II GZ 512/25

II GZ 512/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3550/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-02-27
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 53 § 1, art. 83 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 835
art. 4 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących  ochronie bezpieczeństwa narodowego
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 111 § 2
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Dz.U.UE.C 2016 nr 202 poz 1 art. 47 akapit 1
Karta Praw Podstawowych
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 6 ust. 1,  art. 13
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Dz.U.UE.L 2014 nr 78 poz 6 motyw (6) preambuły do rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014
Rozporządzenie Rady (UE) nr 269/2024 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających  integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Tezy
1.	Przepisy art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (u.13.4.2022) wprowadzają fragmentaryczne (punktowe) modyfikacje względem przepisów art. 53 § 1 i art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.c., jednak brak jest uzasadnionych podstaw, aby twierdzić, że przepisy tej ustawy uregulowały zagadnienie sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi w sposób pełny i odrębny względem p.p.s.a. na zasadzie lex specialis derogat legi generali.
2.	Pełna wykładnia regulacji normatywnej wynikającej z przepisów art. 4 ust. 2 i 3 u.13.4.2022 w zw. z art. 53 § 1 i art. 83 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 111 § 2 k.c. powinna prowadzić do rezultatów, które zapewnią jej zgodność z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 akapit 1 KPP, art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC oraz motywem (6) preambuły do rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014, którego wykonaniu służą przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r.
3.	Tylko uznanie, że termin procesowy do wniesienia skargi na decyzję w sprawie wpisu na listę sankcyjną lub wykreślenia z niej (art. 3 ust. 1 u.13.4.2022), zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.c., rozpoczyna bieg dnia następnego po dniu, w którym wystąpiła fikcja doręczenia ww. decyzji w trybie publicznego ogłoszenia elektronicznego i który stanowi niepodlegający uwzględnieniu przy obliczaniu ww. terminu procesowego dzień następujący po dniu udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej zawiadomienia stron o wydaniu tego rodzaju decyzji (art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.13.4.2022), pozwala na uzyskanie rezultatu interpretacyjnego zgodnego z minimalnym standardem konstytucyjnym, unijnym i konwencyjnym w zakresie zasad sprawiedliwości proceduralnej i proporcjonalności oraz prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do sądu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia B. sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3550/24 w przedmiocie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2023 r. nr DPP-TPZ.0272.52.2023(2) w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 lutego 2025 r. odrzucił skargę B. sp. z o.o. w W. (skarżąca, strona skarżąca, skarżąca spółka) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA, organ) z dnia 29 maja 2023 r. w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.
Z uzasadnienia powyższego orzeczenia wynika następujący stan faktyczny.
Sąd I instancji wskazał, że skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z 29 czerwca 2023 r. (nadanym w dniu 29 czerwca 2024 r.) decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 maja 2023 r. w przedmiocie wpisu na listę, o której mowa w ustawie z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego.
Odrzucając skargę strony skarżącej na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Sąd Wojewódzki podniósł, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 29 maja 2023 r., a zatem 30-dniowy termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 28 czerwca 2023 r. Strona skarżąca wniosła skargę w dniu 29 czerwca 2023 r., a więc z jednodniowym uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia, zaś czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna w świetle art. 85 p.p.s.a.
Strona skarżąca wniosła zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie, zaskarżając je w całości, żądając jego uchylenia i rozpoznania sprawy na nowo przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku i przekazania akt sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto strona skarżąca wniosła:
- na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii prof. dr. hab. J. J. z dnia 4 lipca 2024 r. (w aktach sprawy, złożona przy piśmie Skarżącej z dnia 30 lipca 2024 r.), na fakt jej treści, w szczególności wykładni celowościowej, funkcjonalnej i literalnej sposobu liczenia terminu wynikającego z art. 4 ust. 3 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Ustawy), przeciwnej do błędnej wykładni przyjętej przez WSA w Zaskarżonym postanowieniu, w tym braku podstaw prawnych do liczenia terminu od dnia publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej ( "BIP");
- na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpowiedzi Ministra z dnia 28 lutego 2025 r. na skargę wraz z załącznikami - z uwagi na okoliczność złożenia jej już po wydaniu rozstrzygnięcia na wypadek nieprzyjęcia jej w poczet materiału dowodowego z urzędu - na fakt jej treści, w szczególności brak wykazania daty publikacji Zaskarżonej decyzji w BIP, przyznania przez Ministra, że data publikacji Zaskarżonej decyzji nie może być odczytana wprost z BIP przez zewnętrznego odbiorcę, nie może być ustalona ani wykazana w postępowaniu sądowym nawet przez pracowników zamieszczających informację w BIP na stronie Ministra, rzekomej publikacji Zaskarżonej decyzji wieczorem, po zakończeniu dnia pracy w dniu 29 maja 2023 r., co sprawia, że realną najwcześniejszą datą dnia roboczego pozwalającą na zapoznanie się z treścią Zaskarżonej decyzji i faktem jej publikacji był 30 maja 2023 r.;
- na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku śledzenia przesyłki, w której doręczono pełnomocnikowi Skarżącej odpowiedź Ministra z dnia 28 lutego 2025 r. na skargę, na fakt jego treści, w tym daty nadania i doręczenia tego pisma pełnomocnikowi Skarżącej oraz złożenia odpowiedzi na skargę po dacie wydania rozstrzygnięcia;
- na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 264 § 2 in fine p.p.s.a., o skierowanie pytania prawnego do poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego celem podjęcia uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w sprawie, a mianowicie:
"Czy przy obliczaniu terminu wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję, o której mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego początkiem biegu tego terminu jest dzień następujący po dniu, w którym opublikowano skarżone rozstrzygnięcie w Biuletynie Informacji Publicznej, czy też dzień ten, jako zdarzenie wyznaczające początek biegu terminu, powinien być pominięty przy obliczaniu terminu wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 111 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny?".
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
A. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego ("Ustawa") w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 85 p.p.s.a.w zw. z art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny ("KC") w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja") i art. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ("Konwencja") w związku z art. 7a § 1 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), "spowodowane przyjęciem, że" termin na wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku decyzji, o których mowa w art. 3 ust. 1 Ustawy, rozpoczyna bieg w dniu dokonania zawiadomienia strony o decyzji poprzez jej udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej, podczas gdy w świetle prawidłowej, językowej, funkcjonalnej, a także systemowej wykładni przedmiotowych przepisów, termin ten rozpoczyna swój bieg z dniem następującym po dniu, w którym decyzja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem "dnia następującego po dniu, w którym decyzja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej" nie należy uwzględniać przy obliczaniu terminu (zgodnie z art. 111 § 2 KC), a w konsekwencji tego naruszenia – błędne odrzucenie i nierozpoznanie skargi Skarżącej z dnia 29 czerwca 2023 r. pomimo wniesienia jej w terminie;
b) art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("UDIP") w związku z art. 7a § 1 w zw. z art. 8 § 1 KPA, poprzez uznanie, że skarga powinna podlegać odrzuceniu z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia, pomimo tego, iż z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy oraz odpowiedzi na skargę Ministra z dnia 28 lutego 2025 r. (datowanej na dzień po wydaniu Zaskarżonego postanowienia, nadanej przez WSA do Skarżącej w dniu 11 marca 2025 r. i doręczonej pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 13 marca 2025 r.), w szczególności zaś z samego Biuletynu Informacji Publicznej ("BIP"), gdzie opublikowano Zaskarżoną decyzję:
i. nie wynika bezsprzecznie i w sposób jasny dla odbiorcy BIP, kiedy Zaskarżona decyzja została opublikowana, a więc nie sposób ustalić rzekomego przekroczenia terminu,
ii. na podstawie samych treści BIP "nie może tego ustalić ani wykazać dowodowo także sam Minister", który w celu pozyskania informacji o dacie publikacji Zaskarżonej decyzji musiał dopiero zwrócić się do innego organu, pismami z dnia 16 kwietnia 2024 r. i 6 maja 2024 r., skierowanymi do Dyrektora Departamentu Transformacji Cyfrowej Ministerstwa Cyfryzacji nr DPP-WTPZ.0272.1.9.2024(1) i DPP-VVTPZ.0272.1.9.2024(2), który w piśmie tym potwierdził, że pracownicy obsługujący BIP na stronie Ministra nie mogą określić dokładnej daty publikacji,
iii. pismo uzyskane w odpowiedzi "poza oświadczeniem" nie zawiera żadnych danych pozwalających na bezsprzeczne ustalenie daty publikacji Zaskarżonej decyzji "ani tego, że należała ona" do "szkicu nr 68" – w szczególności nie można tego ustalić na podstawie załączonego wyciągu z treści kodu informatycznego oraz tabeli zatytułowanej "baza danych decyzje sankcyjne_10", nawet na podstawie znajdujących się w nich ciągów cyfr nie sposób przyporządkować wyciąg z kodu określający Zaskarżoną decyzję do poz. 69 tabeli zatytułowanej "baza danych decyzje sankcyjne_10’’,
iv. stanowisko Ministra opiera się "na jedynie oświadczeniu" Departamentu Transformacji Cyfrowej Ministerstwa Cyfryzacji, które z kolei opiera się na "potwierdzeniu przez administratorów", czyli osoby zajmujące się tworzeniem treści informatycznej (kodu) BIP, których wiedza nie jest dostępna odbiorcom BIP ani Ministrom (MSWiA ani Cyfryzacji), w zakresie ustalenia daty zamieszczenia plików w repozytorium, co nie spełnia wymogów wykazania daty publikacji Zaskarżonej decyzji,
v. ponadto w piśmie Departamentu Transformacji Cyfrowej Ministerstwa Cyfryzacji z dnia 24 maja 2024 r. wskazano, że Zaskarżona decyzja została opublikowana w dniu 29 maja 2023 r., a "szkic w którym opublikowane zostały wymienione przez Państwa decyzje, ma numer 68 i został opublikowany 29 maja 2023 r. o godzinie 18.29" (cytat), co potwierdza stanowisko Skarżącej w zakresie prawidłowej wykładni przepisów regulujących bieg terminu do zaskarżenia Zaskarżonej decyzji i zasadność wprowadzenia w Ustawie dodatkowego dnia pomiędzy publikacją w BIP a początkiem biegu terminu, ponieważ w przedmiotowej sprawie dane przedstawione przez Ministra wprost wskazują (z zastrzeżeniem powyższym, że nie zostało udowodnione, iż odnoszą się do Zaskarżonej decyzji), że Zaskarżona decyzja została opublikowana dopiero wieczorem, po zakończeniu dnia pracy w dniu 29 maja 2023 r., zatem zgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej i zasadą rozstrzygania wątpliwości co do treści przepisu na korzyść strony "realną najwcześniejszą datą zapoznania się przez Skarżącą z Zaskarżoną decyzją był dzień 30 maja 2023 r.", a wprowadzenie dodatkowego dnia w treści przepisu art. 4 ust. 3 Ustawy było świadomym rozwiązaniem ustawodawcy mającym zapewnić adresatowi decyzji "rzeczywiste prawo do zachowania terminu zaskarżenia",
vi. zgodnie zaś z art. 8 ust. 6 pkt 4 UDIP, podmioty udostępniające informacje publiczne w Biuletynie Informacji Publicznej są obowiązane do oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia – "niewykonanie tego obowiązku przez Ministra, w szczególności "brak wprost podania daty publikacji konkretnej daty publikacji dla konkretnej decyzji" (tak w oryginale) nie może powodować negatywnych konsekwencji procesowych po stronie Skarżącej, zwłaszcza w postaci ograniczenia jej prawa do sądu, prawa do obrony i prawa do rozpatrzenia jej środka zaskarżenia,
– a w konsekwencji błędne odrzucenie i nierozpoznanie skargi Skarżącej z dnia 29 czerwca 2023 r., pomimo wniesienia jej w terminie;
c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 KC poprzez brak wyjaśnienia przez WSA stanu prawnego i motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu Zaskarżonego postanowienia, wadliwe uznanie wykazania daty publikacji w BIP Zaskarżonej decyzji, brak odwołania się do wniosku dowodowego zawartego w piśmie z dnia 30 lipca 2024 r., a w rezultacie brak odniesienia się do stanowiska Skarżącej, a zatem całkowite pominięcie uzasadnienia "dlaczego WSA de facto pominął przepisy o obliczaniu terminu w sprawach administracyjnych", a w konsekwencji – błędne odrzucenie i nierozpoznanie skargi Skarżącej z dnia 29 czerwca 2023 r. pomimo wniesienia jej w terminie;
B. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
a) naruszenie art. 4 ust. 3 Ustawy w zw. z art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 KC poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że skarga "Skarżących" została wniesiona po terminie i wadliwe pominięcie, że "dzień następujący po dniu, w którym decyzja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej" to "dodatkowy dzień pomiędzy dniem opublikowania decyzji a dniem pierwszym biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia".
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, niezależnie od oceny zasadności wszystkich podniesionych w nim zarzutów.
2. Zasadniczą podstawą wzruszenia orzeczenia kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego było stwierdzenie błędnej wykładni pozostających w nierozerwalnym związku przepisów art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (u.13.4.2022) oraz art. 53 § 1 i art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.c., analizowanych w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 akapit 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (KPP), art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) oraz przy uwzględnieniu postanowień motywu (6) preambuły do rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. UE. L. z 2014 r. Nr 78, str. 6 ze zm.).
Powyższa wada interpretacyjna doprowadziła w konsekwencji do wadliwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 i art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.c.
3. Dokonując oceny zachowania przez stronę skarżącą temporalnej przesłanki dopuszczalności skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wpisu na listę sankcyjną, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.13.4.2022 (art. 3 ust. 1 u.13.4.2022), należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć w sposób prawidłowy zagadnienie relacji art. 4 ust. 2 i 3 u.13.4.2022 do przepisów wyznaczających ogólny reżim proceduralny powyższej przesłanki. W tym zakresie regulacja wynikająca z art. 4 ust. 2 i 3 ww. ustawy wprowadza pewne fragmentaryczne (punktowe) modyfikacje względem przepisów art. 53 § 1 i art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.c., jednak brak jest uzasadnionych podstaw, aby twierdzić, że przepisy tej ustawy uregulowały zagadnienie sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi w sposób pełny i odrębny względem p.p.s.a. na zasadzie lex specialis derogat legi generali.
4. Zgodnie z ogólną zasadą, przyjętą w art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę na indywidualne rozstrzygnięcia podlegające doręczeniu (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, z tym zastrzeżeniem, że sposoby, formy i tryb doręczenia zaskarżalnych rozstrzygnięć są regulowane w przepisach ogólnych rangi kodeksowej (np. art. 39 i n. k.p.a.) lub w ustawach szczególnych. Bazowy termin 30-dniowy na wniesienie skargi jest – zgodnie z art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 2 k.c. – obliczany według przepisów prawa cywilnego (z zastrzeżeniem art. 83 § 2 p.p.s.a.), a zatem termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia, a jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło.
W odniesieniu do zaskarżalnych do sądu administracyjnego rozstrzygnięć indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) przyjmuje się, że początek biegu terminu do wniesienia skargi przypada na dzień następny po dniu, w którym skarżącemu zostało doręczone rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu (zob. np. T. Woś, w: T. Woś /red./, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 460). Oznacza to, że termin do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej nie może rozpocząć biegu przed skutecznym i zgodnym z określonym standardem proceduralnym doręczeniem (bezpośrednim, pośrednim lub przyjętym na zasadzie fikcji ustawowej) zaskarżalnego rozstrzygnięcia.
5. Z ogólnych zasad prawa sądowego procesowego (karnego, cywilnego, administracyjnego), znajdujących swe podstawy już na poziomie regulacji konstytucyjnej, unijnej oraz konwencyjnej (zob. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 akapit 1 KPP, art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC), wynika, że tylko odpowiadające koniecznym warunkom sprawiedliwości proceduralnej oraz prawa dostępu do sądu regulacje procesowe dotyczące sposobu obliczania terminów procesowych lub doręczania podlegających zaskarżeniu rozstrzygnięć mogą być uznane za podstawę rekonstrukcji przesłanek dopuszczalności sądowych środków zaskarżenia.
W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) wskazuje się w powyższym kontekście, że na tle wymogów wynikających z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 EKPC ustawodawca krajowy nie ma nieograniczonej swobody w zakresie ustalania długości oraz zasad obliczania terminów do wnoszenia sądowych środków zaskarżenia. Terminy te powinny być wystarczające dla zapewnienia dostatecznego dostępu do sądu oraz prawa do skutecznego środka prawnego (por. np. wyrok ETPC z 10 lipca 2001 r. w sprawie Tricard przeciwko Francji, skarga nr 40472/98, § 31), natomiast zasady dotyczące obliczania terminów wnoszenia skarg muszą być dostatecznie jasne i spójne (por. np. wyrok ETPC z 16 grudnia 1992 r. w sprawie Geouffre de la Pradelle przeciwko Francji, skarga nr 12964/87, §§ 29–35, szczególnie § 34). Nie negując kompetencji Państw-Stron Konwencji do limitowania prawa dostępu do sądu, ETPC podkreśla niezmiennie, że ograniczenia proceduralne w zakresie dostępu do ochrony sądowej muszą służyć uzasadnionym celom, które pozostają w rozsądnej relacji proporcjonalności do zastosowanych środków limitujących ("reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved" – zob. np. wyrok ETPC z 28 maja 1985 r. w sprawie Ashingdane przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 8225/78, § 57; wyrok z 14 grudnia 2006 r. w sprawie Markovic i in. przeciwko Włochom, skarga nr 1398/03, § 99; wyrok ETPC z 15 marca 2018 r. w sprawie Naït-Liman przeciwko Szwajcarii, skarga nr 51357/07, §§ 114-115; wyrok ETPC z 13 lutego 2024 r. w sprawie Jann-Zwicker i Jann przeciwko Szwajcarii, skarga nr 4976/20, §§ 78-81).
6. W związku z powyższymi uwagami należy przyjąć, że pełna wykładnia (a więc uwzględniająca nie tylko kontekst językowy, lecz także systemowo-aksjologiczny i celowościowo-funkcjonalny) regulacji normatywnej wynikającej z przepisów art. 4 ust. 2 i 3 u.13.4.2022 w zw. z art. 53 § 1 i art. 83 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 111 § 2 k.c. powinna prowadzić do rezultatów, które zapewnią jej zgodność z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 akapit 1 KPP, art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC oraz motywem (6) preambuły do rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 ("Niniejsze rozporządzenie nie narusza praw podstawowych i jest zgodne z zasadami określonymi w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, a w szczególności z prawem do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu oraz z prawem do ochrony danych osobowych. Niniejsze rozporządzenie powinno być stosowane z uwzględnieniem tych praw i zasad."), którego wykonaniu służą przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r.
Nie jest zatem uzasadniona wykładnia art. 4 ust. 2 i 3 u.13.4.2022, która ograniczałaby się jedynie do ustalenia językowego znaczenia tych przepisów oraz prowadziłaby do prostego wniosku, że dzień rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi, o której mowa w art. 3 ust. 6 ww. ustawy, powinien być identyfikowany z "dniem następującym po dniu, w którym decyzja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1.". Takie podejście interpretacyjne skutkowałoby przyjęciem, że skutki fikcji prawnej doręczenia decyzji w sprawie wpisu na listę sankcyjną (art. 3 ust. 1 u.13.4.2022) następują już w dniu udostępnienia decyzji w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ww. ustawy, skoro już w dniu następnym po dniu tego rodzaju publicznego ogłoszenia rozpoczyna bieg termin do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na tę decyzję. Wniosek ten byłby jednak nieakceptowalny z prawnosystemowego (we wskazanym wyżej zakresie normatywnym) punktu widzenia, albowiem warunkiem uznania, że wystąpił skutek prawny doręczenia decyzji w trybie publicznego ogłoszenia (stacjonarnego lub elektronicznego), musi być upływ co najmniej jednego (w odniesieniu do decyzji administracyjnych zasadą jest upływ terminu 14-dniowego między dniem publicznego ogłoszenia a dniem wystąpienia skutku doręczenia – zob. art. 49 § 2 k.p.a., niemający zastosowania w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 4 ust. 1 u.13.4.2022) dnia rozdzielającego (dzień wystąpienia fikcji doręczenia) dzień tego rodzaju ogłoszenia od dnia rozpoczęcia biegu terminu procesowego do wniesienia administracyjnego lub sądowoadministracyjnego środka zaskarżenia.
Wykładnia ograniczona jedynie do płaszczyzny językowej stałaby również w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości proceduralnej, prawa dostępu do sądu, prawa do skutecznego środka prawnego oraz proporcjonalności, w szczególności ze względu na brak wystarczająco poważnego i proporcjonalnego powodu (celu), aby ograniczyć prawo podmiotowe do realnej możliwości zapoznania się z treścią indywidualnego rozstrzygnięcia podanego trybowi publicznego ogłoszenia elektronicznego poniżej temporalnego minimum, oraz naruszenie konwencyjnego wymogu stanowienia spójnych i dostatecznie jasnych zasad obliczania terminów wnoszenia środków zaskarżenia. Dopiero uwzględnienie pozajęzykowych metod interpretacyjnych oraz multicentrycznego kontekstu prawnosystemowego gwarantuje zachowanie minimalnego standardu konstytucyjnego, unijnego i konwencyjnego w zakresie powyższych zasad.
W konsekwencji tylko uznanie, że termin procesowy do wniesienia skargi na decyzję w sprawie wpisu na listę sankcyjną lub wykreślenia z niej (art. 3 ust. 1 u.13.4.2022), zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.c., rozpoczyna bieg dnia następnego po dniu, w którym wystąpiła fikcja doręczenia ww. decyzji w trybie publicznego ogłoszenia elektronicznego i który stanowi niepodlegający uwzględnieniu przy obliczaniu ww. terminu procesowego dzień następujący po dniu udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej zawiadomienia stron o wydaniu tego rodzaju decyzji (art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.13.4.2022), pozwala na uzyskanie rezultatu interpretacyjnego zgodnego z zasadami sprawiedliwości proceduralnej i proporcjonalności oraz prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do sądu.
Ogólnie wymaga również podkreślenia teza, że ustawodawca nie jest upoważniony do dowolnego lub arbitralnego odstępowania od stosowania instytucji procesowych, które warunkują zachowanie istoty prawa dostępu do sądu, w tym do sądu administracyjnego. Jedną z tych instytucji jest instytucja doręczenia indywidualnego rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jakkolwiek ustawodawca jest upoważniony do szczególnego uregulowania te instytucji (m.in. przez przyjęcie zróżnicowanych fikcji doręczenia, ich uproszczonych lub szczególnych form), to jednak jej określone elementy konstrukcyjne (w tym wystarczający termin wystąpienia skutku doręczenia, rozsądne i realne warunki oraz sposoby zapoznania się adresata z treścią rozstrzygnięcia) muszą być zachowane, aby nie doszło do naruszenia minimalnego standardu konstytucyjnego, unijnego i konwencyjnego.
7. Przesłanek wyżej opisanych nie uwzględniono m.in. w postanowieniach NSA z dnia 19 września 2024 r. (II GZ 395/24, LEX nr 3762601) oraz z dnia 22 stycznia 2025 r. (II GZ 579/24, LEX nr 3824392). W związku z tym stanowisko wyrażone w tych orzeczeniach nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
8. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również konieczności lub potrzeby przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego sformułowanego w petitum zażalenia (art. 187 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.).
9. W tym stanie rzeczy, skoro z ustaleń faktycznych Sądu a quo oraz akt sprawy wynika, że sporna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2023 r. w sprawie wpisu na listę sankcyjną została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.13.4.2022, o godz. 18.29 dnia 29 maja 2023 r., to zgodnie z prawidłową wykładnią art. 4 ust. 2 i 3 u.13.4.2022 oraz art. 53 § 1 i art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.c. należało przyjąć, że skutek jej doręczenia wystąpił w dniu 30 maja 2023 r., natomiast termin do wniesienia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego rozpoczął bieg 31 maja 2023 r. i zakończył się 29 czerwca 2023 r. Tym samym wniesienie skargi w dniu 29 czerwca 2023 r. odbyło się z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., co uzasadnia wniosek, że jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. było bezzasadne.
10. Mając na względzie przedstawioną argumentację oraz działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 197 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
Jednocześnie przypomina się pełnomocnikowi strony skarżącej, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie znajdują zastosowania – co wynika expressis verbis z ich treści – do postępowania toczącego się na skutek zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji (por. np. postanowienie NSA z 30.09.2005 r., II OSK 702/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 16; uchwała NSA z 4.02.2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), albowiem zasady zwrotu kosztów między stronami w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostały uregulowane w sposób zupełny w art. 203 i 204 p.p.s.a. Przepisy te nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów między stronami w orzeczeniach kończących postępowanie zażaleniowe, podobnie jak nie przewidują tego rodzaju rozstrzygnięć w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, której przedmiotem jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny, wydając postanowienie w przedmiocie skargi kasacyjnej lub zażalenia, nie orzeka o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego lub zażaleniowego także wówczas, gdy skarżący zgłosił w skardze kasacyjnej lub zażaleniu wniosek o zasądzenie tego rodzaju kosztów.