II GZ 102/25

II GZ 102/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 125 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 4046/22 w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ze skarg A. S. i B. N., Z. P. i H. P., W. T., K. P. i A. P., A. G. i D. G., K. Z. i W. Z., A. L., J. S. i A. S., I. B. i W. B., W. N. i E. N., A. K. i Z. V., B. P., M. K., A. D. i T. D., W. M. i E. M., A. M. i H. M., L. K. i M. K., M. N. i M. N., Z. S., M. P. i G. P. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 29 września 2022 r. nr DPR.720.6.2021.256 w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 4046/22, zawiesił – na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1364; dalej: p.p.s.a.) – postępowanie w sprawie ze skarg A. S. i B. N., Z. P. i H. P., W. T., K. P. i A. P., A. G. i D. G., K. Z. i W. Z., A. L., J. S. i A. S., I. B. i W. B., W. N. i E. N., A. K. i Z. V., B. P., M. K., A. D. i T. D., W. M. i E. M., A. M. i H. M., L. K. i M. K., M. N. i M. N., Z. S., M. P. i G. P. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 29 września 2022 r. nr DPR.720.6.2021.256 w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji.
Uzasadniając swoje postanowienie, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 29 września 2022 r. wniosły - poza wymienionymi skarżącymi - również inne podmioty. Tymczasem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 26 stycznia 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22, skierował do TSUE pytania prejudycjalne o następującej treści: "1. Czy art. 85 ust. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U.UE.L.2014.173.190 ze zm.) w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1) i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/30 ze zm.) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wniesienia przez radę nadzorczą podmiotu w restrukturyzacji skargi do krajowego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, skuteczny środek ochrony prawnej uznaje się za zapewniony także osobom, które w zaskarżeniu tej decyzji upatrują ochrony swojego interesu prawnego, w sytuacji gdy sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a prawomocny wyrok, wydany w wyniku rozpoznania tej skargi jest skuteczny erga omnes i gdy możliwość uzyskania przez te osoby ochrony ich interesu prawnego nie jest uzależniona od odrębnego wniesienia przez nie skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję? 2. Czy art. 85 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE wprowadzający wymóg sprawnej kontroli sądowej oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiące o skutecznej ochronie prawnej, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie zastosowaniu przepisu proceduralnego państwa członkowskiego, który zobowiązuje krajowy sąd administracyjny do łącznego rozpoznania wszystkich skarg, jakie zostały wniesione do tego sądu na decyzję organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu wraz z innymi wymogami krajowej procedury sądowoadministracyjnej powoduje, że z uwagi na znaczną ilość takich skarg wydanie wyroku w sprawie może okazać się nadmiernie utrudnione o ile w ogóle możliwe w rozsądnym terminie? 3. Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwu członkowskiemu na niedokonywanie strukturalnego oddzielenia - dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów - funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji od innych funkcji tego organu jako ustawowego gwaranta depozytów bankowych lub kuratora banku (tymczasowego administratora) ustanowionego na podstawie decyzji krajowego organu właściwego dla nadzoru do celów rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE? 4. Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE należy interpretować w ten sposób, że w przypadku uchybienia przez państwo członkowskie obowiązkowi ustanowienia odpowiednich uzgodnień strukturalnych dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy funkcjami nadzoru na mocy rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE lub innymi funkcjami odpowiedniego organu a funkcjami organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, warunek operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów może być uznany za spełniony, jeśli krajowy sąd administracyjny kontrolujący decyzję w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji uzna, że zastosowane inne rozwiązania organizacyjne i działania faktyczne organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, były wystarczające dla osiągnięcia tego skutku?". Jednocześnie Sąd zawiesił postępowanie w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2964/22 do czasu rozstrzygnięcia przedstawionych wyżej pytań prejudycjalnych (dostępne w bazie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu stanął na stanowisku, że zagadnienia objęte powyższymi pytaniami dotyczą kwestii prawnych mających (pytania nr 1 i 2) lub mogących mieć (pyt. nr 3 i 4) istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Pierwsze pytanie prejudycjalne zmierza do ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje legitymacja czynna do wniesienia skargi na decyzję BFG natomiast drugie z nich dotyczy reguł proceduralnych, jakie powinien zastosować Sąd w przypadku dalszego prowadzenia spraw ze wszystkich skarg, jakie zostały wniesione na tę decyzję. Kolejne dwa pytania odnoszą się do zakresu kontroli legalności decyzji BFG, jaką w świetle postanowień dyrektywy 2014/59/UE powinien przeprowadzić Sąd przy rozpoznawaniu takich skarg. W ocenie WSA, od uzyskanych odpowiedzi zależy, jak zostanie rozstrzygnięta sprawa ze skarg na decyzję BFG wniesionych przez wymienionych w sentencji postanowienia skarżących. W rozpoznawanej sprawie zachodzi zatem zależność, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Z powyższych względów, Sąd pierwszej instancji uznał za celowe zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia TSUE w przedmiocie pytań prejudycjalnych skierowanych w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22 (C-118/23).
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. P., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie TSUE zainicjowane w innej sprawie pod sygn. akt VI SA/Wa 2964/22 nie stanowi zagadnienia wstępnego, nie jest wiążące i nie wpływa na wynik toczącego się w sprawie postępowania, a zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie zależy od innego toczącego się postępowania przed TSUE,
2) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie objęte pytaniem prejudycjalnym zainicjowane w innej sprawie nie stanowi zagadnienia, którego w niniejszej sprawie Sąd nie mógłby rozstrzygnąć we własnym zakresie,
3) art. 2, art. 7 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy za zawieszeniem postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego skargą z 6 października 2022 r. nie przemawiają względy celowości, sprawiedliwości, ekonomiki procesowej oraz zapewnienia skarżącej realnej możliwości dochodzenia swoich praw przed sądem administracyjnym,
które to uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie rozpoznania bez zbędnej zwłoki skargi, co stanowi w świetle zarzutów skargi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków majątkowych dla skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie jest zasadne i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W przedmiotowej sprawie podstawą zawieszenia postępowania było zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22 z wymienionymi wyżej pytaniami prawnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Istota i cel instytucji pytania prejudycjalnego wyraża się w zapobieganiu naruszeniom zasady jednolitości stosowania prawa unijnego wiązanym z potencjalnym ryzykiem dokonywania przez sądy krajowe wykładni prawa unijnego na podstawie własnej dogmatyki i tradycji prawnej oraz nadawania jego normom odmiennego, niekorespondującego z unijnym znaczenia i kontekstu w różnych państwach członkowskich na tle stosowania różnych reguł i metod wykładni. Podstawową funkcją omawianej procedury jest więc prewencyjna kontrola jednolitego stosowania prawa unijnego przez sądy krajowe, inicjowana na ich wniosek. Pytanie prejudycjalne uznać należałoby również za (zinstytucjonalizowany) instrument tworzący pole niewątpliwie koniecznego i pożądanego dialogu między sądami unijnymi w kwestiach dotyczących interpretacji prawa.
Sąd kasacyjny nadmienia przy tym, że wiadomo mu z urzędu, że Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23, udzielił już odpowiedzi na zacytowane wyżej pytania prejudycjalne. Wydanie wskazanego wyroku nie czyni jednak bezprzedmiotowym, czy w żaden sposób nie dezaktualizuje rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w oczekiwaniu na wydanie tego wyroku Trybunału. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem kontrola legalności, a zatem zgodności z prawem postanowienia Sądu pierwszej instancji z dnia 12 kwietnia 2024 r.
I tak, w ocenie NSA, zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie podważają zarzuty zażalenia, które wobec ich treści należało rozpoznać łącznie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione było zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ rozstrzygnięcie spraw ze skarg na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w sprawie przymusowej restrukturyzacji zależało od rozstrzygnięcia zagadnień przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w zakresie wykładni przepisów prawa unijnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od udzielenia przez TSUE odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez inny sąd administracyjny, który w podobnej (identycznej) rodzajowo sprawie uprzednio z pytaniem takim wystąpił. Uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia, które pojawiło się w odrębnej, ale i przedmiotowej sprawie, może wpływać na wynik postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że treść pytań prejudycjalnych obejmowała zakresem przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiotem była kontrola legalności zaskarżonej decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, albowiem konsekwencją udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze było ustalenie sposobu zapewnienia skutecznego środka ochrony prawnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w sprawach kontroli legalności decyzji w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji. Sam fakt przyznania legitymacji czynnej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie - wobec wątpliwości sądu pytającego - nie był wystarczającą przesłanką do uznania, że zapewniono skuteczny środek ochrony prawnej przez ustawodawcę krajowego. Ustalić należało - w świetle przepisów unijnych - czy skuteczny środek ochrony prawnej zostanie zapewniony podmiotom legitymującymi się interesem prawnym w zaskarżeniu decyzji w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji również wówczas, gdy sąd administracyjny prawomocnie rozstrzygnie już jedną z tych skarg i orzeczenie to wywoła skutek erga omnes.
Dodać należy, że nieracjonalne byłoby żądanie, aby zasadnicze wątpliwości odnośnie do wykładni prawa unijnego rozstrzygał sąd, który przecież je w danej sprawie powziął i mimo podjętych zabiegów interpretacyjnych nie był w stanie samodzielnie ich usunąć. Prowadziłoby to do wystąpienia ryzyka braku jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego - czemu przeciwdziała prewencyjna kontrola jednolitego stosowania prawa unijnego realizowana w trybie procedury pytania prejudycjalnego.
Ponadto, odnośnie do zarzutów zażalenia, NSA stoi na stanowisku, że o naruszeniu zasady szybkości postępowania w okolicznościach sprawy można by mówić, gdyby zawieszenie postępowania nastąpiło w sytuacji braku ku temu wystarczających przesłanek (postanowienie NSA z 13.5.2011 r. II OZ 395/11, cbosa). Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca.
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.