III OZ 642/23

III OZ 642/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Wymierzenie grzywny
Sygn. powiązane
III OZ 643/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-09
III OZ 181/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-14
III SO/Gl 30/22 - Postanowienie WSA w Gliwicach z 2023-07-10
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 55 par 1, 144 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa Sądu Rejonowego [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt II SO/Wa 2/23 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku M.S. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy odpowiedzią na skargę w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę z wniosku do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt II SO/Wa 2/23, po rozpoznaniu wniosku M.S., wymierzył Prezesowi Sądu [...] grzywnę w wysokości 1000 złotych za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi M.S. z dnia 21 września 2022 r. na bezczynność Prezesa Sądu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskodawczyni, pismem z dnia 9 lutego 2023 r., na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), złożyła wniosek o wymierzenie Prezesowi Sądu [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 21 września 2022 r. na bezczynność Prezesa Sądu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 14 października 2022 r. organ przekazał skargę do WSA w Warszawie, nie dotrzymując terminu 15 dni na jej skuteczne przekazanie. Wnioskodawczyni ponadto zaznaczyła, że skargę wysłała do organu w dniu 21 września 2022 r. (za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej), zatem, jej zdaniem, termin na przekazanie skargi przez organ do Sądu upływał w dniu 6 października 2022 r. Wnioskodawczyni podkreśliła, iż organ przekazał skargę do WSA w dniu 14 października 2022 r. Pismem z dnia 6 marca 2023 r. wnioskodawczyni uzupełniła wniosek o wymierzenie grzywny wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarządzeniem z dnia 8 marca 2023 r. wniosek o wymierzenie grzywny wraz z jego uzupełnieniem Sąd wysłał do organu celem zajęcia stanowiska przez organ – udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 30 dni. Powyższa korespondencja została doręczona do organu w dniu 10 marca 2023 r. Organ do dnia wydania postanowienia nie udzielił odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny.
Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę sąd – zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. – może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarga wnioskodawczyni z dnia 21 września 2022 r. na bezczynność Prezesa Sądu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej – nie została przekazana do WSA w Warszawie w 15-dniowym terminie przewidzianym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Skarga wnioskodawczyni została przekazana do Sądu dopiero w dniu 14 października 2022 r.
Przedstawione okoliczności faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że spełniono przesłankę wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a.
Wymierzając grzywnę sąd wziął pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy, uwzględnił więc m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a. Grzywna ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny, jest podstawową gwarancją procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu, ma służyć przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości i stanowić istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a.
Sąd podkreślił, że bezwzględnym obowiązkiem organu, za pośrednictwem którego wniesiono skargę jest przekazanie skargi do Sądu w przewidzianym prawem terminie. Organ przekazał skargę do Sądu dopiero w dniu 14 października 2022 r. (za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej), zatem po upływie terminu na jej przekazanie.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że wniosek o wymierzenie Prezesowi Sądu [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 21 września 2022 r. na bezczynność Prezesa Sądu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej jest uzasadniony. W związku z powyższym Sąd wymierzył Prezesowi Sądu [...] grzywnę w wysokości 1000 złotych. Kwota ta zawiera się w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., gdyż wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim wynosi 6346,15 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r. M.P. 2023 poz. 171).
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Prezes Sądu [...] grzywny, wnosząc zażalenie i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i oddalenia wniosku o ukaranie karą grzywny, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia Prezes Sądu wyjaśnił, że w dniu 6 września 2022 r. M.S. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści orzeczenia z uzasadnieniem o zawieszeniu sprawy w sprawach o sygn. akt [...], [...] [...]. Następnie, w dniu 21 września 2022 r. złożyła skargę na bezczynność Prezesa Sądu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd [...] za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 14 października 2022 r. przekazał do WSA w Warszawie odpowiedź na skargę wraz ze skanem wytworzonej do tego dnia korespondencji. W niniejszej sprawie termin upłynął dnia 6 października 2022 r. Oznacza to, że organ spóźnił się z przekazaniem skargi tylko o 8 dni. Okres bezczynności organu w przekazaniu skargi był zatem niewielki i nie wpłynął na realizację zapewnionego skarżącej prawa do sądu. Pomimo przekazania skargi, WSA w Warszawie wzywał bezpodstawnie trzykrotnie do przekazania skargi. Skarga została ponownie wysyłana, przy czym dopiero po wysłaniu przez Sąd [...] skargi z dniem 1 marca 2023 r., Sąd uzyskał potwierdzenie jej prawidłowego wpływu. Podkreślenia wymaga fakt, iż skarga została przekazana w sposób prawidłowy, natomiast jak przyznał WSA w Warszawie w wezwaniu z dnia 20 września 2023 r., skarga znajdowała się w aktach sądowych o sygn. II SAB/Wa 121/23 i tam została omyłkowo zarejestrowana, natomiast będzie rozpatrywana pod sygn. akt II SAB/Wa 670/22. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd [...] nie uchylał się nagminnie od wypełnienia obowiązku przekazania skargi. Opóźnienie w rozpoznaniu skargi leżało nie po stronie organu, a wyłącznie po stronie WSA spowodowane błędnym zarejestrowaniem skargi. Ponadto, pomimo przekazania na wezwanie WSA skargi, skarga M.S. do dnia dzisiejszego nie została rozpatrzona. Bez wątpienia, nie doszło do niedopełnienia obowiązku przekazania w terminie dokumentów w wyniku celowego działania organu kierującego się zamiarem niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy. Organ przesyłał skargę z zaledwie kilkudniowym opóźnieniem wynikającym z dużego wpływu do sądu i brakami kadrowymi w sądownictwie (fakt notoryjny), natomiast z winy WSA skarga ta została zarejestrowana pod inną sygnaturą. Skarżąca w dniu 9 lutego 2023 r. złożyła wniosek o wymierzenie Prezesowi Sądu [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie do WSA w Warszawie skargi z dnia 21 września 2022 r. na bezczynność Prezesa Sądu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 września 2022 r., o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać należy, iż Sąd [...] przekazał skargę przed wpływem wniosku, nie zaś dopiero po wystąpieniu przez skarżącą z wnioskiem o wymierzenie grzywny, co świadczy o tym, że zaniechanie organu nie miało na celu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli sądowej skargi.
Dezorganizacja i błąd po stronie WSA spowodował przedłużanie się rozpoznania skargi, która de facto do dnia złożenia niniejszego zażalenia nie została rozpoznana, a nałożenie grzywny jest próbą przerzucenia odpowiedzialności za nieprawidłowe zarejestrowanie skargi na organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Natomiast do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej, w myśl art. 21 pkt 1 u.d.i.p., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. sąd bada, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada terminowość przekazania skargi, co oznacza, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Prezesowi Sądu grzywny było zasadne, jednak jej wysokość nie została uzasadniona.
Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie – co ma miejsce w tej sprawie – wpływ na jej wysokość.
Skarga wnioskodawczyni z dnia 21 września 2022 r. na bezczynność Prezesa Sądu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej jest skargą rozpatrywaną w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 21 u.d.i.p. W związku z powyższym, Prezes Sądu Rejonowego miał obowiązek przekazać tę skargę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do WSA w Warszawie w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że skarga wraz z aktami sprawy została przekazana do Sądu dopiero w dniu 14 października 2022 r., a zatem osiem dni po terminie.
Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełniało przesłankę określoną w art. 55 § 1 P.p.s.a., warunkującą wymierzenie mu grzywny. Przy czym wysokość orzeczonej grzywny jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniona. Nie można bowiem uznać, że osiem dni zwłoki w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. i wymierzenie grzywny w kwocie 1000 zł jest adekwatne do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku. Jeżeli Sąd pierwszej instancji dostrzegł jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniały wymierzenie grzywny w takiej wysokości, to powinien je uwypuklić i bardzo dokładnie wyjaśnić. Samo stwierdzenie, że organ przekroczył ustawowy termin na przekazanie skargi do sądu, bez szczegółowego wyjaśnienia powodów wymierzenia grzywny w tak wysokiej kwocie może godzić w elementarne poczucie sprawiedliwości. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, że wymierzona organowi grzywna jest uzasadniona.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera co prawda formalnie wszystkie elementy przewidziane tym przepisem, jednakże nie spełnia wymogów prawa, gdyż z jego treści nie wynika z jakich powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że wysokość wymierzonej grzywny jest zasadna.
Rozpoznając zatem ponownie wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., ustali ile faktycznie wynosiło opóźnienie w przekazaniu skargi, czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione oraz ustali wysokość grzywny adekwatną do stopnia zawinienia. W oparciu o te ustalenia ponownie orzeknie, co do wszystkich żądań zawartych we wniosku i wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko, uwzględniając wymogi z art. 141 § 4 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że nie mógł być on uwzględniony, bowiem z art. 209 P.p.s.a. wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie postępowania kasacyjnego zakończonego wyrokiem. Oznacza to, że ustawodawca w przepisach P.p.s.a. nie przewidział możliwości wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.