II GZ 638/25

II GZ 638/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 388/25 - Postanowienie WSA w Szczecinie z 2025-07-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 12b § 1, art. 46, art. 47,  art. 49 § 1, art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 388/25 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr SKO.4121.84.2025 w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 22 lipca 2025r., sygn. akt I SA/Bd 363/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę M. P. (dalej: Skarżący, Strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: Kolegium, SKO) z 7 kwietnia 2025 r., w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty oraz zwrócił Stronie uiszczony wpis od skargi.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, drogą elektroniczną wniosła skargę do WSA w Szczecinie na ww. decyzję SKO.
Przewodniczący Wydziału II zarządzeniem z 6 czerwca 2025 r. zobowiązał pełnomocnika Strony do uzupełnienia braku formalnego skargi w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez:
- prawidłowe podpisanie skargi, nadesłanej przy piśmie ogólnym z 16 maja 2025r., kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub nadesłanie odpisu własnoręcznie podpisanej skargi,
- uwierzytelnienie pełnomocnictwa nadesłanego przy skardze kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub nadesłanie pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy.
Jednocześnie, kierując się uchwałą NSA z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21, poinformowano pełnomocnika Skarżącego, że w nadesłanym pliku PDF zawierającym skargę oraz pełnomocnictwo powinny znajdować się odrębne dokumenty zawierające odrębne podpisy.
Pismo z 10 czerwca 2025 r., zawierające powyższe wezwanie z informacją, że Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wraz z odpisem odpowiedzi SKO na skargę doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego w dniu 23 czerwca 2025 r.
Odpowiadając na powyższe zobowiązanie pismem z 23 czerwca 2025 r. pełnomocnik poinformował jedynie, że Skarżący nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i żąda przeprowadzenia rozprawy. Sąd I instancji przyjął, że natomiast nie uzupełnił ww. braków formalnych skargi.
Sąd I instancji podał, że w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, to jest między innymi zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 46 § 2a p.p.s.a., pismo strony wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinno zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Brak podpisu pod skargą powoduje, że nie można nadać jej prawidłowego biegu. Dlatego należało zastosować tryb uzupełniania pisma określony w art. 49 § 1 p.p.s.a.
Sąd zauważył, że nadesłana drogą elektroniczną skarga stanowiła załącznik do pisma przewodniego, które zostało podpisane podpisem elektronicznym przez pełnomocnika Skarżącego. Natomiast sama skarga oraz pełnomocnictwo – jako załączniki do pisma przewodniego – nie zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, ani podpisem osobistym. Odwołał się do treści art. 46 § 2a i § 2b p.p.s.a. z której wynika, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił obowiązek opatrzenia podpisem zarówno pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego, jak również dołączanych do tego pisma załączników składanych w formie dokumentu elektronicznego.
Skoro pełnomocnik Strony, mimo wezwania nie nadesłał podpisanej skargi i nie uwierzytelnił złożonego pełnomocnictwa, to zdaniem WSA, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. należało odrzucić skargę.
Z zażaleniem na powyższe postanowienie wystąpił Skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnosił o uchylenie orzeczenia w całości oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wnosił także na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania zażaleniowego do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały na skutek wniosku Prezesa NSA.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie przepisów:
1. postępowania, tj. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3, art. 49 § 1, art. 46 § 1 pkt 4 i §2a i § 2b p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że skarga do WSA nie posiadała prawidłowego podpisu, pełnomocnictwo złożone wraz z nią nie posiadało uwierzytelnienia, w związku z czym skutecznie zawiadomiono pełnomocnika Strony o powyższych brakach formalnych, które nie zostały przez niego uzupełnione, co skutkowało finalnie odrzuceniem skargi;
2. prawa materialnego, tj. art. 34 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, wobec zamknięcia Stronie prawa do sądu, pomimo tego, że wyżej wskazane normy gwarantują każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd i zakazują zamykania drogi sądowej i do samodzielnego działania tj. z pominięciem pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
W uzasadnieniu zażalenia Strona przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie Strony zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z wymogów pisma w postępowaniu sądowym, w myśl art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., jest jego podpisanie przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika.
W przypadku dokumentu elektronicznego, zgodnie z art. 12b § 1 p.p.s.a., określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a. Według ostatniego powołanego przepisu w przypadku, gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Z kolei, w myśl art. 46 § 2b p.p.s.a., zasady podpisywania przewidziane w §2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego.
Należy także wyjaśnić, że na mocy art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi w ww. 7-dniowym terminie, przepis art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przewiduje jej odrzucenie.
Odnosząc powyższe regulacje do kontrolowanej sprawy, Strona działająca przez zawodowego pełnomocnika wniosła skargę za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w ten sposób, że wniosła podpisane podpisem zaufanym pismo przewodnie oraz załączniki: w jednym dokumencie elektronicznym – wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z załącznikami, a w drugim – skargę wraz z m.in. pełnomocnictwem. Pod każdym z załączników został także złożony przez pełnomocnika Strony osobny podpis elektroniczny (k. 29, 52 akt sąd.), czego WSA nie dostrzegł. Natomiast Sąd I instancji wezwał pełnomocnika Strony do usunięcia braków formalnych skargi poprzez prawidłowe jej podpisanie bądź nadesłanie odpisu własnoręcznie podpisanej skargi oraz przez uwierzytelnienie pełnomocnictwa nadesłanego przy skardze lub nadesłanie pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy złożenie podpisanego egzemplarza skargi w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zawierało jeszcze informację, że SKO wnosiło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i dołączono do niego odpowiedź organu na skargę. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik Skarżącego za pomocą środków komunikacji elektronicznej zajął stanowisko wyłącznie co do kwestii rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, żądając przeprowadzenia rozprawy (k. -69 akt sąd.).
Wobec nieuzupełnienia braków skargi, WSA odrzucił skargę zaskarżonym postanowieniem.
W opisanej sytuacji spór w sprawie koncentruje się na pytaniu czy w sytuacji, gdy skarga i pełnomocnictwo znajdowały się w jednym dokumencie - pliku PDF podpisanym elektronicznie, załączonym do pisma przewodniego, także podpisanego elektronicznie - były obarczone wadą formalną w postaci braku podpisu elektronicznego pod skargą i braku uwierzytelnienia pełnomocnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za błędne stanowisko WSA, że skarga nie została podpisana, a pełnomocnictwo tym samym nie zostało uwierzytelnione. Podziela bowiem stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GZ 178/21 (i przytoczonych w nim orzeczeniach NSA), opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl, dotyczące zasad korzystania ze środków komunikacji elektronicznej, a w szczególności koncentrującej się na informacjach zawartych w "dokumencie pomocy" zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że podpisanie wymaganym podpisem dokumentu elektronicznego wnoszonego przez platformę ePUAP, wewnątrz którego przekazywane są inne dokumenty, np. skarga i załączniki, skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, czyli skargi wraz z załączonymi do niej plikami. Wskazuje się, że formalistyczna wykładnia art. 46 § 2b p.p.s.a. co do wymogu podpisania podpisem elektronicznym odrębnie każdego dokumentu (pliku), przesyłanych w jednym dokumencie elektronicznym, przeczy celowi wprowadzenia informatyzacji postępowania sądowoadministracyjnego oraz oficjalnym zasadom funkcjonowania i podpisywania pism w platformie ePUAP (por. postanowienia NSA z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt
II OZ 275/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I FZ 76/20).
Wyjaśnić trzeba, że art. 46 § 2a p.p.s.a. odnosi się do pism stron wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Przepis ten reguluje elementy, które powinno posiadać pismo wnoszone do sądu, wśród których jest również odpowiedni podpis elektroniczny. Zasady zawarte w art. 46 § 2a p.p.s.a. odnoszą się również do załączników wnoszonych drogą elektroniczną, co wynika z art. 46 § 2b p.p.s.a.
O załączniku do pisma wnoszonego do sądu administracyjnego stanowi art. 47 p.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu w przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego odpisów nie dołącza się.
Wymaga podkreślenia, że pismo inicjujące postępowanie sądowe, jak w sprawie skarga do WSA, nie stanowi załącznika w rozumieniu art. 46 i art. 47 p.p.s.a. Załącznikiem w rozumieniu tych regulacji może być w szczególności pełnomocnictwo oraz inne dokumenty wykazujące umocowanie, dokument przedkładany przez wnoszącego jako dowód w sprawie itp.
Jednocześnie należy zauważyć, że art. 46 p.p.s.a., ani też jakikolwiek inny przepis tego aktu prawnego nie reguluje technicznej strony wnoszenia pism do sądu drogą elektroniczną. Jeden ze sposobów wnoszenia pism do sądu administracyjnego w ten sposób wiąże się ze skorzystaniem z usług systemu teleinformatycznego, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet, a mianowicie elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP).
Zasady wnoszenia pism za pośrednictwem ePUAP regulują w szczególności wewnętrzne instrukcje obsługi tego systemu teleinformatycznego. Choć wskazane instrukcje i e-Podręcznik nie stanowią źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji, to jednak, skoro są to oficjalne dokumenty administracji publicznej określające m.in. zasady opatrywania gotowych pism podpisem elektronicznym, kierując się zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., strona, korzystając z zawartych w nich wskazówek, nie może z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji procesowych.
Wymaga zauważenia, że pojęcie "załącznika" pojawia się również w ww. dokumencie pomocy zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl. Z dokumentu tego wynika, że użytkownik może również pobrać załączniki z dysku i wysłać je wraz z wypełnionym formularzem do urzędu. Należy jednak dostrzec odmienne znaczenie pojęcia "załącznika" w rozumieniu art. 46 § 2b p.p.s.a. oraz "załącznika" w rozumieniu wynikającym z dokumentu pomocy. W przepisie art. 46 w związku z art. 47 p.p.s.a. mowa jest o załączniku do pisma wnoszonego do sądu administracyjnego (w tej sprawie - skargi). Z kolei w dokumencie pomocy mowa jest o załączniku do formularza. Są to zatem całkowicie odrębne reguły postępowania, które używają pojęcia "załącznik" w zupełnie różnym znaczeniu. Należy zaznaczyć, że skarga do sądu z natury rzeczy nie może być jednocześnie załącznikiem w rozumieniu art. 46 §2b p.p.s.a. Ta sama skarga do sądu administracyjnego może natomiast być załącznikiem do formularza dostępnego w ePUAP.
W konsekwencji należy zatem przyjąć, że podpisanie wymaganym podpisem dokumentu elektronicznego wnoszonego przez platformę ePUAP, wewnątrz którego przekazywane są inne dokumenty, np. skarga, załączniki, skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. treści skargi wraz z załączonymi do niego plikami. Nie ma żadnych przeszkód, ażeby załącznikiem takim był dokument elektroniczny zawierający treść skargi do sądu administracyjnego. Wykładni tej nie przeczy również treść art. 46 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Z przepisu tego wynika bowiem jedynie, że jeżeli strona chce wnieść do sądu załącznik w formie odrębnego dokumentu elektronicznego, to ten dokument powinien być również podpisany przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Istotne jest zatem odpowiednie podpisanie przekazywanego dokumentu elektronicznego.
Wobec tego podpisanie wymaganym podpisem dokumentu elektronicznego wnoszonego przez platformę ePUAP, wewnątrz którego przekazywane są inne dokumenty, np. skarga, pełnomocnictwo jako załącznik, skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego (por. też m.in. postanowienie NSA w sprawie I FZ 76/20). Załącznikiem w tym dokumencie (gdy jest jeszcze formularz w tym dokumencie) może być skarga do sądu, co jednak nie oznacza, że jest ona w takiej sytuacji załącznikiem w rozumieniu art. 46 § 2b p.p.s.a.
Nie można podzielić stanowiska WSA, że w niniejszej sprawie należało odwołać się do uchwały składu 7 sędziów NSA z 6 grudnia 2021 r., sygn. I FPS 2/21, jako dotyczącej zupełnie odmiennej sytuacji, gdy podpisem elektronicznym podpisane jest wyłącznie pismo przewodnie (ogólne) zawierające tylko informację o załączonej do niego w formie odrębnego niepodpisanego załącznika (dokumentu) obejmującego skargę.
Uwzględniając zaprezentowane wyżej w orzecznictwie stanowiska, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a także zasady i wskazówki związane z funkcjonowaniem platformy ePUAP oraz odrębność znaczeniową pojęcia "załącznik" na gruncie przepisów ustawy procesowej oraz na gruncie regulacji dotyczących funkcjonowania ePUAP należy uznać, że skarżący (jego pełnomocnik) przesłał za pośrednictwem platformy ePUAP dokumenty elektroniczne, jeden zawierający pismo przewodnie i podpisany przez niego oraz jeszcze dwa dokumenty załączone do ww. pisma, także elektronicznie podpisane, w tym jeden zawierający skargę i pełnomocnictwo. W związku z tym, w ocenie NSA, niezasadne było wzywanie przez Sąd I instancji Skarżącego (jego pełnomocnika) do usunięcia braku formalnego poprzez podpisanie skargi i uwierzytelnienie pełnomocnictwa, skoro stanowiły one załącznik do pisma przewodniego, ale w formie odrębnego pliku PDF, także podpisanego podpisem elektronicznym. Powyższe błędne stanowisko WSA skutkowało z kolei niezasadnym odrzuceniem skargi. Zaskarżone postanowienie wydane zostało więc z naruszeniem art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3 § 3, art. 49 § 1, art. 46 § 1 pkt 4 i §2a i § 2b p.p.s.a.
Wobec powyższego nie było podstaw i potrzeby odnoszenia się do pkt 2 zażalenia, a tym bardziej i podstaw żądania zawieszenia postępowania.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.