II GZ 499/25

II GZ 499/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
V SA/Wa 551/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-11-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia O. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 551/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi O. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 2024 r. znak DPP-WTPZ.0272.96.2024(3) w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 marca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 551/25, odmówił O.B. (dalej: skarżący) wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 2024 r. w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.
Sąd I instancji wskazał, że w skardze na powołaną decyzję skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podano, że skutki decyzji stanowią dla skarżącego ogromne obciążenie finansowe, a nałożone na niego sankcje uniemożliwiają prowadzenie działań i przedsięwzięć we współpracy z potencjalnymi polskimi przedsiębiorcami czy świadczenia usług na rzecz polskich klientów. Wskazano również, że zaskarżona decyzja stawia skarżącego w jednoznacznie negatywnym świetle przed międzynarodowymi inwestorami i partnerami biznesowymi, co prowadzi do utraty wiarygodności i dobrej reputacji w sektorze biznesowym. Wykonanie zaskarżonej decyzji – w ocenie skarżącego – może doprowadzić do zakończenia lub drastycznego ograniczenia prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto skarżący podkreślił, że został wpisany na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę (dalej: lista sankcyjna), o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U. z 2023 r. poz. 129; dalej: ustawa sankcyjna) na skutek decyzji dopiero 12 grudnia 2024 r. Przez okres ponad dwóch lat od wejścia w życie ustawy sankcyjnej nie został zidentyfikowany jako osoba, choćby potencjalnie, stwarzająca zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa polskiego lub porządku publicznego. Skarżący podniósł, że nadal nie stwarza zagrożenia, a wpis na listę sankcyjną uważa za całkowicie bezpodstawny, nieuzasadniony i niesprowokowany w żaden sposób.
Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz wskazał, że skarżący nie podał informacji dotyczących jego możliwości finansowych, ani nie dołączył do wniosku żadnych dokumentów źródłowych obrazujących jego sytuację finansową. Sąd I instancji odniósł się także do przedmiotu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na listę sankcyjną. Wskazano również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż jakkolwiek przesłanki z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) są spełnione w sytuacji, gdy wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do utrudnienia, a następnie zakończenia działalności gospodarczej i w efekcie pozbawienia strony źródła utrzymania, to jednak przedmiotowa sprawa dotyczy nadzwyczajnych środków podjętych w celu zwalczenia niebezpieczeństwa o skali międzynarodowej. Sąd zauważył, że okoliczności podniesione przez skarżącego jako uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowią następstwa zastosowania tego rodzaju środków, również o charakterze niemajątkowym. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że udzielenie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie niweczyłoby nie tylko sens normy wyrażony w art. 3 ust. 10 ustawy sankcyjnej, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel przywołanej ustawy. Ponadto Sąd wskazał na szczególne instrumenty prawne ustanowione na gruncie ustawy sankcyjnej, a mające na celu przeciwdziałanie ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w stosunku do podmiotów wpisanych na listę sankcyjną.
Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 10 ustawy sankcyjnej poprzez błędne uznanie, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a to z tego powodu, że udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej niweczyłoby sens art. 3 ust. 10 ustawy sankcyjnej, podczas gdy w żadnym przepisie ustawy sankcyjnej (w tym również w art. 3 ust. 10 ustawy sankcyjnej) nie wykluczono możliwości wstrzymania wykonania decyzji w sprawie wpisu podmiotu na listę;
b) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie powołał konkretnych okoliczności, które świadczyłyby o zasadności złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarżący uprawdopodobnił, że w niniejszej sprawie w przypadku braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi bezpośrednie niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wskazując między innymi, że:
– nałożone na skarżącego (w ramach zaskarżonej decyzji) sankcje uniemożliwiają mu prowadzenie działań i przedsięwzięć we współpracy z potencjalnymi polskimi przedsiębiorcami, czy świadczenia usług na rzecz polskich klientów;
– zaskarżona decyzja stawia skarżącego w skrajnie negatywnym świetle przed międzynarodowymi inwestorami i partnerami biznesowymi, co z kolei prowadzi do utraty wiarygodności i dobrej reputacji w sektorze biznesowym;
– zaskarżona decyzja stawia skarżącego w skrajnie negatywnym świetle przed organami publicznymi, instytucjami międzynarodowymi, sądami, trybunałami lub instytucjami oraz sądami arbitrażowymi, w których toczą się postępowania dotyczące przedsięwzięć biznesowych skarżącego, co z kolei może prowadzić do wydania negatywnych orzeczeń wobec skarżącego w innych postępowaniach lub krajach lub nieuzyskania przez skarżącego pełnej ochrony prawnej w innych krajach;
– wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do tego, że skarżący będzie musiał zakończyć lub drastycznie ograniczyć prowadzoną działalność gospodarczą;
– wskutek wykonywania zaskarżonej decyzji wszelkie aktywa i cały majątek (w najszerszym tych terminów rozumieniu) skarżącego podlegają zamrożeniu, co biorąc pod uwagę skalę i międzynarodowy kontekst prowadzonego przez skarżącego biznesu oraz obywatelstwo włoskie skarżącego, wpływa automatycznie, tj. blokować może wszelkie przepływy finansowe/majątkowe z udziałem lub na rzecz skarżącego dokonane w innych krajach, w tym potencjalnie blokować może całkowicie legalne wpływy skarżącego uzyskane wewnątrz Unii Europejskiej lub pochodzące ze Szwajcarii, co może sparaliżować możliwość normalnego funkcjonowania skarżącego jako obywatela państwa członkowskiego UE zamieszkującego poza Polską.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. Należy również zwrócić uwagę, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony.
Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustawę z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Jest to ustawa szczególna (specustawa), która w przepisach reguluje zasady wpisywania na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., tj. reguluje zasady i tryb ingerencji administracyjnoprawnej w swobodę działalności gospodarczej.
Z art. 3 ust. 10 ustawy sankcyjnej wynika, że decyzja podjęta w sprawie wpisu na listę sankcyjną podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zatem aby zastosowane w tej decyzji środki mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany, muszą być wykonane natychmiast, a interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę. Nie ulega wątpliwości, że szeroki zakres rozwiązań przewidzianych w ustawie powoduje, iż wydanie zaskarżonej decyzji może powodować w odniesieniu do strony ryzyko wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Katalog środków wskazanych w art. 1 ustawy sankcyjnej umożliwia bowiem m.in. zamrożenie wszelkich funduszy i zasobów gospodarczych będących własnością, pozostających w posiadaniu, faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu, czy też wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320).
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w takim stanie rzeczy wpis podmiotu na listę sankcyjną oraz zastosowanie środków określonych w ustawie rodzi doniosłe skutki prawne, uniemożliwiające podejmowanie jakichkolwiek dyspozycji w odniesieniu do majątku danego podmiotu. Jednakże wskazywane przez skarżącego przesłanki przemawiające za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji nie mogą być brane pod uwagę ze względu na cel ustawy, tym bardziej, że w niniejszej sprawie zostały one oparte na typowych racjach odnoszących się do trudności ekonomicznych, które stanowią oczywiste następstwa wykonania zaskarżonej decyzji. Udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącego argumenty stawiałoby zatem pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w art. 3 ust. 10 ustawy, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel tej ustawy (zob. postanowienia NSA z: 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III OZ 805/22; 18 maja 2023 r., sygn. akt III OZ 227/23; 25 października 2023 r., sygn. akt III OZ 533/23; 1 lutego 2024 r., sygn. akt III OZ 33/24, 19 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1703/24). Ponadto podkreślenia wymaga, że rozpoznając wniosek sąd administracyjny powinien brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę (por. postanowienia NSA z: 25 października 2023 r., sygn. akt III OZ 533/23; 1 lutego 2024 r., sygn. akt III OZ 33/24; 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II GZ 258/24; 19 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1703/24).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie należy uwzględnić kontekst normatywny, który nakazuje uznać, iż na gruncie ustawy sankcyjnej zostały przewidziane szczególne instrumenty prawne, mające na celu przeciwdziałać ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać tu należy na art. 5 ustawy sankcyjnej, umożliwiający Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej wyrażenie zgody na uwolnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, lub udostępnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, na warunkach, jakie uzna za stosowne. W kontekście tego przepisu umożliwienie podmiotowi wpisanemu na listę dysponowania majątkiem należy do kompetencji właściwego organu administracji. Organ ten – rozważając przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 5 ustawy sankcyjnej – powinien wziąć pod uwagę także słuszny interes strony. Zatem ostatecznie to Szef Krajowej Administracji Skarbowej uwzględnia okoliczności przemawiające za "odmrożeniem" części majątku, zaś decyzja może zostać wydana także z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Podsumowując, skoro przeciwdziałanie ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków jest możliwe na drodze administracyjnej, to brak jest podstaw do udzielenia stronie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.