II GZ 485/25

II GZ 485/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Sz 158/25 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2025-11-27
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 1- 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 784
§ 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 8 ust. 6 pkt 1 i 2, § 8 ust. 5 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia H. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 158/25 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w W. na akt Starosty Kołobrzeskiego z dnia 10 października 2024 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Szczecinie postanowieniem z 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 158/25, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), odmówił H. Sp. z o.o. w W. (dalej: Skarżąca, Spółka), wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu Starosty Kołobrzeskiego (dalej: Starosta, organ) z [...] 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z 4 lutego 2025 r. Spółka wniosła skargę na akt zatwierdzenia stałej organizacji ruchu przez Starostę Kołobrzeskiego z [...] 2024 r. zmieniający organizację ruchu skrzyżowania ul. [...] w K. [...] poprzez zmianę treści tabliczki T-0 pod znakiem B1 ("zakaz ruchu w obu kierunkach") polegającą na zastąpieniu dotychczasowej tabliczki "nie dotyczy dojazdu do [...]" na tabliczkę "nie dotyczy pojazdów komunalnych, służb mundurowych oraz posiadających zezwolenie zarządcy drogi" (dalej: Akt).
W skardze Spółka, będąca posiadaczem nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w K., którą dzierżawi od właściciela – U., i na której realizuje roboty budowlane, wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego Aktu. Uzasadniała wniosek, że dalsze obowiązywanie ww. Aktu spowoduje opóźnienia w zakończeniu inwestycji budowlanej prowadzonej na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Wskazała na poważne ryzyko wyrządzenia znacznej szkody z uwagi na brak możliwości rozpoczęcia działalności gospodarczej w zakładanym terminie, tj. w [...] 2025 r., jak i ewentualne szkody związane ze wzrostem cen, czy koniecznością waloryzacji wynagrodzenia wykonawcy. Wstrzymanie robót może skutkować nie tylko zmniejszeniem przychodowości inwestycji, ale może także doprowadzić do zachwiania stabilności finansowej Spółki, zagrażając prowadzonej działalności.
W odpowiedzi na skargę Starosta, ustosunkowując się także do wniosku, podniósł, że organizacja ruchu została wprowadzona w dniu [...] 2024 r., w związku z czym brak jest możliwości wstrzymania wykonania Aktu. Dodał, że pismem z 27 lutego 2025 r. nakazał Prezydentowi Miasta Kołobrzeg wprowadzić tymczasową (na czas prowadzenia postępowania zainicjowanego niniejszą skargą) zmianę organizacji ruchu poprzez wymianę tabliczki T-0 pod istniejącym znakiem B-1 na tabliczkę "Nie dotyczy dojazdu do nieruchomości".
Pismem z 24 marca 2025 r. Spółka wskazała, że pomimo polecenia Starosty opracowania projektu tymczasowej organizacji ruchu, żadne działania przez Prezydenta Miasta Kołobrzeg nie zostały podjęte. Ponadto, bez żadnego uzasadnienia, Prezydent odmówił wydania pięciu na sześć wnioskowanych przepustek, uniemożliwiając wykonawcy prowadzenie robót budowlanych.
Kolejnym pismem z 7 kwietnia 2025 r. Skarżąca zaznaczyła, że Akt wyłączający dostęp do placu budowy prowadzi do poważnych zakłóceń w procesie budowlanym, w tym do: wstrzymania transportu materiałów i sprzętu budowlanego, zakłócenia harmonogramu robót, wzrostu kosztów związanych przestojami i koniecznością zmian organizacyjnych oraz zwiększa ryzyko przekroczenia terminów kontraktowanych. Tym samym prowadzi do narażenia Spółki na roszczenia ze strony kontrahentów i podwykonawców.
Sąd I instancji w skarżonym postanowieniu stwierdził, że wstrzymanie wykonalności aktu administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) może nastąpić wówczas, gdy akt ten nadaje się do wykonania oraz jeżeli zachodzą przesłanki wstrzymania jego wykonania, jak: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zdaniem WSA wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonego Aktu nie zasługiwał na uwzględnienie. Wniosek dotyczył Aktu zatwierdzającego stałą organizację ruchu, która została wprowadzona w dniu [...] 2024 r. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że nie jest możliwe zastosowanie instytucji tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli skutek, którego wstrzymania domaga się strona, w istocie już wystąpił. Objęcie Skarżącej ochroną przewidzianą w art. 61 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce w przypadku zaskarżenia decyzji, która nadaje się do wykonania i która ma być wykonana w przyszłości. Zatem, gdy decyzja została już wykonana, wniosek o wstrzymanie jej wykonania staje się bezprzedmiotowy. Skoro postanowienie Sądu ma uchronić stronę przed skutkami wykonania decyzji, to jej wykonanie niweczy cel zastosowania instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonanie decyzji uniemożliwia więc uwzględnienie wniosku strony. Powyższe należało również odnieść do Aktu polegającego na zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu.
Sąd podkreślił, że według akt sprawy, zatwierdzona stała organizacja ruchu już obowiązuje. Zatem skutki tego Aktu mogą zostać zniwelowane przez Sąd, ale jedynie w drodze orzeczenia uwzględniającego skargę, a nie przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego Aktu.
Jednocześnie podkreślił, że Starosta z własnej inicjatywny podjął stosowne działania mające na celu zabezpieczanie interesu Skarżącej na czas trwającego postępowania sądowego. Pismem z 27 lutego 2025 r. nakazał Prezydentowi Miasta Kołobrzeg wprowadzić tymczasową zmianę organizacji ruchu i przedłożyć do 10 marca 2025 r. projekt organizacji ruchu, a następnie pismami z 12 i 25 marca 2025 r. ponaglał Prezydenta do załatwienia sprawy. Niemniej, zdaniem WSA, niewykonywanie przez Prezydenta poleceń Starosty, nie mogło przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu, zwłaszcza że Prezydent nie jest stroną postępowania sądowego.
W tym stanie rzeczy WSA, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.
Spółka zaskarżyła ww. postanowienie w całości, wnosząc zażalenie i zarzucając mu naruszenie:
1. przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1). art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie ma możliwości wstrzymania wykonania decyzji lub aktu, który został wykonany, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu takie ograniczenie jego zastosowania nie wynika, a zaskarżony Akt nie wywołuje jednorazowych skutków w sferze uprawnień Skarżącej, lecz ma charakter ciągły, zatem wstrzymanie jego wykonania uchroni Skarżącą przed niebezpieczeństwem wyrządzenia jej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;
2) art. 106 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c., poprzez wybiórczą ocenę dowodu przedstawionego przez Skarżącą w postaci zdjęcia wykonanego w dniu [...] 2025r., które w sposób niebudzący wątpliwości przedstawiało fakt, że nie doszło do wstrzymania organizacji ruchu zgodnie z odpowiedzią na skargę, zatem twierdzenia Sądu że interes skarżącej został uwzględniony i jest on chroniony na czas niniejszego postępowania pozostają sprzeczne z rzeczywistością;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu postanowienia kwestii wykazania przez Skarżącą okoliczności zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez obowiązywanie aktu, co uniemożliwia polemikę z rozstrzygnięciem Sądu w tym zakresie;
4. przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 8 ust. 6 pkt 1 i 2, § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, dalej: Rozporządzenie), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skutki Aktu w postaci zatwierdzonej przez organ zarządzający ruchem, organizacji ruchu nie mogą zostać zniwelowane poprzez wstrzymanie wykonania takiego aktu przez Sąd, gdyż akt obowiązuje i został wykonany, podczas gdy w przypadku zaskarżonego aktu nie można w ogóle mówić o wykonaniu aktu, gdyż jego skutki są rozciągnięte w czasie, zatem wstrzymanie jego wykonania jest możliwe i wywołałoby ono skutki tożsame do uchylenia aktu wyrokiem, z ograniczeniem czasowym do trwającego postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty, Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia przez WSA i uwzględnienie wniosku poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu; w przypadku nieuwzględnienia wniosku - uchylenie postanowienia przez NSA i rozpoznanie wniosku poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu; na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: pisma Skarżącej z 20 marca 2025 r. skierowanego do organu wraz z odpowiedzią organu z 24 kwietnia 2025 r. w celu wykazania faktu braku zastosowania się Prezydenta Miasta Kołobrzeg do polecenia Starosty zawartego w piśmie z 27 lutego 2025 r., braku wprowadzenia tymczasowej organizacji ruchu zgodnie z pismem Starosty z 27 lutego 2025 r., wprowadzenia w błąd Sądu I instancji przez organ, braku zabezpieczenia interesów Skarżącej na czas postępowania, konieczności wstrzymania wykonania aktu w celu zapobieżenia znacznej szkodzie, którą ponosi skarżąca z uwagi na istniejącą organizację ruchu w ciągu ul. [...].
W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono dalszą argumentację mającą przemawiać za jego zasadnością.
W odpowiedzi na zażalenie organ wnosił o jego oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Pismem z 30 czerwca 2025 r. Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów celem wykazania faktu konieczności wstrzymania wykonania aktu w celu zapobieżenia znacznej szkodzie, którą ponosi z uwagi na wprowadzoną postanowieniem organizację ruchu w ciągu ul. [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy wskazać, że istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata aktu lub czynności z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać ich wykonanie, zanim sprawa zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych, co wynika z art. 61 § 1 p.p.s.a. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.
Przepis art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza, że w przypadku wniesienia skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz na akty terenowych organów administracji rządowej - właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie uchwały lub aktu w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zaskarżony akt Starosty Kołobrzeskiego z [...] 2024 r. zatwierdzający stałą organizację ruchu skrzyżowania ul. [...] w Kołobrzegu został wykonany [...] 2024 r., a co za tym idzie wprowadzona została nowa organizacja ruchu, obejmująca zmianę pod znakiem B1 (który już wcześniej został ustawiony) treści tabliczki T-0 z dotychczasowej "nie dotyczy dojazdu do [...]" na obecną: "nie dotyczy poj. komunalnych, służb mundurowych oraz posiadających zezwolenie zarządcy drogi". Wskazywane przez skarżącą niedogodności są potwierdzeniem wprowadzenia nowej organizacji ruchu, a tym samym wykonania aktu.
Należy w tym miejscu podkreślić, że instytucja wstrzymania wykonania przez sąd administracyjny na podstawie art. 61 § 2 i § 3 p.p.s.a. dotyczy aktów, które jeszcze nie zostały wykonane. W sytuacji natomiast, gdy zostały już wykonane, wniosek o wstrzymanie wykonania takich aktów lub czynności nie może zostać uwzględniony (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 36/23, 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 857/23; 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OZ 1299/16). Skoro postanowienie Sądu ma uchronić stronę przed skutkami wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, to Sąd w przypadku wykonania aktu, czynności ochrony udzielić nie może. To oznacza, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w sytuacji gdy skutki, które wynikają z wykonania decyzji/aktu już wystąpiły. Fakt wykonania zaskarżonego aktu wskazuje na niecelowość zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Jak zaznaczono, opisana sytuacja (wykonanie zaskarżonego aktu Starosty) wystąpiła w niniejszej sprawie. Istniała także w chwili wydawania przez WSA zaskarżonego postanowienia.
Dlatego za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie ma możliwości wstrzymania wykonania decyzji lub aktu, który został wykonany.
Nie może podważać prawidłowości stanowiska WSA, że przywołane orzeczenia zostały wydane na tle rozstrzygnięć opartych na różnych przepisach, ale wspólnym było to, że zapadły w postępowaniu o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w odniesieniu do aktów, które już zostały wykonane w chwili rozpoznawania przez sąd wniosku o wstrzymanie ich wykonania (por. postanowienia NSA: z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OZ 410/10; 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 435/13; 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 451/12, 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 963/20, 23 września 2022 r., sygn. akt III OZ 486/22; 8 marca 2024 r., sygn. akt III OZ 96/24). Również co do wniosku o wstrzymanie wykonania aktu zatwierdzającego projekt zmiany organizacji ruchu drogowego, który został wykonany przyjmuje się analogiczne stanowisko (por. postanowienie NSA w sprawie II GZ 36/23), które sąd orzekający akceptuje.
Wobec powyższego, należy zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji, że wykonanie zaskarżonego aktu uniemożliwia uwzględnienie wniosku strony (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2008 r., sygn. akt I FZ 405/08). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela ten pogląd.
Nie można zgodzić się z twierdzeniami Spółki, uzależniającymi możliwość wstrzymania wykonalności wykonanych aktów od tego, czy mają charakter ciągły czy też jednorazowy. Wprowadzenie takiego rozróżnienia nakładałoby na organ orzekający konieczność przewidywania konsekwencji wykonania danego aktu, które wykraczają poza możliwości organu orzekającego, chociażby ze względu na brak możliwości przewidzenia wielu okoliczności.
W świetle powyższego nietrafne okazały się także zarzuty podniesione w pkt 2) i 3) zażalenia, gdyż zarzut z pkt 2) odnosił się do zagadnień dowodowych, że zdjęcie miałoby podważyć wprowadzenie nowej organizacji ruchu (to w tym momencie powstaje pytanie o potrzebę wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej Spółce). Co do stanowiska Prezydenta, który nie zastosował się do poleceń Starosty, nie może ono przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu, zwłaszcza że Prezydenta nie jest stroną postępowania sądowego.
Z kolei zarzut z pkt 3) zarzucał braki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w odniesieniu się do rozważenia wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., co jak już wspomniano nie miało znaczenia dla wyniku sprawy, skoro wykonanie aktu Starosty Kołobrzeskiego czyniło bezprzedmiotowym badanie tychże przesłanek.
Niezasadny okazał się także zarzut postawiony w pkt. 4. zażalenia, dotyczący naruszenia § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 8 ust. 6 pkt 1 i 2, § 8 ust. 5 pkt 2 Rozporządzenia, gdyż Spółka zmierzała do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a nie udzielenia ochrony tymczasowej, której przesłanki określa art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zażalenie podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.