II GZ 528/25

II GZ 528/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Sygn. powiązane
III SA/Wr 56/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2026-01-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia C. Sp. z o.o. we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 56/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 8 października 2024 r. nr SKO 4401.46.2024 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 56/25, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 8 października 2024 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że niewystarczającym jest powołanie się przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na przepis mówiący o skutku cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu dla przedsiębiorcy oraz ograniczenie się do stwierdzenia, że wpłynęłoby to znacznie na całokształt prowadzenia działalności gospodarczej. Warunkiem niezbędnym do wydania postanowienia o wstrzymaniu decyzji jest wykazanie przez stronę okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, np. poprzez złożenie do wniosku dokumentów określających aktualną sytuację finansową spółki wraz z ekonomicznym uzasadnieniem możliwych strat, które mogą powstać w wyniku wykonania decyzji. Brak takich dokumentów uniemożliwia sądowi merytoryczną ocenę złożonego wniosku.
WSA wyjaśnił również, że zarzuty skargi nie są badane na tym etapie postępowania i zostaną ocenione osobnym rozstrzygnięciem co do prawidłowości zaskarżonej przez stronę decyzji.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a w razie nieuwzględnienia tego wniosku przez organ i przekazania skargi sądowi – przez sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a to wobec ryzyka trudnych do odwrócenia skutków oraz wyrządzenia znacznej szkody, a to wobec treści art. 18 ust. 11 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2151; powoływanej dalej jako: ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi), zgodnie z którym przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie, może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydane zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu, który to skutek przy utrzymaniu wykonalności ww. decyzji wpływałby w sposób znaczny na całokształt prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, a także uniemożliwiałby prowadzenie bieżącej działalności, gdyż cofnięte zezwolenie miało obowiązywać do 16 lipca 2030 r. Skarżąca wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie naruszenie:
1) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że jej wykonanie grozi skarżącemu znaczną szkodą oraz trudnymi do odwrócenia skutkami;
2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na niedokonaniu wszechstronnej i wnikliwej oceny argumentów podniesionych przez skarżącego oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia arbitralnego i niewystarczająco uzasadnionego w świetle zgromadzonego materiału.
W uzasadnieniu zażalenia spółka ponownie odwołała się do treści art. 18 ust. 11 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazała, że utrata źródła dochodu przez okres co najmniej 3 lat, przy jednoczesnych zobowiązaniach finansowych (czynsze, leasingi, zatrudnianie pracowników), prowadzi wprost do upadłości przedsiębiorcy. Decyzja odnosi przy tym nieodwracalne skutki gospodarcze – utratę kontraktów, pogorszenie zdolności kredytowej, konieczność wypowiedzenia umów z personelem, itd.
Skarżąca wskazała, że z jednej strony na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd co do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, natomiast z drugiej strony obowiązkiem sądu jest wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, jak również wynikających z akt sprawy. Tego obowiązku nie można utożsamiać z obowiązkiem udowodnienia braku przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.
W dalszej części swoich wywodów spółka podniosła, że Sąd Instancji ograniczył się jedynie do formalnego stwierdzenia braku dokumentów, nie uwzględniając, że z samej treści zaskarżonej decyzji wynika skutek prawny prowadzący do eliminacji przedsiębiorcy z rynku na okres minimum 3 lat. To zaś powinno skłonić Sąd do pogłębionej analizy – nie tylko tego, czy dokumenty załączono, ale czy z okoliczności sprawy nie wynika realne zagrożenie nieodwracalnych skutków, czemu instytucja ochrony tymczasowej ma właśnie przeciwdziałać.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie szkody należy rozumieć jako szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, iż skarżąca spółka nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a., co do wykazania swojej aktualnej sytuacji finansowej, pozwalającej na ocenę jej żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w aspekcie możliwości wystąpienia jednej bądź obu przesłanek określonych w tym przepisie, warunkujących jego zastosowanie.
Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, niewystarczającym jest powołanie się przez skarżącą we wniosku na przepis mówiący o skutku cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu dla przedsiębiorcy oraz ograniczenie się do stwierdzenia, że wpłynęłoby to znacznie na całokształt prowadzenia działalności gospodarczej, w tym na sferę finansową skarżącej spółki. Zasadnie dostrzegł WSA, że argumentacja dotycząca finansowych następstw decyzji powinna zostać poparta dokumentami finansowymi i majątkowymi, a analiza wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wykazała niewyczerpujące przedstawienie sytuacji materialnej i zdolności płatniczych skarżącej spółki. Przedstawione przez stronę okoliczności nie dają żadnego obrazu jej zdolności finansowej, co uniemożliwiało dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi ryzyko wystąpienia którejś z ustawowych przesłanek art. 61 § 3 p.p.s.a. Jeśli bowiem nawet można częściowo zaakceptować stanowisko spółki, że utrata dochodu związana z cofnięciem zezwolenia na sprzedaż alkoholu dla przedsiębiorcy na okres co najmniej 3 lat, przy jednoczesnych ciążących na przedsiębiorcy zobowiązaniach finansowych, może prowadzić nawet do likwidacji podmiotu gospodarczego, to jednak stwierdzić należy, iż skutku takiego nie można wyinterpretować z wniosku, w którym nie wykazano, jaka jest aktualna sytuacja majątkowa podmiotu. Bez przedstawienia przez wnioskodawcę jakichkolwiek dokumentów obrazujących wydolność płatniczą spółki, w tym np. zestawień obrotów, zgromadzonych na rachunkach bankowych środków finansowych czy stanu oszczędności, nie można było bez żadnych wątpliwości stwierdzić, że idący za wykonaniem decyzji brak możliwości sprzedaży alkoholu wpłynie tak na sytuację finansową wnioskującej, że najprawdopodobniej doprowadzi do likwidacji podmiotu gospodarczego. Tym bardziej argument ten nabiera istotności, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż ze znajdującego się w aktach sprawy KRS wynika, że skarżąca spółka ma bardzo szeroki zakres działalności, w tym jako przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy wskazano produkcję pieczywa i świeżych wyrobów ciastkarskich oraz ciastek. Przedmioty pozostałej działalności przedsiębiorcy obejmują produkcję wyrobów z mięsa, przetwarzanie i konserwowanie owoców i warzyw, produkcję lodów, sprzedaż hurtową cukru, czekolady, wyrobów cukierniczych i piekarskich, sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych i bezalkoholowych prowadzoną w wyspecjalizowanych sklepach, sprzedaż detaliczną pieczywa, ciast, wyrobów ciastkarskich i cukierniczych, mięsa i wyrobów z mięsa prowadzoną w wyspecjalizowanych sklepach, restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, a także ruchome placówki gastronomiczne. Nie może budzić wątpliwości, że skarżąca spółka, przy tak szerokim zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, dochody uzyskuje z różnych źródeł i różnego rodzaju aktywności, zaś sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych jest tylko jedną spośród wielu podejmowanych. Zatem bez wyraźnego wskazania, jak duży udział w uzyskiwanych dochodach stanowi właśnie sprzedaż napojów alkoholowych i na ile cofnięcie zezwolenia na taką sprzedaż oraz brak możliwości uzyskiwania dochodu z tego źródła przez okres minimum 3 lat wpłynie na sytuację finansową mającą ewentualne konsekwencje w dalszym bycie podmiotu gospodarczego, WSA nie był w stanie uznać, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadnie WSA zwrócił uwagę, że do akt nie przedłożono żadnych dokumentów obrazujących sytuację majątkową spółki oraz świadczących o ciążących na wnioskującej zobowiązaniach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak możliwości dokonania analizy w przedmiotowym zakresie doprowadził do niemożności obiektywnej oceny złożonego wniosku z powodu nieprzedstawienia właściwej argumentacji. W tej sytuacji niemożliwą stała się inna ocena spełnienia przez spółkę przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niż ta, której dokonał WSA.
W związku z powyższym, skarżąca nie ma racji zarzucając postanowieniu Sądu I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. Jak wywiedziono, WSA nie dysponował dokumentami obrazującymi sytuację finansową spółki, w tym również wykazującymi choćby stosunkowy udział dochodów ze sprzedaży alkoholu w całkowitych dochodach spółki, toteż nie mógł dokonać wszechstronnej i wnikliwej oceny. Tym samym za zasadne należało uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie zdaniem strony wnioskującej – Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA: z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882). Nie jest również wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w lakoniczny sposób okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo przytoczenie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (vide np. postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Argumentem przemawiającym za udzieleniem spółce ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym nie mogła więc być podniesiona w zażaleniu treść art. 18 ust. 11 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem to na spółce ciążył obowiązek wykazania przesłanek pozwalających na uwzględnienie jej żądania, czego jednak skarżąca nie dopełniła.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie WSA było wadliwe i wniesienie zażalenia winno skutkować jego uchyleniem. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazuje, że brak uwzględnienia żądania strony o wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszym postępowaniu, nie uniemożliwia wystąpienia z ponownym wnioskiem o udzielenie ochrony tymczasowej, o ile zaktualizują się przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o oddaleniu zażalenia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.