II GZ 491/25

II GZ 491/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3226/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-12-03
Skarżony organ
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 1 i 3, art. 106 § 5, art. 141 § 4, art. 166
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1550
art. 233 § 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. S.A. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3226/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie ze skargi P. S.A. w Ł. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 11 września 2024 r., nr: DWZ-4/2024 w sprawie kary pieniężnej z tytułu nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 lutego 2025r., sygn. akt V SA/Wa 3226/24, po rozpoznaniu wniosku P. S.A. z siedzibą w Ł. (dalej: Spółka, Skarżąca) o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi Spółki na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) z 11 września 2024 r. w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej w sprawie stwierdzenia nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych, postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 30 września 2022 r.
Spółka wystąpiła do WSA ze skargą na decyzję Prezesa UOKiK z 11 września 2024 r., którą – wskutek wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy – uchylił swoją wcześniejszą decyzję z 30 września 2022 r. w części oznaczonej pkt I.2. (pkt 1) i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy przez nałożenie na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3.794.379,22 zł (pkt 2.), zaś w pozostałej części (czyli odnośnie do stwierdzenia nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych we wskazanym w decyzji okresie, co naruszało zakaz, o którym mowa w art. 13b ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 marca 2013 r. o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych; opubl.: Dz. U. z 2022 r., poz. 893, a także odnośnie do obciążenia Skarżącej kosztami postępowania w wysokości 307,53 zł) utrzymał w mocy decyzję z 30 września 2022 r. (pkt 3.).
W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania obu wydanych w sprawie decyzji w całości, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla Skarżącej. Uzasadniała tym, że kwota objęta zaskarżoną decyzją jest znaczna i będzie dla nie istotnym obciążeniem, a uiszczenie kary przed wydaniem prawomocnego orzeczenia przez Sąd będzie skutkować wyrządzeniem znacznej szkody, której nie sposób będzie naprawić zwrotem tej kwoty w razie uwzględnienia skargi. Uważała także, że nałożona kara jest niewspółmiernie wysoka, jej nałożenie jest dla Skarżącej zaskoczeniem oraz nieplanowanym wydatkiem. Tłumaczyła, że nie dopuszczała się celowych i świadomych opóźnień w płatnościach na rzecz swoich kontrahentów, nie finansowała się ich kosztem, a w konsekwencji racjonalnie założyła, że ocena Prezesa UOKiK będzie zbieżna ze znanym Spółce stanem faktycznym, w którym ryzyko nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie powinno się zmaterializować. Zwracała uwagę, że ewentualne uwzględnienie skargi przez Sąd będzie w przypadku wykonania decyzji przesłanką do stwierdzenia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK zawarł także stanowisko co wniosku, wnosząc o nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), stanowiący podstawę rozpoznania wniosku, wskazał, że przesłanki wstrzymania wykonania oznaczają taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w ww. przepisie ochrona tymczasowa stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Podkreślił, że dla wydania orzeczenia niezbędny jest wniosek skarżącego, w którym wnioskodawca ma wykazać zasadność zastosowania ochrony tymczasowej i nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
Odnosząc powyższe założenia do wniosku Spółki, WSA stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mimo że wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania dotyczył całości rozstrzygnięć obu decyzji, to w rzeczywistości Skarżąca oczekiwała zastosowania ochrony tymczasowej w odniesieniu do objętego zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcia o wymierzeniu jej kary pieniężnej w wysokości 3.794.379,22 zł. Sąd zauważył, że ocena, czy rzeczywiście egzekucja ww. kwoty może wyrządzić Skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, musi nastąpić przy odniesieniu się do sytuacji majątkowej Spółki, tj. poprzez porównanie wysokości nałożonej kary i majątku, jakim dysponuje Skarżąca. Natomiast do wniosku Skarżąca nie dołączyła żadnej dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie jej aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej. Również akta administracyjne nie zawierają tego rodzaju dokumentacji, gdyż nie spełniają tego warunku dokumenty z pierwszej połowy 2020 r., pobrane przez Prezesa UOKiK ze strony internetowej Skarżącej. Spółka nie uprawdopodobniła więc, że znajduje się w takiej sytuacji finansowej i majątkowej, w której wykonanie zaskarżonej decyzji skutkowałoby zagrożeniami, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a.
Również pozostałe argumenty Spółki nie mogły doprowadzić do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ani twierdzenie o zaskoczeniu Skarżącej wydaną decyzją, ani przekonanie o wadliwości tej decyzji, ani ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa w razie prawomocnego uwzględnienia skargi po wykonaniu decyzji – nie stanowią okoliczności, które mieściłyby się w ramach którejkolwiek z przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 106 § 5 p.p.s.a w związku z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami wszechstronności oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą i uznanie, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a., podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla Skarżącej;
2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w sytuacji, gdy sąd miał istotne wątpliwości co do okoliczności warunkujących wstrzymanie wykonania Decyzji w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla Skarżącej, co wynikało ze złożonej przez Skarżącą dokumentacji wraz ze skargą na Decyzję;
3. art. 163 § 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, które nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, w tym nie wyjaśnia w sposób wystarczający podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawiera uzasadnienia przyczyn, na których Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie, uwzględniając w uzasadnieniu jedynie ogólne stwierdzenia do braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji.
Wobec powyższych zarzutów Skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej Decyzji wraz z Decyzją I instancji w całości; względnie w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego Postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone Postanowienie.
Organ w odpowiedzi na zażalenie wnosił o jego oddalenie jako w całości bezzasadnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie Skarżącej nie jest zasadne.
Na wstępie należy wyjaśnić, że choć Spółka wnosiła o wstrzymanie wykonania w całości obu decyzji Prezesa UOKiK, co potwierdziła we wnioskach, to jednak z uzasadnienia wniosku i zażalenia (s. 3 zażalenia) wynikało, że żądanie Skarżącej dotyczyło wstrzymania wykonania decyzji w zakresie rozstrzygającym o karze pieniężnej w wysokości 3.794.379,22 zł. W tym zakresie wypowiedział się Sąd I instancji i należało uznać, że rozstrzygnął co do całości żądania Spółki.
Przechodząc do oceny zażalenia, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy przesłanki te rozumieć, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu.
Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody aktualizuje się w odniesieniu do szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, co nastąpi w wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienia NSA z: 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GZ 186/25; 29 marca 2023 r., sygn. akt II GZ 68/23). Spowodowanie zaś trudnych do odwrócenia skutków odnosi się do takich skutków prawnej lub faktycznej natury, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10).
Wprawdzie rozpoznając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd uwzględnia - w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. - okoliczności wynikające z akt sprawy, jednak z uwagi na to, że sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to przede wszystkim na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających spoczywa więc na wnioskodawcy (por. postanowienia NSA z: 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GZ 429/23; 12 września 2023 r., sygn. akt II GZ 329/23; 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GZ 170/24; 15 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GZ 352/22; opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie są więc wystarczające ogólne twierdzenia wnioskodawcy, nawet jeśli odwołują się do realnych zdarzeń, procesów lub stanów.
Zatem, sąd administracyjny nie przeprowadza z urzędu dowodu w celu ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., jak oczekiwała Spółka powołując art. 106 § 3 p.p.s.a. W jej interesie leży zatem uprawdopodobnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a sąd jedynie ocenia, to co przedstawiła strona.
Mając na uwadze przywołane wymagania, ciążące na Stronie domagającej się zastosowania wobec niej instytucji ochrony tymczasowej, za prawidłową należy uznać ocenę wniosku Spółki, dokonaną przez Sąd I instancji, że nie wywiązała się z obowiązku przedstawienia dokumentów, a w konsekwencji nie wykazała zaistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie w stosunku do niej ochrony tymczasowej. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że dokonanie weryfikacji, czy wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzić będzie do powstania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, winno odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych informacji pochodzących od Skarżącej. Ograniczenie się Spółki do ogólnego wskazania, że wykonanie nałożonej kary 3.794.379,22 zł w sposób istotny wpłynie na jej sytuację finansową i może prowadzić do istotnych konsekwencji ekonomicznych, bez przedłożenia dokumentów źródłowych (zarówno przy wniosku, jak i zażaleniu) nie pozwala na ustalenie wysokości uzyskiwanego przez nią aktualnie przychodu i dochodu, ich regularności, wartości środków majątkowych należących obecnie do Skarżącej, i odniesienie tych wartości do wysokości nałożonej na Spółkę kary pieniężnej, w celu oceny, czy ewentualne wykonanie decyzji rzeczywiście doprowadzi do wyrządzenia jej szkody, która byłaby znaczna, bądź wywoła skutki, które byłyby trudne do odwrócenia w razie uwzględnienia skargi już po wykonaniu decyzji.
Podnoszone przez Spółkę trudności takie jak: sytuacja pandemiczna, wojna na Ukrainie, duża inflacja są problemami powszechnymi, które dotknęły nie tylko Spółkę, ale również i inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Dlatego trudno uznać te okoliczności za wyjątkowe, skoro mają one charakter globalny.
Należy ponownie podkreślić, że obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności sprowadzał się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (T. Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13, LEX nr 1410667; postanowienie NSA z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 781/20).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji i obecnie rozpoznający zażalenie Sąd, ocenie podlegały wyłącznie twierdzenia Spółki, niepoparte jakąkolwiek dokumentacją. Sąd I instancji, zasadnie podniósł, że dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych, nie dość, że wyrywkowa, a do tego historyczna (pochodząca z 2020r.) nie była przydatna do oceny wniosku Spółki.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji wszechstronnie rozważył argumenty wniosku i na ich podstawie zajął stanowisko w sprawie, czemu dał wyraz w poprawnym uzasadnieniu słusznie uznając, że Spółka nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zakresie wykazania swojej aktualnej sytuacji finansowej pozwalającej na ocenę jej żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w aspekcie możliwości wystąpienia jednej bądź obu przesłanek określonych w tym przepisie, warunkujących jego zastosowanie.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., gdyż dotyczy przepisów odsyłających, a Strona nie określiła, jakich dowodów nie uwzględnił sąd wydając zaskarżone postanowienie.
W związku z tym nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje argumenty wnioskodawcy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do stanowiska skarżącej w zakresie słuszności wniosku.
Należy podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności (art. 61 § 1 p.p.s.a.) i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Orzeczenie to nie ma na celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opubl.: LEX/el. 2019; komentarz do art. 61).
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.
Jednocześnie NSA wskazuje, że negatywnie rozpoznane żądanie strony nie neguje możliwości ponownego ubiegania się o zastosowanie wobec niej instytucji ochrony tymczasowej, z uwzględnieniem wypełnienia omówionych powyżej wymogów stawianych przez art. 61 § 3 p.p.s.a.