzetelnego procesu.
W uzasadnieniu zażalenia kurator wskazał m.in., że pełni funkcję kuratora ustanowionego dla ochrony praw skarżącego także w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Kurator odgrywa kluczową rolę w zabezpieczeniu praw osoby, która z powodów obiektywnych nie może osobiście uczestniczyć w postępowaniu, a więc zapewnienie możliwości działania kuratora jest niezbędne do zagwarantowania skarżącemu efektywnej ochrony jego interesów oraz realizacji prawa do sądowej kontroli decyzji administracyjnej. W jego ocenie funkcja kuratora w postępowaniu administracyjnym rozciąga się także na postępowanie sądowoadministracyjne, co stanowi gwarancję dostępu do wymiaru sprawiedliwości oraz prawidłowego przebiegu postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 34 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Celem tego przepisu jest zapewnienie prawidłowej reprezentacji w postępowaniu administracyjnym strony nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, dla której nie został wyznaczony wcześniej przedstawiciel. W niniejszej sprawie Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku na wniosek Starosty Słupskiego postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r. ustanowił dla nieznanego z miejsca pobytu Ł. P. kuratora w osobie radcy prawnego T. W. w celu reprezentowania nieobecnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Wyznaczenie kuratora dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego nastąpiło zatem w oparciu o przepis art. 184 k.r.o. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, OSNC 1990, nr 1, poz. 11). Podkreślić przy tym trzeba, że treść art. 184 § 1 k.r.o. wyraźnie określa cel ustanowienia kuratora, jakim jest "ochrona praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić własnych spraw, a nie ma pełnomocnika".
Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, przyjęcie, że ochrona tych praw kończy się wraz z doręczeniem kuratorowi ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym i nie obejmuje uprawnienia do poddania kontroli tej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powodowałoby naruszenie istotnych praw strony nieobecnej, w tym gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (zob. postanowienie NSA z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OZ 423/23; postanowienie NSA z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I FZ 209/24). Słusznie więc przyjął Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie, że kurator dla nieobecnego ustanowiony przez sąd opiekuńczy na podstawie art. 34 k.p.a. w zw. z art. 184 k.r.o. mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie administracyjne, w którym został ustanowiony. Podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1796/12, z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OZ 725/12, z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2990/12, z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I GZ 89/15 oraz z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2185/15, a także w doktrynie (por. A. Matan [w:], Komentarz do art. 34 K.p.a.; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010), a pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela.
Mając na uwadze powyższe, dla zapewnienia rzeczywistej reprezentacji strony nieobecnej i obrony jej interesów we wskazanym postępowaniu, koniecznym było przyjęcie, że zakres reprezentacji wynikający z postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 4 marca 2024 r. sygn. akt V R Ns 1064/23 obejmował również uprawnienie kuratora radcy prawnego T. W. do wniesienia w imieniu Ł. P. skargi do sądu administracyjnego. Określenie w powołanym postanowieniu sądu powszechnego celu ustanowienia kuratora do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu, rozciąga się również na prawo poddania przez kuratora dla osoby nieobecnej sądowej weryfikacji zapadłych w sprawie decyzji.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że ustanowienie kuratora na potrzeby postępowania administracyjnego jest wystarczające do wniesienia skargi. Odrębną jednak kwestię stanowi możliwość reprezentowania strony nieznanej z miejsca pobytu w toku już trwającego, skutecznie wszczętego postępowania przed sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd, zgodnie z którym udzielonego kuratorowi upoważnienia nie można rozciągać (po wniesieniu skargi) na postępowanie sądowoadministracyjne, ponieważ postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne stanowią odrębne procedury regulowane odrębnymi przepisami. Kurator, o jakim mowa, nie jest bowiem uprawniony do reprezentowania nieobecnego przed sądem administracyjnym, gdy z postanowienia sądu wynika umocowanie w postępowaniu administracyjnym (por. B. Dauter, art. 78 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX, 2019).
Ograniczenie zakresu ustanowionej kurateli skutkować powinno – co prawidłowo dostrzegł i uczynił Sąd I instancji – zawieszeniem postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dla prawidłowości dalszego toku postępowania winny zostać podjęte dalsze czynności celem zapewnienia osobie nieznanej z miejsca pobytu możliwości obrony jej praw. W szczególności na wniosek osoby zainteresowanej Sąd może ustanowić kuratora na podstawie art. 78 i art. 79 p.p.s.a., zaś w razie braku stosownego wniosku może właśnie zawiesić postępowanie z urzędu na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego /.../ nie można nadać sprawie dalszego biegu. Przepis art. 78 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli stronie, której miejsce pobytu nie jest znane, ma być doręczona skarga lub inne pismo w postępowaniu sądowym albo orzeczenie wywołujące potrzebę podjęcia obrony jej praw, doręczenie może do chwili zgłoszenia się strony albo jej przedstawiciela lub pełnomocnika nastąpić tylko do rąk kuratora ustanowionego na wniosek osoby zainteresowanej przez sąd orzekający. Skoro zatem Sąd nie może z urzędu ustanowić kuratora dla nieobecnego, ponieważ ustanowienie to następuje na wniosek osoby zainteresowanej, przez którą należy rozumieć stronę i podmioty działające w postępowaniu na prawach strony w myśl art. 12 p.p.s.a., to WSA w rozpoznawanej sprawie – z uwagi na brak stosownego wniosku pochodzącego od pomiotu zainteresowanego, w tym również od organu II instancji, prawidłowo zawiesił toczące się postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem wystąpiły przesłanki uregulowane w tym przepisie.
Na marginesie wskazać należy, ze zgodnie z art. 184 § 2 k.r.o. obowiązkiem kuratora jest przede wszystkim ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomienie jej o stanie jej spraw. Ponadto ustanowiony przez sąd powszechny kurator może przedłożyć postanowienie o rozszerzeniu zakresu kurateli powierzonej mu postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r. o sygn. akt V R Ns 1064/23 o możliwość występowania w imieniu Ł. P. przed sądami administracyjnymi w sprawie dotyczącej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 marca 2025 r. w przedmiocie opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skuteczne wniesienie skargi oraz zawieszenie postępowania daje gwarancję tego, że strona będzie miała zapewnioną obronę praw, jeżeli zostanie wyznaczony kurator do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym lub miejsce pobytu skarżącego zostanie ustalone przed umorzeniem postępowania w sprawie (art. 130 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Do tego czasu Sąd I instancji może podejmować czynności, które mają na celu podjęcie postępowania (art. 127 § 3 p.p.s.a.).
Odnośnie do zawartego w zażaleniu wniosku o przyznanie wynagrodzenia dla kuratora za podjęte czynności należy wskazać, że zgodnie z art. 211 p.p.s.a., koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Do wydatków zalicza się w szczególności należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie (art. 213 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodzić się tutaj należy z poglądem, że należności kuratora podejmującego czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy zaliczyć do wydatków w tym postępowaniu, co wprost wynika z powołanych wyżej przepisów art. 211 w zw. z art. 213 pkt 1 p.p.s.a. Istnieje zatem podstawa materialnoprawna zasądzenia przez sąd administracyjny kosztów związanych z działaniem kuratora, jednakże tylko w sytuacji, gdy kurator został ustanowiony przez ten sąd w danej sądowoadministracyjnej sprawie (np. w oparciu o art. 78 p.p.s.a.), a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku V Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r. (sygn. akt V R Ns 1064/23), po rozpoznaniu wniosku Starosty Słupskiego, ustanowił dla nieznanego z miejsca pobytu skarżącego Ł. P. kuratora w osobie r.pr. T. W. celem reprezentowania nieobecnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu.
W tym miejscu należy wskazać, że podstawą do rozstrzygania o prawie kuratora do wynagrodzenia za sprawowanie kurateli jest art. 179 § 1 k.r.o. Przy czym, na zasadzie odesłania wynikającego z art. 178 § 2 k.r.o. do kurateli stosuje się odpowiednio przepisy o opiece. Zgodnie z art. 179 § 1 k.r.o., organ państwowy, który ustanowił kuratora, przyzna mu na jego żądanie stosowne wynagrodzenie za sprawowanie kurateli. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, niewątpliwie za wykonane czynności kuratora podjęte w toku całego postępowania w obronie interesów strony, dla której został ustanowiony, przysługuje mu wynagrodzenie przyznawane przez organ administracji, wynagrodzenie takiego kuratora należy bowiem do kosztów postępowania administracyjnego (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88; postanowienie NSA z 10 września 2025 r., sygn. akt II OZ 1264/25; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 6 października 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 818/24; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 931/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1021/17). Wynagrodzenie takie nie stanowi natomiast kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ to nie sąd administracyjny występował o ustanowienie kuratora dla nieobecnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2568/18; postanowienie WSA w Kielcach z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 854/19).
Powyższe prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do przyznania wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego przez sąd powszechny na wniosek organu w toku postępowania administracyjnego. Takie uprawnienie ma natomiast organ państwowy, który ustanowił kuratora. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, koszty wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla nieznanego z miejsca pobytu skarżącego stanowią koszty postępowania administracyjnego, w przedmiocie których rozstrzygnięcie wydać powinien organ, wnioskujący o ustanowienie kuratora, a które to rozstrzygnięcie, stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądu administracyjnego. A zatem na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącym zagadnienia prawnego związanego z oceną zasadności zawieszenia postępowania, sąd administracyjny nie jest uprawniony do przyznawania wynagrodzenia dla kuratora, lecz powinność ta spoczywa na organie państwowym, który ustanowił kuratora. Skoro zatem - zgodnie z przywołaną powyżej uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88 - wynagrodzenie kuratora należy do kosztów postępowania administracyjnego i nie stanowi ono kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w tym zakresie.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.